負責(zé)人不出庭應(yīng)訴會被起訴嗎？

胡珊

7月1日，《最高人民法院關(guān)于行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》正式施行。這是繼2018年2月8日最高人民法院在關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋中對行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度做出基本規(guī)定后，再次對該制度進行明確。

最高人民法院稱，這次新規(guī)出臺的原因是，在司法實踐中，行政機關(guān)負責(zé)人出庭比例整體不高，一些行政機關(guān)不理解、不配合出庭應(yīng)訴工作的情況時有發(fā)生，亟須統(tǒng)一規(guī)范。新規(guī)施行后，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴情況再次成為輿論熱點。

作為我國的一種基本行政訴訟制度，在被訴案件中代表行政機關(guān)出庭應(yīng)訴是行政機關(guān)負責(zé)人的一項法定義務(wù)。但實踐中，因為種種原因，行政機關(guān)負責(zé)人可能做不到每一件案件都能出庭應(yīng)訴。如果未出庭應(yīng)訴，這一行為會被提起復(fù)議或是起訴嗎？

案例

行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度不是一項新的行政訴訟制度，早在20世紀90年代末，陜西合陽、江蘇海安等地就開始探索行政機關(guān)“一把手”出庭應(yīng)訴制度，后來逐漸推廣到全國。2014年下半年，北京市高級人民法院建立了一項行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴通知制度，決定對爭議和影響較大的案件向涉案行政機關(guān)發(fā)出負責(zé)人出庭應(yīng)訴提示書和建議書，而且還要對行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴案件進行網(wǎng)絡(luò)視頻直播。次年，就有北京市民因為行政機關(guān)的負責(zé)人沒有出庭應(yīng)訴而起訴。

原告姓孫，2015年以來，他頻繁起訴北京市×區(qū)的一些政府部門，光區(qū)政府就被起訴了三次。這三次行政訴訟中，區(qū)政府的負責(zé)人都沒有出庭應(yīng)訴。

2015年12月17日，孫某向北京市人民政府提出行政復(fù)議申請，請求北京市人民政府確認區(qū)政府負責(zé)人拒不出庭應(yīng)訴的行為違法，并允許他查閱區(qū)政府提供的書面答復(fù)和相關(guān)材料。

北京市人民政府認為，行政機關(guān)依照《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定參與行政訴訟的行為，應(yīng)當接受人民法院的司法監(jiān)督，但不屬于行政機關(guān)履行行政管理職責(zé)做出的具體行政行為，因而不屬于行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議范圍，遂決定對孫某的復(fù)議申請不予受理。

孫某不服，隨后起訴到北京市第二中級人民法院，請求法院撤銷復(fù)議機關(guān)的不予受理決定，判令北京市人民政府依法受理其行政復(fù)議申請。但他的訴請在一審、二審均被法院以相同的理由駁回，孫某仍舊不服，于是向最高人民法院申請再審。

說法

最高人民法院認為，案件的核心爭議是孫某向北京市人民政府提出的行政復(fù)議申請是否符合法定受理條件。

主審法官稱，行政機關(guān)履行法定職責(zé)，通常的理解是指行政機關(guān)按照行政管理職責(zé)對外做出行政行為，直接保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。被訴行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴是我國的一種基本行政訴訟制度。被訴行政機關(guān)負責(zé)人雖有法定義務(wù)參與行政訴訟活動，但該義務(wù)的履行不以公民、法人或其他組織的申請為前提，亦不以直接保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益為目的。

設(shè)立行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的立法本意是，被訴行政機關(guān)負責(zé)人通過出庭應(yīng)訴，參與行政訴訟活動，直接面對公民、法人或其他組織，了解本行政機關(guān)的執(zhí)法情況，以便有效解決行政爭議，有利于全面推進依法行政，加強法治政府建設(shè)。法律同時也規(guī)定了，被訴行政機關(guān)負責(zé)人不能出庭的，應(yīng)當委托相應(yīng)的工作人員出庭。

主審法官認為，如果被訴行政機關(guān)負責(zé)人不出庭應(yīng)訴也不委托相應(yīng)的工作人員出庭，需要就此追究有關(guān)人員責(zé)任的，應(yīng)當通過《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國行政監(jiān)察法》等規(guī)定的內(nèi)部追責(zé)程序加以解決，而不屬于行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍。

因此，被訴行政機關(guān)負責(zé)人實施的出庭應(yīng)訴行為屬于行政訴訟行為，并非屬于行政機關(guān)出于行政管理目的履行依法應(yīng)當履行的法定職責(zé)的行為，孫某所稱區(qū)政府負責(zé)人在三個行政訴訟中未出庭應(yīng)訴不屬于《中華人民共和國行政復(fù)議法》規(guī)定的行政機關(guān)未履行法定職責(zé)范疇，不屬于行政復(fù)議范圍。最終，最高人民法院駁回了孫某的再審申請。

延伸

今年5月28日，寧波市下發(fā)《寧波市行政機關(guān)負責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），建立行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴常態(tài)化工作機制，明確“行政訴訟案件應(yīng)當由被訴行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴”。也就是說，在寧波，每一起行政訴訟案件相關(guān)行政機關(guān)負責(zé)人都要出庭。

自6年前寧波出臺《關(guān)于全面推進行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的通知》以來，寧波市行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴率從2015年的37%逐年上升，到2019年已達到83.3%，進步明顯。相較于最高法出臺的新規(guī)中“4+4”種出庭應(yīng)訴情形，此次寧波制定的行政機關(guān)負責(zé)人100%出庭應(yīng)訴率，是對自我的高要求。

據(jù)了解，針對實踐中行政機關(guān)負責(zé)人因?qū)ι嬖V案情及相關(guān)法律法規(guī)了解不深，庭前準備不充分，造成開庭時只滿足于到場走程序、走過場，宣讀答辯狀或只出庭不出聲的情形，《規(guī)定》從庭前、庭中、庭后三個方面為行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴做出引導(dǎo)和規(guī)范，明確了行政機關(guān)負責(zé)人在開庭前應(yīng)做好準備，擬定開庭應(yīng)訴提綱和調(diào)解預(yù)案，并在庭審中主動發(fā)聲，積極協(xié)助開展調(diào)解工作。

在建立出庭應(yīng)訴情況每月通報制度的基礎(chǔ)上，《規(guī)定》還明確了市縣兩級司法行政部門承擔(dān)行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作，并要求各級行政機關(guān)將出庭應(yīng)訴情況報司法行政部門備案。此外，《規(guī)定》明確“行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴等工作情況納入法治政府建設(shè)考核內(nèi)容”。■