社會組織參與社會治理的現實困境和路徑研究

房琦 劉軍

（安徽工程大學，安徽 蕪湖241000）

社會治理是國家治理的重要方面，良好的社會治理是社會和諧穩定、人民安居樂業的前提和保障。社會組織作為參與社會治理的重要主體，是中國特色社會主義現代化建設的重要力量，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。當前，我國各類型社會組織快速發展，總量已突破82萬個，廣泛活躍于經濟文化等多個領域，社會組織在社會治理中發揮著越來越重要的作用，但仍然存在許多不足，本文基于已有文獻，著眼于現實，從社會組織自身、政府、外部環境三個層面探討我國社會組織在參與社會治理過程中面臨的現實困境和路徑。

一、社會組織參與社會治理的現實意義

（一）有助于公眾表達利益訴求

在日常生活中，政府與公眾之間容易發生這樣或那樣的矛盾，主要表現在：一方面，部分政府部門誤解和忽視公眾的需求，引發了公眾的不滿和抱怨；另一方面，公眾找不到表達自己利益的渠道，對政府的信任度和支持度下降[1]。社會組織作為政府和公眾的中間層媒介，是政府部門與廣大民眾溝通的橋梁，可以促進政府與公眾之間的信息交流和利益協調，社會組織利用自身與公眾接觸較為緊密的優勢，可以在公眾對政府的決策存在誤解時，對他們解釋政府決策的真正動機與目的，幫助公眾更好地理解政府的決策。當公眾與政府部門產生矛盾時，社會組織可以主動聽取公眾的不滿，既安撫了公眾的情緒，釋放了社會的壓力，又可以將公眾的意見進行歸納總結后集中上報到政府相關部門，及時緩解矛盾，以免出現更大的沖突。

（二）促進政府職能轉變，推動服務型政府建設

傳統的政府是全能型政府，責任范圍大，管理事務多，在社會治理中占據主導地位，形成了“強政府弱社會”的治理格局。2004年以來，“服務型政府”先后多次被寫入國務院政府工作報告，政府的職能也開始從“管理型”向“服務型”轉變，努力的目標也成為了“小政府大社會”。而建設服務型政府并不是政府單方面的事情，需要更多社會主體的參與。當前我國社會組織發展迅速，總體數量龐大，活動范圍廣泛，行動能力也是逐漸提高，這些都為社會組織參與社會治理奠定了良好的基礎。而社會組織通過參與治理，既能夠更好地獲得來自政府部門的資源支持，更好地展現和發揮自身作用，又能夠推動服務型政府建設，進而為自身發展爭取更好的制度環境。同時，隨著社會組織參與到社會治理中，分擔政府職能，政府的權力范圍逐漸縮小，管理職能逐漸弱化，真正實現由全能型向服務型政府的轉變。

（三）整合社會資源，動員社會力量

社會治理是多元主體間的協同治理，需要各種社會主體發揮各自優勢。社會組織作為連接政府、公眾、企事業單位、媒體等多種社會主體的紐帶，一方面將各種碎片化的力量集中起來，綜合利用多種主體的資源來解決社會問題，促進了社會資源的整合，達到了集體行動的目的；另一方面，社會組織在以不同的形式吸納不同的社會群體參與社會治理的過程中，使社會成員由原子化走向組織化，提高了公眾參與社會治理的積極性，充分發揮了群體的力量。

（四）在一定程度上彌補了政府提供公共產品和公共服務的不足

長期以來，由于政府面向的是普通大眾，需要考慮的是絕大多數人的利益，所以提供的公共產品大多具有普遍性，缺乏個性化，難以顧及很多細微方面。而社會組織成員長期扎根基層，工作涉及各行各業，對公眾的需要更為了解，特別是特殊人群的訴求，如瓷娃娃罕見病關愛中心，就是一個致力于為脆骨病等罕見病群體開展關懷和救助服務的民間公益組織。社會組織由于有著不同于政府的組織架構和運作方式，在為公眾提供服務時則會更加靈活，不同的類型的社會組織服務形式更是多樣化。如社會團體，以中國環境保護協會為例，自1997年成立以來，通過舉辦環保論壇出版環保刊物、開展環保知識培訓等方式，一直服務于中國環境保護事業。如基金會，以中國青少年發展基金會為例，從1989年起實施希望工程，成立以來累計接受捐款140.4億元，資助困難學生574.8萬名，援建希望小學19814所①，促進了貧困地區基礎教育全面發展。這些社會組織機制靈活，貼近生活，拓展了公共產品的供給渠道，豐富了公共服務的內容，彌補了政府與市場的缺口，惠及了社會大眾。

二、社會組織參與社會治理的現實困境

（一）社會組織自身層面

1.社會組織缺乏足夠的資金支持。社會組織的公益性限制了自身的經營行為，籌資渠道比較單一。目前，大部分社會組織的資金主要來源于社會捐贈和政府購買服務，這會導致社會組織過度依賴于政府的支持，既加重了政府的財政負擔，也不利于自身職能的發揮。有的社會組織會開展一些經營性業務來吸收資金，但往往運作的并不是很好，甚至會在運作中給公眾造成一種社會組織在變相盈利的印象。可見，資金的缺乏已經成為制約社會組織發展的重要因素。

2.社會組織缺乏專業的人才隊伍。目前，我國社會組織總量已超82萬個，全國取得社會工作者職業資格證書的人數共44萬人。雖然近年來隨著社會組織的快速發展，持證人數逐年增加，但相應的，全國社工機構和工作崗位也屢創新高，專業的社會工作者仍然供不應求。另外，我國大部分社會組織規模較小，專職人員較少，加上薪酬普遍不高，晉升空間有限，對高校畢業生的吸引力不足，不能有效滿足推進社會治理創新的需求。因此，加強社會組織人才隊伍建設至關重要。

3.社會組織內部監管不到位。出于節約成本的考慮，社會組織往往不會聘請專業的管理人員，而是由組織的工作人員，甚至是志愿者兼任，這會導致組織內部管理松散，機構設置不健全等問題。很多社會組織的規章制度不完善，僅有章程，而沒有配套的實施細則。另外，大部分社會組織內部都沒有設立監事會之類的監督機構，有的組織甚至沒有專門的會計機構和人員，也沒有健全的會計核算制度和資金審批制度，這樣很容易滋生財務腐敗，一旦經媒體曝光，勢必會影響社會組織的公眾形象，使公信力大打折扣。

4.社會組織發展不均衡。這具體表現在，第一，分布地區不均衡。根據最新數據統計②，我國經濟發達的東部地區社會組織數量明顯較多，幾乎占到全國社會組織總數量的一半，具體見圖1。第二，類別構成不均衡。中國社會組織公共服務平臺數據顯示，截至目前，我國有44.2萬個民辦非企業單位，占社會組織總數量的54.8%；有35.7萬個社會團體，占社會組織總數的44.32%；有7027個基金會，占社會組織總數量的0.87%[3]。基金會的數量明顯少于其他兩類。第三，服務領域不均衡。目前，我國大多數的社會組織服務于教育、衛生、養老等領域，其他領域的社會組織數量較少。

（二）政府層面

1.政府對社會組織干預過多。我國有相當多的社會組織是在政府部門職能轉移和機構精簡改革的過程中形成的，這些組織在管理模式上沿襲了政府的模式。另外由于政府購買是社會組織重要的資金來源，社會組織很難完全擺脫對政府的依賴，為了獲得政府的支持，社會組織在開展活動時可能會優先考慮政府的需求，而不是公眾的利益，從而喪失其獨立性，甚至有時會被公眾當成是政府的附屬部門。近年來，中央多次強調要求“去行政化”，實現“政社分開”，政府部門與行業協會、商會脫鉤工作的開展，也在一定程度上扭轉了這種局面，但行政力量的滲透以及自身能力的不足，使得相當一部分的社會組織仍然與政府部門保持著或強或弱的依附關系[2]，社會組織想要完全獨立有效的運作仍然不易。

2.政府購買社會組織服務的模式運行中存在弊端。作為目前政府和社會組織合作的最常見方式，政府購買服務既推進了政府職能的轉變，更好地滿足了公眾對公共服務的需求，同時又為社會組織提供了籌資渠道。但現有的政府購買模式仍存在一些弊端。一是雙方地位不平等，彼此缺乏信任。在政府和社會組織合作的過程中，由于信息不對稱等原因，政府對待社會組織的態度不對等，像“上下級”關系，對社會組織的能力也存在疑慮。而社會組織方面則認為政府部門工作效率低，官本位思想嚴重。這種不平等不信任的關系，嚴重影響了雙方的合作。二是監督、問責機制不健全。政府購買公共服務的整個過程，從招標、競標到項目結束，每一個環節都應該受到監督，以保證招標結果的公開、公平、公正。目前，我國政府購買服務普遍存在監督、問責機制不健全等問題，主要表現在：政府部門在選擇服務對象時有偏向性，所選擇的服務承接方未必具備相應的資質；監督形式單一、監督過程流于形式；缺乏事后監督和相應的處罰辦法。三是對于購買服務的結果缺乏科學的評估，目前，我國專業的評估機構不多，評估人員缺乏專業性，評估的重心也相對集中在結果上，而忽略了對過程的評估，這些都不利于項目的持續性開展。

（三）外部層面

1.相關法律法規尚不健全。良好的法制環境和制度保障是社會組織高速發展的前提條件，許多發達國家，關于社會組織，國外稱“非營利組織”，都有明確而具體的法律，如德國在憲法、民法典總則的相關規定基礎之上，制定了《公共協會法》、《工商會法》，俄羅斯制定了《社會團體法》、《非商業組織法》，日本制定了《非營利組織法》等[3]。在我國，近年來，國家不斷完善對社會組織的登記管理和綜合監管，出臺了一系列的規范性文件，如《社會團體登記管理條例》等，但目前為止，仍沒有形成社會組織法這樣的基礎性法律。雖然這些已出臺的專項法律法規也很重要，但由于它們的法律位階不同，又是由不同的部門主持推進，因此，關注的重點不同，彼此之間很難形成有效的銜接。沒有一部基本法來規范社會組織的行為，明確其權利和義務，可能會出現監管時無法可依的現象，既降低了監管的有效性，又阻礙了社會組織的發展。

2.社會組織評估存在不足。當前，社會組織評估等級已經成為評價社會組織發展水平的重要標準，但在評估工作的具體開展過程中，仍存在不少問題亟待解決。第一，評估機構的專業能力有待提升。作為社會組織的評估主體，僅僅擁有評估技術是遠遠不夠的，還要有豐富的社會組織理論知識。不同類型的社會組織結構、運行機制都不同，作為評估機構，針對不同類型的社會組織，需要掌握特定的評估方法，才能使得評估結果更加真實有效[4]。然而受限于評估人員的學科背景和工作經歷，很多評估人員并不具有相應的知識儲備和專業素養，評估理念和方法比較落后，從而對評估信度產生不利的影響。第二，缺乏必要的評估結果反饋機制。近年來，參評的社會組織越來越多，很多社會組織在收到評估結果后，不明白自己為何評分較低，更不知道如何進行整改。反饋機制的缺乏，會導致社會組織對評估結果的可信度產生懷疑，進而打擊其參評的積極性，更無法達到“以評促改、以評促管、以評促建、以評促發”的目的[5]。第三，評估結果應用范圍較窄。目前，部分地區已經把社會組織評估結果與政府購買服務、稅收優惠、信用體系建設相掛鉤，但就實際操作而言，還存在獎勵措施落實難，配套機制滯后等問題。

三、社會組織參與社會治理的路徑研究

（一）加強社會組織能力建設

1.提高籌資能力。一是要積極拓展資金來源渠道。社會組織可以采用多元化的籌資策略，如加強項目融資能力，設計優質的服務項目來吸引社會資本，積極與企業合作，并爭取在項目實施的過程中與投資方形成長期有效的合作關系。此外，在國家政策允許的范圍內，社會組織也可以適當地提供部分有償服務或面向會員收取合理數目的會費，既緩解了資金困境，又能夠為社會提供更多更好的服務。二是要樹立品牌形象。社會組織品牌建設的核心是公共服務，只有不斷提升服務的供給能力和質量，才能贏得公眾的認可，樹立良好的社會形象和品牌形象。另外，媒體營銷也必不可少，要善于和多種渠道的媒體合作，借助媒體報道來擴大社會組織的品牌影響力，吸引更多的民間資金和志愿者的加入。三是要打造專業籌資團隊。通過吸收更多項目管理人才和組織人員培訓等方式，提高社會組織從業人員的籌資水平，通過對政府、企業等主體的投資偏好性研究，提高籌資的精準度[6]。

2.壯大人才隊伍，提高社會工作者整體素質。應該從國家層面上制定社會組織薪資和福利體系指導標準，各地區再根據當地實際生活收入水平制定具體標準，這樣可以在一定程度上緩解因薪資待遇過低而導致的人員流失問題，也能吸引更多的人加入社會工作者的行列。同時，社會組織內部應建立合理的員工激勵和晉升機制，實現個人與集體共同發展。另一方面，社會組織從業人員的專業化程度對于社會組織的發展也至關重要，鼓勵有條件的高校開設社會工作相關專業，持續性地為社會組織輸送專業人才，這將成為社會組織能力建設的有力保障。除此之外，社會組織還可以通過組織培訓，內部交流學習等方式，幫助原有的員工完善知識體系，優化知識結構，提升他們的專業化水平。

3.加強內部治理。首先，社會組織應完善內部的組織架構，建立健全內部治理制度，可以借鑒國內外企業治理的經驗，引入獨立理事、獨立監事，實現決策權和監督權的分離，同時充分發揮會員代表大會的職能，保障會員的民主管理權力；其次，社會組織應在初始制定的章程基礎上，對現有的運營管理條例進行修訂并補充實施細則，使組織的運行有章可循，有規可依，促進其規范化發展；再次，社會組織應完善內部財務管理制度，規范會計核算行為，確保相關財務信息真實、完整，杜絕挪用公款等腐敗行為的發生；最后，社會組織應完善自律機制，堅持非營利性的宗旨，不斷內化使命感和價值觀，同時，提高信息披露標準，擴大信息披露的范圍，增加社會組織活動的透明度，自覺接受公眾和媒體的監督。

4.促進社會組織之間的合作，實現共同發展。總體看來，進入門檻較低、資金來源較多、地方政府扶持力度較大的社會組織更容易形成一定規模，相對的，在那些迫切需要公眾參與，共同解決社會問題的服務領域，社會組織的發展還比較薄弱。針對這種情況，地方政府在出臺具體政策時可以根據當地實際情況適當向力量薄弱的社會組織傾斜，鼓勵社會組織定期開展同業間的交流活動，分享社會組織經營與管理等經驗，搭建各社會組織負責人之間溝通的橋梁，構筑資源合作平臺，由一些規模較大、能力較強的龍頭組織帶動其他中小社會組織共同進步。

（二）推進政府與社會組織的良性互動

1.建立政府與社會組織“協同共治”的治理模式。對于政府而言，首先就是要打破政府本位的行政理念，根除行政傲慢[7]，要與其他社會治理主體保持平等合作的關系，而不是以管理者的姿態凌駕于其他主體之上。其次，政府應當堅定以服務為導向的治理理念，以為公眾提供更好的服務為宗旨，在決策時充分考慮公眾需求和聽取社會組織的意見，科學編制政府職能轉移目錄和政府購買社會組織服務目錄。此外，政府還應明確自身與社會組織雙方的責任邊界，加快政府職能轉變，實現簡政放權，賦予社會組織更多權力，同時還可借助稅收減免、行業補貼、信貸政策、建設社會組織孵化基地等多元化的幫扶措施，引導社會組織成長，激發社會組織活力，讓其在參與社會治理的過程中充分發揮作用。

2.完善政府購買社會組織服務體系。第一，要徹底轉變政府購買服務過程中的政府與社會組織之間“權力-依附”的等級化關系，這需要政府部門明確自己的角色定位，真正將社會組織當成是合作伙伴，而不是下屬機構，在政府與社會組織雙方保持獨立平等關系的條件下，進行政府購買服務。第二，健全政府購買服務的監督、問責機制。建構一個程序透明、過程開放的公共服務平臺，引入競爭機制，以向社會公開招標為主要方式，嚴格考核競標組織的專業資質和綜合能力，擇優選擇；引入退出機制，對不具備相應資質的承接方應及時與其終止合同，促使其退出項目；對已經建立的服務項目實施動態監管，以便及時發現問題；加強事后監督和問責，必要時對責任人進行處罰。 第三，完善政府購買服務評估體系。積極引入專業的第三方評估機構，同時建立科學的評估指標，從項目完成情況、公眾滿意度、財務績效、社會影響力等多個方面，對已完成的項目進行綜合評價[8]。

（三）為社會組織發展營造良好的外部環境

1.健全相關的法律法規。基礎性法律的出臺對于規范社會組織行為、完善社會組織的監管制度具有重要意義，它將能解決制約社會組織在參與社會治理中發揮主體性作用的諸多問題，如劃清社會組織與政府、企業以及不同類型的社會組織之間的界限問題；明確社會組織的社會權利與責任的問題；確立社會組織的行業規范問題；保障社會組織的合法權益問題等。因此，應加快社會組織立法建設，努力形成統一規范的社會組織法律法規架構，促進各類社會組織在良好的法制環境中健康發展。

2.完善社會組織監督評估機制。一方面，應明確登記管理機構、業務主管單位、稅務、公安以及相關職能部門對社會組織的監管職責，建立“統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管”的社會組織管理體制[9]。另一方面，完善社會組織評估機制。一是提高評估機構的專業性。為了更好地服務于不同類型不同領域的社會組織，政府部門應督促評估機構加強對評估人員相關知識和專業技能的培訓。二是建立評估結果反饋機制。評估結果出來后，應及時將機構在評估過程中發現的問題反饋給參評的社會組織，對有異議的結果進行復審并對相關單位做好解釋工作，這樣既提高了參評組織對評估結果的認可度，又能幫助參評組織找出自身的短板，明確改進的方向。三是擴大評估結果的應用范圍。評估結果的應用范圍直接影響了社會組織參評的主動性和積極性，各地方政府應進一步加大在委托項目、購買服務、稅收優惠等方面向評估等級較高的社會組織傾斜的力度，建立配套運作機制，真正落實激勵政策。

3.加快社會組織信用體系建設。目前，全國已基本完成社會組織統一社會信用代碼的賦碼工作，建設社會組織信用體系，首先就是要通過統一社會信用代碼作為社會組織的“身份證”，將分散在各級政府部門的社會組織信息集中起來，形成社會組織信用庫，實現各部門間的信息共享，也為社會公眾了解社會組織信息提供了更加便捷的渠道。其次，日常要做好信息的收集和更新工作，不僅包括社會組織基礎信息的變更和撤銷，社會組織的年檢報告、行政處罰信息、榮譽信息等相關信用信息都要及時上傳到社會組織信用庫中，并以此建立社會組織信用檔案。最后，就是要根據信用檔案的記錄定期對社會組織的信用情況進行評級，將評級結果在信息庫中公開，并作為日后政府管理的重要參考依據。

四、結語

當前我國正處于重要戰略機遇期，伴隨著經濟快速發展，社會矛盾也逐漸凸顯，公共危機事件頻發，這一切都對社會治理提出了更高的要求。因此，構建多元主體協同治理的制度體系，推動社會組織更有效地參與社會治理，既是現實需要，又是社會發展的必然要求。社會組織的發展離不開良好的外部環境，面對復雜多樣的公共事務，一方面需要政府的幫扶和引導，另一方面也要加強自身能力建設，積極拓展參與社會治理的途徑，實現社會治理的創新。

注釋：

①中國青少年發展基金會.[EB/OL].http://www.cydf.org.cn/.

②中國社會組織公共服務平臺.[EB/OL].http://data.chinanpo.gov.cn.