“三起來”理念視角下河南縣域經濟抗疫力的研究

■吳旭曉

（河南省社會科學院城市與環境研究所，河南 鄭州 450002）

2019年河南省縣域生產總值高達3.38萬億元，占全省經濟總量比重超過60%；縣域規模以上工業增加值占全省比重達到62.6%，已經培育出78個百億級特色產業集群；全省縣域一般公共預算收入達到1648億元；新鄭、鞏義、新密、永城、登封、中牟、滎陽、濟源等8個縣(市)進入全國縣域經濟競爭力百強縣行列，數量居中西部首位。2019年，河南省51個對外開放重點縣(市)吸收外資達到52億美元，引進省外資金達到3443.5億元。由此可見，縣域經濟已經成為河南省經濟的重要組成部分。如果說，河南省各中心城市就如參與全球競爭合作的“經濟航母”，那么縣域經濟就是中原經濟航母編隊周邊的強悍護衛艦集群，為河南省經濟行穩致遠發揮著不可或缺的戰略支撐作用。面對突如其來的新冠肺炎疫情，河南省縣級政府唯有認真踐行“三起來”治理理念，方可增強縣域經濟抗疫力，才可能實現縣域經濟高質量發展穩中有進，讓人民過上更加美好的生活。

一、“三起來”治理理念是縣域經濟高質量發展的戰略指引

2014年3月，習近平總書記在蘭考調研時提出了縣域治理“三個起來”理念，即“把強縣和富民統一起來，把改革和發展結合起來，把城鎮和鄉村貫通起來”。“三個起來”治理理念是一個有機整體，分別從目標、動力和路徑三個維度探討如何高質量推進縣域發展這一時代問題，是習近平新時代中國特色社會主義思想與河南省具體省情相結合的理論結晶，它與“四個著力”“四張牌”以及“黃河流域生態保護和高質量發展”等一起構成了新時代指引河南省跨越式、公平、高效發展的一個完整思想體系。

歷史多次證明，“郡縣治,天下無不治；而民窮財盡,則人心思亂，就難以實現有效治理”。推動縣域經濟高質量發展，促使縣域經濟活起來、大起來、強起來，是縣域治理的前提和基礎；人民富裕是全面建成小康社會及幸福河南的現實要求；“把強縣和富民統一起來”是縣域治理的目標所在，就是要求以人民為中心，把經濟發展和民生福祉統一起來，把經濟發展作為實現人民群眾對美好生活向往的助推器，推動經濟發展和民生改善良性循環。

《周易·系辭下》指出，“窮則變，變則通，通則久”。經過改革開放以來的多年發展，縣域治理水平已經上升到了一定高度，隨著各種矛盾的日積月累，導致縣域經濟步入“山窮水復疑無路”的緩慢發展期，此時必須進行系統性變革，才能達到“柳暗花明又一村”的發展新階段。“把改革和發展結合起來”是縣域治理的內生動力，就需要創新精神、與時俱進、勇于實踐、敢于破局、迎難而上、化危為機，通過改革把內在發展潛力轉化為現實發展優勢，走出一條縣域治理新路子。

縣（區）是國家治理體系的基礎單元，而縣域經濟是聯動廣大農村經濟和區域中心城市經濟的關鍵節點。“把城鎮和鄉村貫通起來”是縣域治理的基本路徑，就是要求在工作中堅持縣域一盤棋的發展觀，要求統籌規劃城鄉一體化發展，拆除城鎮化和逆城鎮化之間的藩籬，打通生產要素城鄉雙向流動的經絡，推動城鎮基礎設施向農村社區延伸，在對城鎮居民生活“錦上添花”的同時，對農村居民生活進行“雪中送炭”，實現城鄉公共服務全覆蓋和均等化，加快城鄉文明融通升級。

習近平縣域治理“三個起來”理念，準確把握了新時代我國縣域治理的演變規律，是推動河南省縣域經濟高質量發展的行動指南，是河南省“百城建設提質”工程的理論遵循，是針對河南省縣域經濟發展進入新常態、多重壓力疊加形勢提出的戰略指引和治本之策，指明了“十三五”“十四五”乃至更長時期河南省縣域經濟發展的整體思路、前進方向和政策著力點。六年多來的實踐充分證明，河南省實現經濟高質量發展的縣（市）全部是“三個起來”理念落實到實處的地方。

二、新冠肺炎疫情對河南縣域經濟高質量帶來的多重影響

2019年底發現于武漢進而波及全國的新冠肺炎疫情是對我國國家治理現代化水平的一次集中檢驗。此次疫情中病毒潛伏期之長、傳染性之烈、受感染人數之多、波及范圍之廣，實屬罕見。作為武漢的鄰居，河南省18個省轄市無一例外出現感染者，截至2020年6月16日，河南省累計確診人數僅次于湖北和廣東，位居全國第三，達到1276人，死亡人數位居全國第二，達到22人。為了落實中央和省委省政府的指示精神，阻斷病毒擴散通道，河南省各縣區積極行動起來，采取各種有效隔離措施，在有效保障人民生命安全的同時，對縣域經濟健康持續發展的影響也比較明顯。

一方面，新冠肺炎疫情對縣域工業產業正常運行產生較大的沖擊。河南省是工業大省，每個縣都設有產業園區，產業園區內的企業主要是制造業。2020年第一季度，河南省新冠肺炎感染人數呈現“倒U型”演變發展態勢，隨著疫情隔離工作的推進，縣域產業園區內部的企業大部分處于停產狀態。隨著4月份后疫情風險等級的下調，縣域產業園區開始有序復工，但工業生產所需要的人員、資金、物流等多方面條件以及產業鏈上下游的綜合配套支撐等條件尚未恢復到2019年同期歷史水平。總體上看來，2020年河南省縣域第一季度工業增加值不足2019年同期的20%，第二季度雖然工業經濟增速有望明顯反彈，但預計只能回升到2019年同期水平的60%-80%，預計第三季度將恢復正常水平，甚至實現正增長；但同時需要提高警惕，加強防范，避免新冠肺炎疫情由于境外輸入而在今年第四季度卷土重來。

另一方面，新冠肺炎疫情對縣域第三產業健康發展造成顯著擾動影響。交通運輸、郵政與倉儲業、住宿和餐飲業、金融業、旅游業等第三產業具有一定出行和聚眾屬性，受到新冠肺炎疫情的影響比較突出。在新冠肺炎疫情的影響下，2020年第一季度河南省縣域城鄉各景區全面關閉，旅游公交線路停運，賓館大面積空置，酒店餐飲訂單取消，給全省鄉村旅游經營企業帶來巨大沖擊，餐飲企業備受打擊，可以認為第三產業大部分企業發展被摁下了“暫停鍵”。2020年春季，隨著“封城、封村、封路”措施的執行，城鄉出行人數銳減，鐵路、公路、水運、航空等運輸行業所受影響極大，發送旅客人次同比下降七成以上。2020年夏季，隨著疫情好轉，河南省縣域第三產業出現復蘇跡象，特別是由于前幾個月局限于一室之內，人民開始走向街頭，6月份餐飲業發展勢頭良好，基本恢復到2019年同期水平；鄉村生態旅游也開始回暖，但交通運輸、郵政與倉儲業、住宿和金融業目前尚在緩慢復蘇中。

此外，需要特別指出的是河南省縣域中小微型企業資金鏈面臨斷裂風險。雖然河南省縣域經濟中不乏百億級特色產業集群，但在產業集群里，中小微型企業占絕大多數。與大型企業集團不同，中小微型企業本身經濟實力薄弱，創新水平相對不足，新冠肺炎疫情造成的長時間持續停產停工，導致原本可以持續發展的企業也遭受到傷筋動骨的打擊，普遍面臨著貸款無法按時償還、流動資金不足、經營費用缺口大及員工基本工資無法保障等一系列衍生問題；一部分小微型企業由于資不抵債只能停止營業并宣布破產，部分中小企業受到新冠肺炎疫情長時間影響走到了資金鏈群體性斷裂的危險邊緣。

三、踐行“三起來”治理理念增強縣域經濟抗疫力主要對策

2020年6月16日晚，北京應急響應級別由三級提升到二級。根據疫情防控新形勢，鄭州快速響應，明確規定鄭州地鐵、鄭州東站、鄭州火車站自6月17日起開始執行乘客掃碼實名登記乘車，需要出示健康碼并顯示為綠碼，經工作人員檢查確認后方可進站乘車。新型冠狀病毒肺炎疫情的反復，正在改變著河南經濟的運行軌跡，對本已面臨較大下行壓力的縣域經濟產生嚴重沖擊。這就要求河南省各地縣委縣政府以“踏石有印,抓鐵留痕”的工作作風，全面踐行“三起來”治理理念，善于化危為機，變壓力為動力，要有與疫情做“持久戰”的心理準備，堅持立足當前、謀劃長遠的思路，統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展，建立起與疫情防控形勢相適應的經濟社會運行秩序，因勢利導將防控疫情與促進經濟社會發展有機結合起來，增強縣域經濟“抗疫力”。

（一）產業結構多元化，提升經濟韌性

面對疫情干擾，那些高載能、低效率、資源粗放利用、缺乏核心競爭力和利潤增長點的縣域產業園區相關行業只能被動接受重新洗牌的命運，勞動密集型企業受疫情影響難以快速復工，也面臨巨大的運營壓力。從這個角度看，疫情在很大程度上成為對傳統產業進行優勝劣汰的篩子，倒逼縣域產業加速轉型升級。2020年第一季度戰“疫”期間，適應人們工作、生活習慣向線上轉移的趨勢，部分縣域零售業因勢乘便，重塑業務流程，創新組織生態和商業模式，及時以“線上購物”替代“線下購物”，以“線上獲客”替代“門店攬客”，實現成功逆襲。事實證明，產業結構與風險抵抗能力密切相關，產業結構相對單一的縣（市）受到疫情的影響更大、抵御風險的能力相對更弱。河南省各縣（市）今后要將施政的著力點放到提升產業豐度上來，堅持產業多元化發展的思路，優化生產力空間布局，積極培育地方特色產業，鼓勵企業跨界經營，推進虛擬經濟和實體經濟融合發展，堅持產業配套、社會動員、靈活應變三位一體，提高縣域經濟的應急應變水平，全面提升縣域經濟的柔韌度。

（二）成立紓困基金，助力民企過難關

2019年非公有制經濟占到河南省生產總值的58.6%，吸納了67%的城鎮就業人口，貢獻了81.8%的稅收收入。在河南省縣域經濟中，民營經濟是主力軍，是推動縣域經濟社會高質量發展的中堅力量。新冠肺炎疫情的反復性及其影響的復雜性，使得縣域民營中小微型企業經營狀況出現不同程度的惡化，虧損企業為數不少，部分企業由于資金鏈斷裂不得不出清離場。以往的貸款貼息支持高成長性服務業企業發展、補貼首次創業、補助大眾創業優秀項目等措施難解當前縣域中小微型企業資金匱乏的“燃眉之急”。考慮到河南省縣域經濟的體能以及受新冠肺炎疫情影響的企業數量，需要馬上成立百億級別的應急紓困基金，為縣域中小微型民營企業提供短期應急周轉資金，給“壓力山大”的民營企業家派吃“定心丸”，助力中小企業翻過“融資高山”，幫助中小微型企業解難紓困，及時給民營企業“送溫暖”，全力促進縣域經濟平穩健康發展。

（三）優化營商環境，釋放制度性紅利

良好的營商環境是一個地區的軟實力，有助于激發市場主體的創新、創業、創造的積極性，而活力十足的市場主體是實現區域經濟高質量發展的源頭活水。作為輻射帶動鄉村振興的主戰場，縣域經濟已然成為河南省經濟轉型跨越發展的生力軍。新時代在高質量發展的新征程上，“要素紅利”和“政策紅利”逐漸讓位于“創新紅利”和“制度紅利”是大勢所趨。與區域中心城市相比，縣（市）無論是行政資源、經濟資源還是社會資源都處于相對劣勢。因此，以改革投資審批制度、便利企業開辦與經營、提升貿易便利化水平、創新監管方式、提供優質公共服務、“一網打盡”政務服務等為主要內容的縣域營商環境優化就顯得尤為迫切。為了應對疫情的干擾，全面挖掘縣域經濟發展潛力，打造與經濟發展主戰場相匹配的營商環境，是踐行“把改革和發展結合起來”理念的生動展示。優化縣域營商環境需要對標先進，突出問題導向，堅持“沒有最好、只有更優”的持續改進思路，聚焦短板和痛點，精準發力，久久為功；堅持“以評促改”，構建中原特色的縣域營商環境評價指標體系和量化分析模型，對標先進地區的做法，找出達到先進的路徑，打造出兼顧實用性和先進性的營商環境評價新標桿。在河南省縣域營商環境評價進程中，要積極引進省外第三方專業評估機構，避免省內評估成員由于“家鄉情結”的干擾，導致評估結果失真。如果說，建立紓困基金是短期應急策略，那么優化河南省縣域營商環境則是長期戰略，有助于提升應對疫情沖擊的經濟復原力。通過優化營商環境，打破制約縣域經濟公平競爭的“旋轉門”“玻璃門”“卷簾門”，降低河南省108個縣（市）經濟高質量發展的制度性成本，在中原大地上形成縣域經濟“百舸爭流”的新局面。

（四）推動城鄉融合，培育增長新動能

城鄉融合發展的目標是縮小城鄉經濟社會發展差距和城鄉居民生活水平落差，最終實現全體人民的共同富裕，這也是“把城鎮和鄉村貫通起來”治理理念的目標靶向。城鄉融合發展是雙向發展的城鄉一體化，離不開“城鎮化”與“逆城鎮化”相輔相成、相得益彰，要求新型城鎮化與鄉村振興協同共進。河南省是農業大省，以農村產業、人才、文化、生態、組織“五個振興”為指向的鄉村全面振興，必將推動城鄉三次產業融合發展，必將拉長產業鏈，提升價值鏈，促使供應鏈網絡化發展，催生出地域特色突出、鄉村人文生態價值豐富、城鄉利益共享的產業新體系，為縣域經濟發展注入新動能。城鎮公共基礎設施向農村延伸，農村交通、水電、物流等基礎設施的投資建設也會有效拉動縣域經濟發展。推動公共服務資源向農村傾斜，提升農業科技水平、農村教育質量、農民文化素質，改善農村醫療衛生條件，提高農民養老社保水平，加快實現城鄉公共服務一體化發展，補齊民生短板，增強人民幸福感，也會在很大程度上釋放出潛在的消費能力，可以有效燙平新冠肺炎疫情沖擊造成的縣域經濟波紋。

（五）強化三種思維，防控輸入性風險

強化風險意識、打造風險防控型政府是保障人民生命安全、促進經濟穩定發展的前提與基礎。縣域政府既要有戰略層面的頂層設計能力，也要有戰術層面的精準“繡花功夫”；既要有防范和化解疫情風險的先手，也要有推動經濟高質量發展的實招。縣域政府要善于運用逆向思維、底線思維和前瞻性思維，常懷憂患意識，堅持標本兼治，才可能化險為夷、打贏戰“疫”。縣域政府要提升逆向思維能力，勇于反其道而思之，化被動為主動，化不利為有利，補齊政府數據治理能力短板，以智能化、智慧化、數字化為實施路徑，推動“互聯網+政務服務”深度融合，增強縣域政府駕馭風險本領，提升保障公眾安全和促進經濟發展的能力。縣域政府必須強化底線思維，平衡好“穩增長”和“戰疫情”的關系，統籌好兄弟縣市之間的關系，兜住社會民生底線，守牢人民生命安全底線，把經濟增長穩在合理區間。縣域政府要具備前瞻性思維，準確研判發展態勢，透過現象洞察本質，將公共管理重心前移；要求做到聞風而動，從源頭上做好輸入性疫情風險防控工作；需要做到未雨綢繆，從戰略上筑好應對經濟下行的防護墻。

注釋：

“四個著力”：2014年5月調研指導河南工作時，習近平總書記著重就著力推動經濟持續健康發展、著力做好農業農村農民“三農”工作、著力保障和改善民生、著力建設德才兼備的高素質執政骨干隊伍提出要求。

“四張牌”：2014年5月在河南考察時，習近平總書記希望河南緊緊圍繞中部地區崛起，以發展優勢產業為主導推進產業結構優化升級，以構建自主創新體系為主導推進創新驅動發展，以強化基礎能力建設為主導推進培育發展新優勢，以人為核心推進新型城鎮化。