黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系：內(nèi)涵、定位、意義與內(nèi)在邏輯

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是黨的十九屆四中全會提出的具有重大意義的新概念，也是一個亟待研究的新議題。本文結(jié)合黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中的相關(guān)規(guī)定和表述，探討黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的內(nèi)涵、定位、意義等基礎(chǔ)性問題，進而對黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)進行扼要分析。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的內(nèi)涵與構(gòu)成

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的內(nèi)涵

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是由黨和國家權(quán)威機構(gòu)制定的，明確中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，明確和規(guī)范黨在國家治理中的權(quán)力配置和“權(quán)威-服從”關(guān)系，以增進信任、驅(qū)動治理、促進發(fā)展，提高中國共產(chǎn)黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平為目的，可理解、可執(zhí)行的規(guī)則體系。

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是明確和實現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)則體系。這一界定可從三個方面來理解。其一，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基礎(chǔ)是中國共產(chǎn)黨在中國特色社會主義事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和在國家治理中的全面領(lǐng)導(dǎo)職能。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系既是對黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心地位的制度明確，也是對黨的全面領(lǐng)導(dǎo)職能的制度規(guī)范。其二，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是由一系列有關(guān)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度規(guī)范構(gòu)成的，是全面的、系統(tǒng)的，甚至是復(fù)雜的，而不是單一的一項制度。其三，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是明確的行為規(guī)則，是可理解、可執(zhí)行的。制度理論強調(diào)，制度“是一套關(guān)于行為和事件的模式，它具有系統(tǒng)性、非隨機性，因此是可理解的”(1)柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟學(xué)：社會秩序與公共政策》，商務(wù)印書館，2000，第33頁。。制度規(guī)則必須清晰、明確，如此，制度的執(zhí)行者方能準確理解制度的目的、內(nèi)容、程序和規(guī)范要求；制度規(guī)定才能具有實施的必要性和可能性。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度也是如此。

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是由黨和國家權(quán)威機構(gòu)制定通過的。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是國家的權(quán)威制度，制度的制定權(quán)必須由權(quán)威機構(gòu)掌握。能夠制定黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的權(quán)威機構(gòu)是黨和國家有立法權(quán)(包括黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī))的機構(gòu)，有中央和地方兩個層級：中央層級包括中共中央、全國人民代表大會及其常務(wù)委員會、國務(wù)院等；地方層級包括有制定黨內(nèi)法規(guī)權(quán)力的地方黨委、有地方立法權(quán)的地方人大和地方人民政府。

3.黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的核心是權(quán)力配置和“權(quán)威-服從”關(guān)系。政治制度的核心是明確和規(guī)范行動者之間的關(guān)系，即權(quán)力配置和權(quán)利義務(wù)關(guān)系。對國家治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)制度來講，核心是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間、領(lǐng)導(dǎo)者之間關(guān)系的規(guī)范；實質(zhì)是“權(quán)威-服從”關(guān)系的確定；結(jié)果和表現(xiàn)則是治理權(quán)力的配置和權(quán)力架構(gòu)的確定。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系將國家治理的最高權(quán)力賦予中國共產(chǎn)黨，明確和規(guī)范了中國共產(chǎn)黨與其他國家治理主體之間的權(quán)力架構(gòu)及“權(quán)威-服從”關(guān)系，為國家治理提供了基礎(chǔ)性的權(quán)力架構(gòu)，將中國共產(chǎn)黨在國家治理中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)法理化，將中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位在制度上進一步明確，形成了韋伯意義上的“法理權(quán)威”。

4.黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的功能和目的是驅(qū)動治理、增進信任、維護穩(wěn)定、促進發(fā)展, 提高中國共產(chǎn)黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。憲法和黨章是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基礎(chǔ)制度，明確了中國共產(chǎn)黨擁有國家全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；相關(guān)法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)進一步明確了國家治理權(quán)力架構(gòu)，明確了相關(guān)各方權(quán)利義務(wù)的分配和“權(quán)威-服從”關(guān)系，是整合國家治理體系、驅(qū)動國家治理體系有效運轉(zhuǎn)的重要保障。制度具有明確預(yù)期、增進信賴的作用，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系讓國家治理的參與方對自己的行為具有合理預(yù)期，增進對黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的信賴，進而減少社會治理中的摩擦，降低社會治理成本，維護社會政治穩(wěn)定，推動黨和國家的建設(shè)和發(fā)展。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了制度依據(jù)和模式規(guī)范，確保和推動了黨的國家治理行為制度化、規(guī)范化，能夠有效提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

(二)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的構(gòu)成

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是由眾多制度規(guī)范組成的復(fù)雜體系，厘清其內(nèi)容構(gòu)成，要先按照不同的標準進行劃分。

1.按制定主體劃分，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系包括法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)和傳統(tǒng)慣例。法律法規(guī)是由全國人大及其常委會、國務(wù)院以及有立法權(quán)的地方人大、地方人民政府制定的具有普遍適用性的國家治理制度規(guī)則。我國的法律法規(guī)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下人民意志的體現(xiàn)，廣義上都可歸入黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系范疇。不過，從法律法規(guī)的內(nèi)容看，不是所有的法律法規(guī)都與黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系相關(guān)，把與黨的領(lǐng)導(dǎo)密切相關(guān)的法律法規(guī)，如憲法、行政法等，納入黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系更為合適。黨內(nèi)法規(guī)是黨中央和有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的中央部委、地方黨委制定的黨內(nèi)制度規(guī)范。按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)主要對四個方面的事項作出規(guī)定：黨的各級各類組織的產(chǎn)生、組成、職權(quán)職責；黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的體制機制、標準要求、方式方法；黨組織工作、活動和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎懲、保障；黨的干部的選拔、教育、管理、監(jiān)督。這四個方面都與黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)和黨對自身的治理密切相關(guān)，因此，黨內(nèi)法規(guī)都可歸入黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系范疇。傳統(tǒng)慣例是黨和國家在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作方法，是不成文的規(guī)定，同成文的制度規(guī)定一樣，也是中國共產(chǎn)黨治國理政和協(xié)調(diào)黨內(nèi)關(guān)系的重要制度規(guī)則，是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重要范疇。習(xí)近平指出：“對我們這么一個大黨來講，不僅要靠黨章和紀律，還得靠黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例。這些規(guī)矩看著沒有白紙黑字的規(guī)定，但都是一種傳統(tǒng)、一種范式、一種要求。……黨內(nèi)很多規(guī)矩是我們黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，經(jīng)過實踐檢驗，約定俗成、行之有效，反映了我們黨對一些問題的深刻思考和科學(xué)總結(jié)，需要全黨長期堅持并自覺遵循。”(2)《習(xí)近平關(guān)于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社，2016，第7-8頁。

2.按制度層級劃分，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系包括憲制性制度和一般制度。其中，憲制性制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中最高層級、處于中心地位的法律和黨內(nèi)法規(guī)，具體來說，就是憲法和黨章。憲法和黨章為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了憲制依據(jù)，明確了中國共產(chǎn)黨在國家的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，明確了國家治理的權(quán)力架構(gòu)，明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家治理的基本原則，為黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家治理的其他制度規(guī)定提供了依據(jù)。《中華人民共和國憲法》第一條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。”《中國共產(chǎn)黨章程》總綱規(guī)定：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨要適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求，堅持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。”這兩條規(guī)定為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了憲制依據(jù)。一般制度是依據(jù)憲制性制度制定的黨的具體領(lǐng)導(dǎo)制度，如組織制度、決策制度、協(xié)調(diào)制度、監(jiān)督制度等。一般制度是憲制性制度的具體化、操作化。全國人大制定的《中華人民共和國公務(wù)員法》、國務(wù)院制定的《重大行政決策程序暫行條例》、中共中央制定的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等，都是黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體制度規(guī)范。

3.按制度內(nèi)容劃分，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系包括組織制度規(guī)范、決策制度規(guī)范、溝通協(xié)調(diào)制度規(guī)范、監(jiān)督制度規(guī)范、自身建設(shè)制度規(guī)范等。組織制度是對國家治理的組織體系、權(quán)力職能架構(gòu)的規(guī)定。人民代表大會組織法、國務(wù)院組織法、國家公務(wù)員法、黨支部工作條例、黨組工作條例、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例等國家法律和黨內(nèi)法規(guī)，屬于組織制度規(guī)范，為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了組織體系和權(quán)力職能架構(gòu)設(shè)計。決策制度是規(guī)范各級黨組織議事決策的制度規(guī)范，是實現(xiàn)和體現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的核心制度。國務(wù)院制定的《重大行政決策程序暫行條例》、中共中央制定的各種工作條例、“三重一大”(重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用)決策制度等，屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中的決策制度范疇。溝通協(xié)調(diào)制度是黨組織之間、黨與非黨組織之間、黨與群眾之間進行信息溝通、情感交流、工作協(xié)調(diào)的制度規(guī)定，為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了群眾基礎(chǔ)，減少了阻力和磨擦，確保黨對各方面、各領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)更加順利。黨的群眾路線、組織生活、黨內(nèi)民主、村“兩委”(村黨支部、村民委員會)的關(guān)系規(guī)定等，都屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中的溝通協(xié)調(diào)制度范疇。監(jiān)督制度是監(jiān)察和督促國家治理活動中黨員干部遵紀守法的制度規(guī)范，是實現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推動黨的決策的重要制度保障。黨內(nèi)監(jiān)督條例、問責條例、領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項制度、干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責任追究制度以及刑法中的有關(guān)制度規(guī)定等，都是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中具體的監(jiān)督制度。黨的自身建設(shè)制度指黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、紀律建設(shè)、制度建設(shè)、反腐敗斗爭等各方面的制度規(guī)范，是黨保持先進性、純潔性的制度保障，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基礎(chǔ)性內(nèi)容。

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制定更加強調(diào)針對性、實效性。《決定》在“堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”部分列舉了六方面的制度，分別是：不忘初心、牢記使命的制度；維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項制度；黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度；為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項制度；提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度；全面從嚴治黨制度。從《決定》的行文看，并沒有將這六方面的制度視為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的全部內(nèi)容。從黨內(nèi)法規(guī)立法的實際看，將這六方面的制度理解為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的核心內(nèi)容和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系下一步工作的重點內(nèi)容，也許更為恰當。《決定》中六個方面制度建設(shè)的規(guī)定和論述，為正確理解黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的內(nèi)容、特點和內(nèi)在邏輯提供了進路。

二、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的定位與意義

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的定位

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的定位，包括中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在國家治理中的定位、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在國家治理體系中的定位。厘清這兩個層次的定位，能更好地把握黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的定位。

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)在國家治理中的定位：全面領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨，其基本特點在于，“中國共產(chǎn)黨是中國最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，對國家和社會實行‘全面領(lǐng)導(dǎo)’，這是最根本、最高的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”(3)郝鐵川：《中國共產(chǎn)黨在憲法中領(lǐng)導(dǎo)黨地位的形成》，《南都學(xué)壇》2019年第4期。。習(xí)近平強調(diào)：“黨的領(lǐng)導(dǎo)必須是全面的、系統(tǒng)的、整體的，必須體現(xiàn)到經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和國防軍隊、祖國統(tǒng)一、外交工作、黨的建設(shè)等各方面。哪個領(lǐng)域、哪個方面、哪個環(huán)節(jié)缺失了弱化了，都會削弱黨的力量，損害黨和國家事業(yè)。”(4)《習(xí)近平關(guān)于“不忘初心、牢記使命”論述摘編》，中央文獻出版社、黨建讀物出版社，2019，第119頁。全面領(lǐng)導(dǎo)的基本原則是統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方，不是直接管理，也不是事無巨細都要出手干預(yù)。徐晨光、王小萍指出，“全面”和“一切”的內(nèi)涵是指黨的領(lǐng)導(dǎo)是通過科學(xué)方法加強黨的執(zhí)政能力，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平；黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)并不意味著什么事情都要黨來辦，更不意味著黨要包辦代替。(5)參見徐晨光、王小萍：《黨的全面領(lǐng)導(dǎo)：邏輯、內(nèi)涵與路徑》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第3期。根據(jù)不同領(lǐng)域的實際情況，全面領(lǐng)導(dǎo)的方式是不同的。比如，在軍事領(lǐng)域，黨是“絕對領(lǐng)導(dǎo)”；在干部、意識形態(tài)、統(tǒng)一戰(zhàn)線等重要領(lǐng)域，黨是直接領(lǐng)導(dǎo)，即黨管干部、黨管意識形態(tài)、黨管統(tǒng)戰(zhàn)；對于國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)、人民團體、國有企業(yè)等，黨則是通過黨組實行間接領(lǐng)導(dǎo)，既保證這些機關(guān)和組織執(zhí)行黨的指示，又支持其依法開展工作。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度既要對黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位進行制度規(guī)定，也要根據(jù)統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，對不同領(lǐng)域的具體領(lǐng)導(dǎo)制度進行規(guī)范。

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在國家治理體系中的定位：根本制度、統(tǒng)領(lǐng)、圓心。根本制度、統(tǒng)領(lǐng)、圓心，表征的都是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在國家治理體系中的核心地位。根本領(lǐng)導(dǎo)制度，意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在國家治理體系中具有最高位置。統(tǒng)領(lǐng)，意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)制度貫穿整個國家治理體系，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度統(tǒng)攝國家治理體系。圓心，意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在國家治理體系中處于中心位置，國家治理體系以黨的領(lǐng)導(dǎo)制度為起點。中國特色社會主義國家制度、國家治理體系是圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系來規(guī)劃和部署的，這是《決定》的一大特點。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在國家冶理體系中的根本制度、統(tǒng)領(lǐng)、圓心定位，依據(jù)主要有二。第一，這是由我國的社會主義性質(zhì)和中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨地位、全面領(lǐng)導(dǎo)職能決定的。誰來領(lǐng)導(dǎo)國家，是國家治理體系首要和根本的問題，也是國家治理體系順利運作的根本條件。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，國家治理體系必須體現(xiàn)國家的性質(zhì)，彰顯中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨地位和全面領(lǐng)導(dǎo)職能。第二，這是由黨的領(lǐng)導(dǎo)在國家治理體系中的地位決定的。國家治理體系必須維護和彰顯黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位，體現(xiàn)和實現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)；國家治理體系不僅要明確黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的根本制度、統(tǒng)領(lǐng)、圓心定位，也要圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)制度進行建構(gòu)和完善。

(二)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重大意義

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重大價值和意義，可以用兩個“三化”、一個“消除”來概括。兩個“三化”是推動黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度化、規(guī)范化、程序化，推動國家治理清晰化、科學(xué)化、完善化；一個“消除”是消除對黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的誤解與曲解。

1.推動黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度化、規(guī)范化、程序化。習(xí)近平強調(diào)：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時代變化，既改革不適應(yīng)實踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。”(6)《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社，2014，第92頁。制度化、規(guī)范化、程序化是治國理政的目標要求，也是黨全面領(lǐng)導(dǎo)國家事務(wù)和管理自身的要求。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度體系，是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)從理論化、原則化到制度化、規(guī)范化的重大發(fā)展，是形成黨領(lǐng)導(dǎo)國家的法理權(quán)威的根本途徑。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的清晰和完善，將對黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度化、規(guī)范化、程序化起到積極作用。比如，“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的基本原則，如何將其制度化、規(guī)范化、程序化，是實踐中的一大難點。《決定》對明確黨和國家機構(gòu)職能體系，健全黨中央對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，完善各級黨委(黨組)工作制度等方面的制度建設(shè)作了部署，將有效推動“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”原則制度化、具體化、程序化，形成既靈活又有力的體制機制，從而提高黨的領(lǐng)導(dǎo)效能。

2.推動國家治理體系清晰化、科學(xué)化、完善化。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是國家治理體系中的根本制度，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是國家治理體系的子體系和核心內(nèi)容，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系沒有厘清和確定，國家治理體系就難以明晰，難以做到完善和科學(xué)。一段時期以來，對我國國家治理體系的認識和規(guī)劃存在不少疑惑，實踐推動上遇到不少阻滯，一個重要原因就是黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在國家治理體系中地位如何確定、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的框架結(jié)構(gòu)是什么等關(guān)鍵性問題不清晰、不明確。黨的十八大以來，黨中央提出黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征、黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的最大優(yōu)勢、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是我國的根本領(lǐng)導(dǎo)制度等重大命題和論斷，黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的定位不斷明晰，對黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的內(nèi)容架構(gòu)、其與國家治理體系內(nèi)在關(guān)系的認識不斷深入，而《決定》就是這些成果的集中表達和體現(xiàn)。概而言之，《決定》對黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的明確，在一定程度上解決了國家治理體系規(guī)劃中的瓶頸性、焦點性問題，對我國國家治理體系的清晰化、科學(xué)化和完善具有重大意義。

3.消除對黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的誤解與曲解。一段時間以來，社會上對黨的全面領(lǐng)導(dǎo)概念存有誤解，學(xué)界也出現(xiàn)了一些質(zhì)疑黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的聲音。有人認為，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是極“左”思想回潮；有人認為，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)就是事無巨細直接管理，將出現(xiàn)黨政不分、以黨代政的消極局面；有人認為，中國國家治理中的“一統(tǒng)體制”與“有效治理”存在尖銳矛盾，而黨的全面領(lǐng)導(dǎo)進一步加深了這個矛盾，有效治理更難實現(xiàn)。之所以產(chǎn)生這些錯誤甚至歪曲的認識，一個重要原因是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)概念提出后，雖然有理論宣傳跟進，但大多停留在概念和理念解讀，解釋力、說服力有所欠缺。沒有明確清晰的制度框架，因而只能從概念的語言表述來進行“猜想”，確實很難理性、準確地認識和解釋黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，從而產(chǎn)生了一些誤解、曲解甚至別有用心的觀點。明確清晰的制度規(guī)定是最好的論據(jù)，最具解釋力和說服力。《決定》明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的內(nèi)涵、框架體系和發(fā)展方向，重申我們要建立和完善的是“總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”，這對于糾正對黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的錯誤認識，消除對黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的誤解和曲解具有積極意義。

三、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的內(nèi)在邏輯

(一)制度基礎(chǔ)：黨的全面領(lǐng)導(dǎo)實踐

實踐是理論的起點，制度的邏輯是以實踐為基礎(chǔ)，而非以概念為基礎(chǔ)。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)實踐是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基礎(chǔ)，也是對制度進行分析的起點。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是對黨的領(lǐng)導(dǎo)實踐的總結(jié)和升華，體現(xiàn)為制度化、規(guī)范化。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)實踐及對實踐效果的認知，一定程度上決定了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系規(guī)劃設(shè)計的方向和內(nèi)容。

改革開放以來，中共對黨的領(lǐng)導(dǎo)的實踐與認知，有一個不斷修正和逐步深入的過程。改革開放初期，中共認識到黨政不分、以黨代政的體制弊端，提出加強黨的領(lǐng)導(dǎo)必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要論斷，積極探索政治體制改革，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。黨的十八大以來，面對黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、淡化、虛化、邊緣化的嚴峻形勢，面對管黨治黨寬、松、軟的不利境況，為進一步深化對黨的領(lǐng)導(dǎo)與中國特色社會主義關(guān)系的認識，中國共產(chǎn)黨提出了加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和全面從嚴治黨兩大命題。在政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，提出把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機結(jié)合起來，強調(diào)充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，探索形成了絕對領(lǐng)導(dǎo)、直接領(lǐng)導(dǎo)、間接領(lǐng)導(dǎo)、體制外監(jiān)督式領(lǐng)導(dǎo)等黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的不同實現(xiàn)方式和途徑，形成了一系列的制度創(chuàng)新成果。(7)參見郝鐵川：《中國共產(chǎn)黨在憲法中領(lǐng)導(dǎo)黨地位的形成》，《南都學(xué)壇》2019年第4期。黨的領(lǐng)導(dǎo)實踐的經(jīng)驗和成果，形成了我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢，是確定黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系提煉和規(guī)劃設(shè)計方向和內(nèi)容的基本依據(jù)，集中體現(xiàn)在《決定》中。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)既有的實踐和正在開展的實踐，也是進一步健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基礎(chǔ)所在、依據(jù)所在。

(二)基本目標：保證正確發(fā)展方向

制度內(nèi)含明確的目標，目標是決定制度內(nèi)容設(shè)計的重要因素。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的目標是多重的，基本目標可概括為“保證正確發(fā)展方向”。一是因為方向、道路的極端重要性。方向決定前途，道路決定命運，而制度保證方向正確，為正確的方向服務(wù)。二是因為黨的領(lǐng)導(dǎo)的核心功能就是確保黨和國家行走在正確的發(fā)展方向和道路上。具體來說，就是鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和堅定中國特色社會主義道路。習(xí)近平強調(diào)：“共產(chǎn)黨人的斗爭是有方向、有立場、有原則的，大方向就是堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度不動搖。”(8)《習(xí)近平在中央黨校(國家行政學(xué)院)中青年干部培訓(xùn)班開班式上發(fā)表重要講話強調(diào)：發(fā)揚斗爭精神增強斗爭本領(lǐng) 為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標而頑強奮斗》，《人民日報》2019年9月4日。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是國家的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，是“管總”的，其目標必然是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和發(fā)展道路這種事關(guān)國家發(fā)展方向和命運的根本性問題。

黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和中國特色社會主義道路有機聯(lián)系、密不可分。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征和獨特優(yōu)勢，如果黨的領(lǐng)導(dǎo)地位丟失了，中國特色社會主義也就不存在了。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是對黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度化、規(guī)范化，基本的功能和目的就是確保黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不動搖，否則，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系就失去了存在的根基和意義。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系保障國家在正確的發(fā)展道路上前進，首要的也是直接的是保證中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不動搖。

保證黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不動搖、保證在中國特色社會主義道路上前進，是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基本目標、直接目標。而實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，實現(xiàn)國家富強、民族振興、人民幸福，是黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義道路的目標，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系更為宏大深遠的目標。

(三)價值立場：以人民為中心

“為什么人的問題，是一個根本的問題，原則的問題。”(9)《毛澤東選集》第3卷，人民出版社，1991，第857頁。為什么人的問題，就是價值立場的問題。價值立場是制度的核心要素之一，沒有價值立場的制度是僵死的條文，缺乏合理公正的價值立場的制度將使實踐走向歧途。人民是國家治理體系的當然主體、最大主體，是黨治國理政的根本依靠，以人民為中心的人民立場是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的根本價值立場，也是國家治理體系的根本價值立場。習(xí)近平強調(diào)：“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是支持和保證人民實現(xiàn)當家作主。”(10)習(xí)近平：《習(xí)近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話(全文)》，《人民日報》2014年9月6日。作為國家治理體系中的根本制度，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度要始終堅持人民立場，以人民為中心，以制度權(quán)威保證人民在國家治理中的主體地位，確保為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政，保障、發(fā)展和實現(xiàn)最廣大人民的利益。

《決定》對黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的規(guī)定始終貫穿人民立場，將以人民為中心制度化。比如，《決定》開創(chuàng)性地提出了建立不忘初心、牢記使命的制度。中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興。《決定》強調(diào)，要把不忘初心、牢記使命作為加強黨的建設(shè)的永恒課題和全體黨員、干部的終身課題，形成長效機制。不忘初心、牢記使命的制度內(nèi)容有哪些，具體的制度規(guī)則如何規(guī)定；教育、錘煉和實踐初心使命的方式方法如何，都還需進一步探索。但將不忘初心、牢記使命制度化、長效化，并作為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系建設(shè)第一位的任務(wù)，是以人民為中心的價值立場最為生動的體現(xiàn)。又如，《決定》強調(diào)，要健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政的各項制度。《決定》要求，貫徹黨的群眾路線，完善黨員、干部聯(lián)系群眾制度，創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)時代群眾工作機制，始終做到為了群眾、相信群眾、依靠群眾、引領(lǐng)群眾、深入群眾、深入基層；健全聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團工作體系，推動人民團體增強政治性、先進性、群眾性，把各自聯(lián)系的群眾緊緊團結(jié)在黨的周圍。再如，《決定》對健全人民當家作主制度體系進行了規(guī)定，強調(diào)堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，使各方面制度和國家治理更好地體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)。

(四)核心要義：維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

從國家領(lǐng)導(dǎo)制度的普遍屬性和要求看，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的核心要義，是確認黨中央在國家治理架構(gòu)中擁有最高的權(quán)威，確認黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，并將維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)威制度的形式進行明確，予以保障，形成清晰明確的權(quán)威-服從關(guān)系。從中國共產(chǎn)黨自身的屬性特點和國家治理的現(xiàn)實要求看，必須將維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，作為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系以及國家治理體系的核心要義。毛澤東指出：“為了建設(shè)一個強大的社會主義國家，必須有中央的強有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，必須有全國的統(tǒng)一計劃和統(tǒng)一紀律，破壞這種必要的統(tǒng)一，是不允許的。”(11)《毛澤東文集》第七卷，人民出版社，1999，第32頁。習(xí)近平強調(diào)：“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，首先要維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。保證全黨令行禁止，是黨和國家前途命運所系，是全國各族人民根本利益所在。”(12)《中共中央政治局召開民主生活會 習(xí)近平主持并發(fā)表重要講話》，《人民日報》2017年12月27日。事在四方，要在中央。只有黨中央擁有最高的、足夠的權(quán)威，“權(quán)威-服從”關(guān)系得到有效遵從，做到令行禁止，領(lǐng)導(dǎo)制度真正有效，國家治理體系才能順利運轉(zhuǎn)。

“制度權(quán)威是制度落實的基礎(chǔ)，制度只有樹立起權(quán)威，才能使人們對其產(chǎn)生敬畏，從而約束人們的行為。”(13)歐陽恩良：《當前黨內(nèi)學(xué)習(xí)制度建設(shè)的調(diào)查與思考》，《新時代馬克思主義論叢》2019年第1期。黨的十八大以來，黨中央陸續(xù)制定或修訂《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中共中央政治局關(guān)于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》等黨內(nèi)法規(guī)，從制度上保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，全黨服從中央、維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)得到了更強有力的制度保障，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系得到了不斷豐富和完善。《決定》從國家治理體系和黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的角度，進一步明確了維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中的核心和關(guān)鍵地位。

中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是統(tǒng)攝和驅(qū)動現(xiàn)代國家治理體系有效運轉(zhuǎn)的基本要素；維護中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度規(guī)范，是現(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征；維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是現(xiàn)代國家治理一般規(guī)律與中國實際相結(jié)合的具體表現(xiàn)和要求。中國國家治理的實踐證明，以黨的領(lǐng)導(dǎo)制度確認和維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，與尊重地方、基層和人民群眾在國家治理中的主體地位，調(diào)動地方、基層和群眾的治理積極性，不僅并行不悖，而且還是地方、基層和群眾主體性、積極性有效發(fā)揮的重要保障。那種認為“一統(tǒng)體制”與“有效治理”天然矛盾的看法是站不住腳的。

(五)基本原則：總攬全局、協(xié)調(diào)各方

發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，需要有科學(xué)合理的原則指導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)制度設(shè)計，并貫穿黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的始終，這一基本原則就是總攬全局、協(xié)調(diào)各方。實踐證明，總攬全局、協(xié)調(diào)各方是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)有效的實現(xiàn)形式和要求。只有堅持總攬全局、協(xié)調(diào)各方，中國共產(chǎn)黨才能適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求，加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

習(xí)近平強調(diào)：“在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的‘帥’，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。”(14)《習(xí)近平關(guān)于全面建成小康社會論述摘編》，中央文獻出版社，2016，第96頁。這是對總攬全局、協(xié)調(diào)各方原則最為準確生動的表述。“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”表明，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是“牽頭”和“抓總”，是以科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)方式調(diào)動各方積極性，而不是直接管理，更不是眉毛胡子一把抓，甚至把自己淹沒于各種具體的管理事務(wù)中。

《決定》強調(diào)，要健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，并就如何更好地在制度上落實總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則提出了要求。這里略舉幾例。比如，黨中央具有崇高權(quán)威，形成有效的“權(quán)威-服從”關(guān)系，是總攬全局、協(xié)調(diào)各方的基礎(chǔ)，《決定》強調(diào)，要完善堅定維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項制度，并作了具體部署。又如，總攬全局、協(xié)調(diào)各方需要組織體系的保障，《決定》要求，完善黨和國家機構(gòu)職能體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到黨和國家所有機構(gòu)履行職責全過程，推動國家治理參與方協(xié)調(diào)行動、增強合力。再如，總攬全局、協(xié)調(diào)各方的一個重要目標，是將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落實到國家治理各領(lǐng)域、各方面、各環(huán)節(jié)，如何在非黨組織中實現(xiàn)中共黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的職能作用至關(guān)重要，《決定》提出，要進一步完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、武裝力量、人民團體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會組織等制度，健全各級黨委(黨組)工作制度。

(六)根本保障：黨的建設(shè)

打鐵先要自身硬。中國共產(chǎn)黨是國家治理的領(lǐng)導(dǎo)者，中國共產(chǎn)黨自身的治理即黨的建設(shè)，是國家治理體系的重要組成部分，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基礎(chǔ)性、保障性內(nèi)容。《決定》將黨的建設(shè)納入國家治理體系和黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系范疇，進一步明確了黨的建設(shè)制度在國家治理體系和黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中的基礎(chǔ)性地位。這既是題中之義，也是一大創(chuàng)新。

改革和完善黨的建設(shè)制度，是推進制度建黨，深化全面從嚴治黨的重要工作。《決定》指出了完善黨的建設(shè)制度的重點：一是健全不忘初心、牢記使命的制度，這是黨的思想建設(shè)制度化的重大命題；二是健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，包括堅持和完善民主集中制、健全決策機制、改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、完善擔當作為的激勵機制等多個方面；三是完善全面從嚴治黨制度，要貫徹新時代黨的建設(shè)總要求，深化黨的建設(shè)制度改革，堅持依規(guī)治黨，堅持新時代黨的組織路線，健全黨管干部、選賢任能制度，嚴明政治紀律和政治規(guī)矩，完善和落實全面從嚴治黨責任制度，完善黨的各方面建設(shè)的體制機制；四是完善黨和國家監(jiān)督體系，重點是健全黨和國家監(jiān)督制度，完善權(quán)力配置和運行制約機制，構(gòu)建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制。