精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略下慈善信托的可持續(xù)運(yùn)作模式探究
——以浙江義烏市為例

蔣 舟

(義烏工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院 浙江義烏 322000)

義烏地處浙江省中部，面積1105.46平方公里，截止2019年，義烏市戶籍人口82萬(wàn)，外來(lái)人口120萬(wàn)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1450億。義烏是中國(guó)首個(gè)，也是唯一一個(gè)國(guó)家綜合改革試點(diǎn)的縣級(jí)市，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入為77260元和39664元。

精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)扶貧治理體系變遷的必然結(jié)果，也是實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要。隨著精準(zhǔn)扶貧工作的大力開(kāi)展，義烏市城鄉(xiāng)居民相對(duì)貧困一族生活水平已得到了極大提高。但在當(dāng)前時(shí)期，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾。在此背景下，探究如何根據(jù)新時(shí)代的要求，完善慈善事業(yè)運(yùn)行機(jī)制，就顯得尤為重要。慈善信托是推進(jìn)慈善事業(yè)參與形式多元化的必然選擇，也是習(xí)近平總書(shū)記提出“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略的重要載體之一。

一、當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略存在的困難與挑戰(zhàn)

我國(guó)的扶貧工作經(jīng)歷了從連片扶貧到精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程。但是，傳統(tǒng)的扶貧手段較為單一，以各類慈善組織出錢、出物對(duì)貧困者直接進(jìn)行救濟(jì)為主，其本質(zhì)是一種社會(huì)救助，缺乏可持續(xù)的扶貧機(jī)制與成果。其主要表現(xiàn)在：

1.“精準(zhǔn)識(shí)別”難度較大。一方面，有的地方政府習(xí)慣于依靠行政手段自上而下來(lái)解決大范圍的、集中的貧困家庭，而對(duì)于解決呈現(xiàn)分散、個(gè)體、差異化特征的貧困人口脫貧問(wèn)題，沒(méi)有因地制宜、因人而異落實(shí)到位。另一方面，在政府管理與村民自治，政府主導(dǎo)與社會(huì)參與中，脫貧退出與返貧再生等問(wèn)題之間也存在著較大的矛盾。同時(shí)，幫扶政策缺乏差異性和靈活性。由于存在貧困戶思想觀念的變化以及扶貧政策本身的制度缺陷，鄉(xiāng)村內(nèi)平均主義思想盛行，偏遠(yuǎn)地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困難，扶貧開(kāi)發(fā)的可持續(xù)運(yùn)作模式欠缺，還有貧困對(duì)象識(shí)別不準(zhǔn)確，幫扶機(jī)制不健全，扶貧資質(zhì)配套不均衡等問(wèn)題。因此，國(guó)家要求扶貧的“精準(zhǔn)識(shí)別、建檔立卡”任務(wù)主要由村級(jí)組織進(jìn)行報(bào)送。在這一過(guò)程中，由于客觀條件的制約，上級(jí)部門也難以對(duì)信息進(jìn)行全面核查。這就使精準(zhǔn)識(shí)別大打折扣，供需脫節(jié)，資金浪費(fèi)，沒(méi)有發(fā)揮好“造血”功能。

2.扶貧的主觀意愿有待加強(qiáng)。對(duì)于大多扶貧對(duì)象而言，其致貧根源有多種多樣，但不外乎這么幾種：一是因家庭成員老弱病殘，生活負(fù)擔(dān)過(guò)重，導(dǎo)致家庭陷入困頓致貧；二是地處偏僻山區(qū)，交通不便，信息不靈通，土地不肥沃；三是非人為因素造成的暫時(shí)困頓，如自然災(zāi)害等；四是缺少資金和必要的技術(shù)與市場(chǎng)信息，造成經(jīng)營(yíng)不善而致貧。特別是對(duì)于大多數(shù)扶貧對(duì)象來(lái)說(shuō)，他們普遍受教育程度不高，思想觀念較為陳舊、落后，加之安于現(xiàn)狀，沒(méi)有發(fā)展動(dòng)力，缺乏相關(guān)勞動(dòng)技術(shù)，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)也不足，當(dāng)面對(duì)重大疾病時(shí)陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)較大。在思想意識(shí)上，部分群眾還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，存在“等、靠、要”等不良習(xí)慣。大部分困難群眾往往更愿意接受公益性的無(wú)償捐贈(zèng)，希望通過(guò)造血式扶貧進(jìn)行改觀。

3.扶貧資金缺乏監(jiān)管控制。這里既有相關(guān)人員思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題，也有部門監(jiān)控不到位的問(wèn)題。有的相關(guān)人員對(duì)政策理解把握存在偏差、誤解；有的法律意識(shí)和法律常識(shí)欠缺，依法履職能力不足。有的部門和幫扶單位只注重對(duì)扶貧資金的安排和撥付，對(duì)資金是否發(fā)揮效益，缺乏跟蹤監(jiān)管和成效考核機(jī)制，對(duì)扶貧資金的使用方向存在著一定的偏差，扶貧的政績(jī)化嚴(yán)重。

二、慈善信托自身在精準(zhǔn)扶貧中的優(yōu)勢(shì)

近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)扶貧工作存在一些難點(diǎn)。信托這一組織形式具有一些固有的特點(diǎn)，逐漸在各類扶貧項(xiàng)目中脫穎而出。我們充分利用信托的制度優(yōu)勢(shì)和受托人的金融優(yōu)勢(shì)，不斷進(jìn)行模式創(chuàng)新，使之成為脫貧攻堅(jiān)的重要抓手之一。

1.慈善信托具有較為專業(yè)的資產(chǎn)管理能力。自慈善制度建立以來(lái)，信托這一形式可以有效實(shí)現(xiàn)慈善資產(chǎn)的保值增值，并提供一種相對(duì)規(guī)范、透明的運(yùn)作模式。首先，慈善信托的經(jīng)濟(jì)效益較高，組織的運(yùn)行成本相對(duì)較低，資產(chǎn)保值增值能力強(qiáng)。慈善信托在設(shè)立、運(yùn)營(yíng)及資產(chǎn)的保值增值等方面，與其他慈善組織相比，具有靈活性的優(yōu)勢(shì)。其次，信托財(cái)產(chǎn)被相關(guān)法律制度賦予了獨(dú)立性，同時(shí)具有比較高的安全性，通過(guò)信托目的設(shè)立，依照委托人的意愿來(lái)運(yùn)行。信托目的的設(shè)定，可以選定受托人，并履行嚴(yán)格的忠實(shí)義務(wù)來(lái)執(zhí)行委托人的意志，執(zhí)行信托目的。慈善信托在確保了扶貧資金獨(dú)立性和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)安全性的前提下，依照誠(chéng)實(shí)、審慎的原則來(lái)處理信托財(cái)產(chǎn)。

2.慈善信托組織較為靈活。不同于基金會(huì)設(shè)立的嚴(yán)格程序，慈善信托的設(shè)立并沒(méi)有法人章程、組織法人管理機(jī)構(gòu)、專職工作人員以及固定場(chǎng)所等要求，對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的形式、數(shù)額等，法律也沒(méi)有相關(guān)要求，受托人的選擇也比較靈活。這也為慈善信托設(shè)立運(yùn)營(yíng)的多樣化模式提供了較好的基礎(chǔ)。

3.慈善信托扶貧更為精準(zhǔn)有效。基于我國(guó)當(dāng)前扶貧工作的背景與信托組織的自身優(yōu)勢(shì)，在扶貧項(xiàng)目中，慈善信托的應(yīng)用日益廣泛，模式不斷創(chuàng)新。我們用好慈善信托扶貧，有助于通過(guò)強(qiáng)化扶貧資金的“造血”功能，建立一種可持續(xù)的運(yùn)作模式，為精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)注入源頭活水。

4.慈善信托具有靈活多樣的項(xiàng)目設(shè)計(jì)，在慈善信托的財(cái)產(chǎn)種類、規(guī)模和運(yùn)用方式等方面可以由委托人自行確定。這有利于扶貧工作引入更為多元化的資源以及多樣化的手段，有利于扶貧工作的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而讓貧困人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

三、精準(zhǔn)扶貧中慈善信托的發(fā)展路徑探索

(一) 擴(kuò)大參與途徑，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入慈善事業(yè)

浙江省是我國(guó)東部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份之一。義烏作為浙江省的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，民間資金較為豐富，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)成熟。早在1996年，義烏市就出臺(tái)了《義烏市人民政府關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，還結(jié)合實(shí)際出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)低收入家庭精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)施意見(jiàn)》《義烏市社會(huì)力量參與社會(huì)治理及志愿服務(wù)活動(dòng)實(shí)施辦法》。義烏市還確定每年9月5日為“慈善日”，9月為“慈善宣傳”月；每年9月至12月，在全市范圍開(kāi)展“慈善一日捐，濟(jì)困送溫暖”活動(dòng)。義烏市設(shè)立“義烏慈善獎(jiǎng)”，努力打造具有本地特色的慈善品牌。截止2019年，義烏市慈善總會(huì)已累計(jì)募捐慈善資金近4億元，累計(jì)資金增值收入6500萬(wàn)元，撥出救助款物3.5億，讓義烏共計(jì)6萬(wàn)多困難群眾得到了救助。義烏慈善產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，為義烏的社會(huì)保障體系建設(shè)，為配合政府救助困難群眾發(fā)揮了積極作用。

而目前，義烏市對(duì)于一些具有較強(qiáng)意愿回饋社會(huì)的群體投身于慈善產(chǎn)業(yè)的途徑卻較為匱乏。部分富裕人群擁有不動(dòng)產(chǎn)及股權(quán)等多元化的財(cái)富，卻缺乏足夠的現(xiàn)金等流動(dòng)資產(chǎn)。慈善信托是一種引導(dǎo)各種形式的民間財(cái)富進(jìn)入慈善領(lǐng)域，維護(hù)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。在具體實(shí)踐中，義烏市的慈善信托還存在著法律和管理方面的問(wèn)題，既有法律法規(guī)的制度缺陷，內(nèi)部和外部監(jiān)管制度不匹配，鼓勵(lì)政策不完善，也沒(méi)有形成良好的信托文化氛圍。這些都制約了慈善事業(yè)的健康發(fā)展。就后兩者而言，在受托管理、信托財(cái)產(chǎn)保值增值等方面，信托組織具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，而在募資能力及項(xiàng)目實(shí)施上，慈善組織則顯得更為專業(yè)。如何實(shí)現(xiàn)兩者的融合、互補(bǔ)，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)是亟待解決的問(wèn)題。因此，我們既可以采取成立社會(huì)組織、慈善組織的方式，也可以采取設(shè)立慈善信托的方式來(lái)推進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)慈善事業(yè)參與形式的多樣化。這也是打贏精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的有效途徑。

(二)創(chuàng)新扶貧模式，提升慈善組織在精準(zhǔn)扶貧中的可持續(xù)發(fā)展能力

傳統(tǒng)扶貧主要是由政府及各類慈善組織直接給幫扶對(duì)象提供生產(chǎn)和生活所需要的物資或現(xiàn)金，以幫助其渡過(guò)難關(guān)。義烏市共有城鄉(xiāng)低保對(duì)象3163人，全市城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)為8558元，主要圍繞生活最困難的弱勢(shì)群體開(kāi)展救助活動(dòng)。義烏慈善組織為壯大慈善實(shí)力，深化慈善救助發(fā)揮了積極作用。不可否認(rèn)，這種扶貧側(cè)重于宏觀的、普惠的，還沒(méi)有從微觀的、精準(zhǔn)的角度去實(shí)施，外部的“輸血”意味更濃。由此可見(jiàn)，輸血式扶貧其本質(zhì)是一種社會(huì)救助。雖然，這一扶貧模式在扶貧工作中占有重要地位，但事實(shí)表明，輸血式扶貧模式只能解一時(shí)之困，卻不能根除貧困之源。因此，我們?cè)诜鲐毠ぷ髦胁粌H要承認(rèn)輸血式扶貧模式具有一定局限性，還要根據(jù)“授人以魚(yú)，不如授人以漁”的古訓(xùn)，不斷創(chuàng)新運(yùn)作模式。慈善信托模式可以有效地把慈善事業(yè)與商業(yè)組織的效率相結(jié)合，營(yíng)造一種長(zhǎng)期、可持續(xù)運(yùn)作的機(jī)制，促進(jìn)“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉(zhuǎn)變。結(jié)合義烏的實(shí)際，我們可以從這幾方面來(lái)開(kāi)拓多元化的慈善信托業(yè)務(wù)模式：

一是通過(guò)慈善組織委托信托公司設(shè)立慈善信托。在募集資金方面，慈善組織可以在享受稅收優(yōu)惠的背景下，最大程度地發(fā)揮其募資能力，也可以通過(guò)信托公司專業(yè)的資產(chǎn)管理能力委托管理募集的資金，進(jìn)而促進(jìn)慈善財(cái)產(chǎn)保值、增值。

二是慈善組織與信托公司共同擔(dān)任受托人，實(shí)現(xiàn)專業(yè)分工，通力合作。二者可以通過(guò)文件形式，約定為共同受托人，各司其責(zé)，由慈善組織來(lái)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)分配和運(yùn)用，而信托公司負(fù)責(zé)受托管理信托財(cái)產(chǎn)。

三是慈善組織同時(shí)作為委托人與項(xiàng)目執(zhí)行人。一方面，作為慈善信托的委托人，慈善組織負(fù)責(zé)慈善資金的募集，并將款項(xiàng)委托給信托公司；另一方面，慈善信托的受托人可以被信托公司委托負(fù)責(zé)慈善資金的投資管理與日常運(yùn)營(yíng)工作。這意味著慈善組織也可以作為項(xiàng)目執(zhí)行人。

四是家族信托與慈善信托相加模式。與傳統(tǒng)的慈善捐贈(zèng)慈善組織等形式相比，慈善信托最大的優(yōu)勢(shì)就是能夠充分體現(xiàn)委托人的意愿，吸納和運(yùn)用大額慈善捐贈(zèng)。為了實(shí)現(xiàn)財(cái)富體系的私營(yíng)目的與社會(huì)公益的目的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，這一模式在英美等國(guó)家被廣泛運(yùn)用于家族財(cái)富管理體系中。在當(dāng)前信托公司積極布局家族財(cái)富管理業(yè)務(wù)時(shí)，這一模式能夠滿足委托人參與公益事業(yè)的需要。

當(dāng)前，義烏民間所擁有的財(cái)富形態(tài)愈加豐富和復(fù)雜，單一的貨幣形式已不是唯一載體。義烏慈善組織的發(fā)展也還存在著一些短板，主要表現(xiàn)在：承擔(dān)捐贈(zèng)資金為主，動(dòng)員性捐贈(zèng)時(shí)有發(fā)生，經(jīng)營(yíng)手段較為單一等。這導(dǎo)致傳統(tǒng)的慈善組織在資產(chǎn)管理工作方面，無(wú)法滿足投資市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變的需求，尤其是企業(yè)大量現(xiàn)金轉(zhuǎn)移會(huì)給企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)造成困難。因此，我們探索利用多元化的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)從事慈善事業(yè)，從過(guò)去單一的以資金為主，發(fā)展到融合不動(dòng)產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)等豐富多樣的財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)形式。這是必然趨勢(shì)。與傳統(tǒng)方式相比，以不動(dòng)產(chǎn)及股權(quán)等為代表的捐贈(zèng)形式會(huì)更具針對(duì)性，在不影響捐贈(zèng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的情況下，股權(quán)捐贈(zèng)可以實(shí)現(xiàn)慈善組織資金的保值、增值。這就要求慈善組織具有相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)能力。唯有把相關(guān)權(quán)益以信托的方式賦予信托公司使用權(quán)，慈善組織才能提高自身的運(yùn)作效率和慈善資源使用效率。股票、有價(jià)證券及不動(dòng)產(chǎn)在內(nèi)的資產(chǎn)捐款都需要我們嘗試。“稅不起”依舊是目前多元化財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)無(wú)法繞開(kāi)的議題。因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將慈善信托納入慈善組織的規(guī)范框架，落實(shí)慈善信托的稅收優(yōu)惠制度；民政部門則負(fù)責(zé)確認(rèn)慈善信托的慈善性來(lái)避免信托財(cái)產(chǎn)的濫用。慈善信托一經(jīng)民政部門認(rèn)定其慈善性，直接可獲得免稅資格。這也符合行政效率原則。

(三)強(qiáng)化配套法規(guī)建設(shè)和服務(wù)效能，提升慈善組織公信力

公信力建設(shè)從慈善自身來(lái)講是慈善組織乃至整個(gè)慈善事業(yè)發(fā)展的生命線。然而，由于有效監(jiān)管機(jī)制的缺乏，以及由慈善資金運(yùn)作不透明引發(fā)的“偽慈善”事件造成了惡劣的社會(huì)影響，部分慈善組織公信力受到質(zhì)疑。因此，完善慈善制度顯得尤為重要，我們可以通過(guò)引入慈善信托，依托相關(guān)信息披露機(jī)制及完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和管理制度，提升資金的運(yùn)作透明度。這有助于慈善組織更好地履行責(zé)任和義務(wù)，以贏得政府和社會(huì)的信任，特別是捐贈(zèng)者的信任。

外部監(jiān)管作為慈善信托有效治理機(jī)制的最大特點(diǎn)，為避免受托人暗箱操作，信托事務(wù)處理及財(cái)產(chǎn)狀況必須由受托人定期向公眾告知。《慈善法》明確標(biāo)示了慈善信托屬于公益信托。而按照《信托法》的規(guī)定，慈善信托必須設(shè)置信托監(jiān)察人，監(jiān)察人擁有代表受益人提起訴訟和實(shí)施其它維權(quán)行為的權(quán)力。慈善信托只有通過(guò)一系列外部監(jiān)管制度的共同作用、相互協(xié)調(diào)，才能形成有效的治理機(jī)制。這有利于規(guī)避由管理機(jī)構(gòu)帶來(lái)的官僚思想和低效作風(fēng)，增強(qiáng)傳統(tǒng)慈善組織在內(nèi)部治理上的透明性，進(jìn)而提升其公信力。

慈善信托是慈善活動(dòng)的一種特殊方式。我們要進(jìn)一步加以引導(dǎo)、宣傳和規(guī)范：一是要加強(qiáng)對(duì)信托文化的宣傳，進(jìn)一步擴(kuò)大其在社會(huì)上的知名度；二是要進(jìn)一步營(yíng)造良好的法制環(huán)境，要依法履行信息公開(kāi)義務(wù)，真實(shí)、及時(shí)，讓慈善信托接受社會(huì)的監(jiān)督，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范。