中國農地流轉模式問題分析

劉仁飛

(廣西大學公共管理學院 廣西南寧 530004)

一、我國目前的農地流轉基本模式

我國現行的法律制度對我國土地所有權作出了相關規定：城市土地歸國有；農村土地歸農村村民集體所有。

城市化的推進導致城市周邊的用地不斷增加，而城市建設只能使用國有土地進行建設。因此，城市周邊的農村土地只有先通過政府征收，變成國有土地(也稱為城市版圖)后，才能進行城市化的非農建設。政府也就被稱為了農村土地流轉的唯一中間人，即政府既是農村土地征收的唯一征收者；在土地征收上來轉為城市土地以后，政府也是城市土地出讓的唯一出讓者。

當農民的土地被征收時，政府一般采用住房安置、就業安置、資金賠償等方式對失去土地的農民進行一次性補償。此后，農民將不再對土地享有收益權和使用權。政府拍賣土地所得收益歸政府收入、支配。這些收入被政府用于城市基礎建設、教育或醫療投入等。[1]

二、該模式在現行土地流轉市場上日漸凸顯的問題

(一)被征地農民的征地補償偏低

被征地的農民會得到政府給予的一次性補償，包括住房安置、就業安置補助。隨著生活水平的提高，這些征地補償的力度，也是越來越大。但是，補償提高的速度，遠遠慢于土地城市化建設造成土地增值，從而帶給政府收益提高的速度。因此，用于征地安置賠償的資金在土地出讓所得收益的資金中所占比例，一直處于一個很低的水平。

相對來說，農民在土地被征收以后，生活環境轉為城市化生活環境，其衣食住行的生活成本卻顯著提高。失地農民在農業之外的行業領域就業，具有一定的就業困難。這就導致他們的生活水平進一步下降。如果征地補償的力度無法讓失地農民在失去土地以后過上有保障的生活，那么，在征地過程中，失地農民其實是利益受損的一方。

(二)政府征地工作中的工作水平有待提高

隨著我國社會主義市場經濟體制的確立，農民群體對自身的權利意識已經開始覺醒，并且開始意識到自身群體在現行征地制度下的利益分配過低甚至是利益受損的問題。于是出現了群眾上訪，群眾抗拒征地等情況。

在征地過程中，政府既負責規劃、組織、實施，也負責轉出、拍賣、收益。而土地流轉過程中產生的巨大土地增值收益，也給了政府極大的征地激勵。那么，政府如何開展征地工作，減少政府與農民之間的征地摩擦呢？簡單地說，降低征地成本，是政府工作水平的一個重要體現。但是，農民權利意識的覺醒，對土地增值收益的合理分配訴求日漸強烈。這樣，低價強制征地的模式越來越難以為繼。也就是說，政府低價征地，高價出讓的獲利方式，在目前的土地流轉市場上，越來越困難。[2]

三、對于現行土地流轉市場的建議

(一)提高土地出讓收益中，用于失地農民補償的資金比例

失地農民的補償力度，如果折算成資金額度，從數額上來看，是逐年提高的。失地農民總的補償原則和補償計算方式雖然沒有發生根本的變化，但補償的力度和廣度卻在不斷提高。這和土地出讓收益的上漲速度比起來，還是要慢一些。因而導致用于失地農民補償的資金在土地出讓收益的資金中所占比例，卻是一直保持在一個很低的水平。失地農民并沒有充分享受到土地出讓帶來的增值收益。因此，失地農民群眾的心理落差進一步拉大，而并非進一步縮小。提高失地農民補償資金比例，讓失地農民群眾的心理落差減小，這有利于促進政府征地工作的展開。[3]

(二)改一次性的征地補償為持續性的生活保障

目前，大部分城市在征地過程中，對失地農民的補償都是采取一次性補償的方式。在這個方式下，失地農民所得到的補償雖然近年來有所提高，但并不足以保障他們去適應未來城市化的生活。在被征收土地以后，失地農民在面臨生活成本陡增，就業壓力陡增的情況下，生活將會產生很大的不確定性。正是這方面的因素，也導致了征地工作難以開展。

因此，為失地農民提供一份長期的社會保障制度，將失地農民納入社會保障體系，是可以降低失地農民對未來生活的顧慮，有利于征地工作的展開的。這一部分失地農民納入社會保障體系所產生的成本，也應該算入土地流轉增值收益的必須開支項目。