省際環境污染聯防聯控治理的空間邏輯

肖建華

(湖南師范大學 公共管理學院，湖南 長沙 410081)

解決跨區域環境污染問題是我國多年來一直面臨的環境治理難題，最為典型的就是區域大氣污染、流域水污染等。中華人民共和國成立伊始，針對淮河流域的水患問題，毛澤東就果斷作出決策要根治淮河水患，并請周恩來掛帥組織專家抓長江、黃河、海河等大江大河的治本工作。長期以來，受生產力水平和社會制度的制約，再加上人為因素，省際流域水污染治理局面始終沒有根本改觀。從跨域河流環境治理來看，2016年9月中共中央、國務院印發了《長江經濟帶發展規劃綱要》，首次將改善長江生態環境放到規劃設計的第一位，是一次以長江為發力點推動中國生態轉型的戰略抉擇。2019年9月習近平提出黃河流域生態保護和高質量發展戰略[1]。從跨域大氣治理來看，針對京津冀地區大氣污染問題，2010年國務院出臺專項指導文件將京津冀地區列為國家大氣污染聯防聯控實踐的重點區域。2014年頒布實施的《環境保護法》、2015年修訂的《大氣污染防治法》在法律層面確立了區域大氣污染聯防聯控機制。市際、縣際的污染治理受省級行政管轄的約束，聯防聯控容易開展[2]。而省際的聯防聯控十分復雜而難以開展，這是我國跨行政區環境污染聯防聯控治理的難點。

跨行政區環境污染聯防聯控治理的難點在于治理的空間跨越不同的行政區劃，尤其是省際空間，因為省級與省級之間互不隸屬，均歸中央管轄。因而探討省際環境污染聯防聯控治理首先會遇到空間問題。一直以來時間與空間都是人類認識和改造世界的兩個重要維度，但在以往的研究中人們對于空間的關注比較少。20世紀70年代末期開始，以列斐伏爾、福柯、哈維、詹姆遜和蘇賈等為代表的空間政治學理論家不斷強化空間的價值，全球化、民族國家、資本流動與空間政治成為理論敘事的中心話題。空間的意涵開始擴展，也由此躍升為一種新的社會關系載體。“空間里到處彌漫著社會關系，它不僅被社會關系支持，也生產社會關系和被社會關系所生產。”[3]48空間不僅反映現代社會關系，還反映現代社會的權力關系。“空間乃是權力、知識等話語，轉換成實際權力關系的關鍵所在。”[4]1-2省際環境污染及其治理是一套復雜的空間系統，運用空間政治學理論研究省際環境污染聯防聯控治理，有助于分析省際環境污染聯防聯控治理的空間邏輯。

1 省際環境污染聯防聯控治理的空間化存在

省域是我國區域發展的地方單元，也是各種國家層面的區域戰略得以落實的重要空間依托。省際環境污染聯防聯控治理是指相鄰省級行政區域的相關利益主體在共同價值理念的指導下，通過打破省級行政區域的限制以有效整合整個區域的資源與優勢，結成有效的協作關系，使區域內環境污染得到有效的聯合預防與控制。省際環境污染聯防聯控治理是一種空間化的存在，具有特定的空間治理主體和層次，空間政治化的趨勢日益明顯。

1.1 省際環境污染聯防聯控治理的三個尺度空間

省際環境污染聯防聯控治理形成了宏觀層面的跨省區域、中觀層面的省域到微觀層面的省內三個尺度空間治理主體層次。各尺度空間層次治理重點不一，相關參與主體所起到的作用有所差異。

宏觀層面的空間治理對應的空間范圍是跨省的區域或流域，如京津冀、長三角、(泛)珠三角、長江流域、黃河流域等。空間治理的主體主要是中央政府及區域性協調機構。省際環境污染聯防聯控治理主要是在中央的縱向協調和推動下進行的，中央的縱向協調主要通過中央政府的職能部門及其派出機構來實施。為了推進區域、流域合作治理，2002年國內的幾大主要河流設立了流域管理機構，接受水利部和環保部的雙重領導；2006年在全國創立中央直管的五大區域環保督查中心，具體承辦跨省區域和流域的重大環境糾紛事件的協調和處理工作。為推動京津冀和長三角區域大氣污染聯防聯控治理，成立了“京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組”(2018年調整為“京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組”)與“長三角區域大氣污染防治協作小組”。為推進長江經濟帶協調發展，2014年成立了“推動長江經濟帶發展領導小組”。宏觀層面的空間治理涉及戰略層面的空間發展權分配，治理的重點在于制定戰略空間規劃、建立不同層級政府及不同部門的協商共治制度機制。空間共治的理念要求政府、企業、社會組織以及公眾等多個主體參與到空間治理當中。由于信息量大、技術性強，且利益直接相關度較低，分散的社會公眾宜委托代表其利益的社會組織或公共團體進行參與。

中觀層面的空間治理對應的空間范圍是省域，空間治理的主體主要是省級政府及部門。中觀層面空間治理的重點在于貫徹執行中央政府的戰略空間規劃，制定省級戰略空間規劃，以橫向協作為主要形式開展環境污染聯防聯控治理，主要表現為省際政府以“行政協議”為紐帶的區域發展論壇、區域聯席會議等制度形式，如《長江三角洲區域環境合作倡議書》《泛珠三角區域環境保護合作協議》等。由于空間尺度較大，涉及省域所有公眾的空間利益，社會公眾宜以組織化的形式參與空間決策。

微觀層面的空間治理對應的空間范圍是省內，空間治理的主體主要是省級以下地方政府及企業、社會組織和公眾。省級以下地方政府直接貫徹執行中央政府、省級政府環境污染聯防聯控治理的規劃、協議及政策法規。微觀層面空間治理決策與特定范圍公眾、企業的空間利益密切相關，涉及企業和公眾的切身利益，企業、公眾和社會組織參與熱情高，既可通過組織化的團體參與，也可通過個體的方式表達訴求。

1.2 省際環境污染聯防聯控治理的空間政治化

省際環境污染聯防聯控治理是一種空間化的存在，除了具有特定的空間治理主體和層次，空間政治化的趨勢日益明顯。省際環境污染聯防聯控治理將深刻影響省域空間政治權力的運行和配置、空間結構的整合和優化、空間利益的博弈和平衡、空間信息的共建和共享等方面。

其一，省際環境污染聯防聯控治理意味著政治權力在省域空間的重新配置。“空間是任何公共生活形式的基礎。空間是任何權力運作的基礎。”[5]13-14省際環境污染聯防聯控治理涉及中央政府嵌入下省級地方政府之間橫向聯系的加強。橫向聯系的加強會使得協調性權力的地位越來越重要，并會導致新的協調機構的設立，如京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組、長三角區域大氣污染防治協作小組和推動長江經濟帶發展領導小組等區域性協調機構。省際環境污染聯防聯控治理意味著政治權力在省域空間的重新配置，如京津冀區域大氣污染聯防聯控治理不僅僅是京津冀三地之間的空間關系，而是包括了跨省區域空間層面在內的中央政府、區域性協調機構“京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組”和省級政府層面的北京、天津、河北之間的空間關系。京津冀大氣污染聯防聯控治理的政治權力會在中央政府、區域性協調機構和京津冀政府的空間內進行重新配置，從而達到一種與省際大氣污染聯防聯控治理要求相適應的新的均衡狀態。

其二，省際環境污染聯防聯控治理意味著空間結構的整合和優化。“空間既是在歷史發展中生產出來，又隨歷史的演變重新結構和轉化。”[6]110-111隨著聯防聯控治理過程的深化，空間結構會發生相應的變化，即從單一走向多元、從封閉走向開放、從無序走向有序，從而實現空間結構的整合和優化。“治理所擁有的管理機制主要不是依靠政府的權威，而是合作網絡的權威。”[7]6省際環境污染聯防聯控治理的空間結構是由政府、區域性協調機構、社會組織、企業以及公民個體共同構成的行動者系統。

其三，省際環境污染聯防聯控治理意味著空間利益的博弈和平衡。空間區域中的所有合作主體都平等地享有公共物品和公共服務，是空間政治的正義追求，是“共同的善”。區域合作的利益主體是多元的，利益訴求的多元化導致區域利益博弈的復雜化。利益的博弈和平衡是空間生產矛盾與沖突的主題，投入和收益的不對等是空間跨部門協同最主要的障礙。毋庸置疑，省際環境污染聯防聯控治理的關鍵問題就是各個空間合作主體的利益博弈和平衡。比如，長江經濟帶覆蓋9省2市，橫跨東中西三大區域，東中西部地區發展階段存在差異，上中下游地區協同治理流域水污染的成本和代價存在很大的“不平衡”。長江經濟帶區域環境合作的關鍵問題就是各個空間合作主體的利益如何調節。

其四，省際環境污染聯防聯控治理意味著空間信息的共建和共享。“空間”和“信息”的交融發展為空間生產提供技術支撐。信息的交流和互信是空間治理主體得以協同治理的紐帶。在省際環境污染聯防聯控實踐中，跨域污染信息的區域間、機構間以及部門間的共建與共享對于促進省際環境污染聯防聯控治理中的有效協作具有重大意義。

2 省際環境污染聯防聯控治理的空間生產難題

當代空間政治理論最核心的聚焦便是空間生產，認為當代社會的生產本質表現為空間生產。省際環境污染聯防聯控治理的過程也就是空間生產的過程。長江經濟帶、京津冀、珠三角、長三角等地區的實踐表明，省際環境污染聯防聯控治理的空間生產面臨一系列空間政治難題。

2.1 空間失衡：生態稟賦和經濟發展差異

所謂空間失衡，意指空間生態稟賦資源的非均衡和空間經濟發展的失衡。目前我國已經形成了長三角、珠三角、京津冀三個較為成熟、規模較大的都市經濟區，但與長三角、珠三角相比，京津冀區域一體化的進展比較緩慢。在這背后，其主要原因可能在于京津冀區域中京津兩市是整個地區的經濟中心，而作為經濟腹地河北省的發展明顯落后。京津已進入或正進入現代化階段，河北省現代化水平相對落后，這樣京、津、冀形成非均衡的發展態勢。經濟發展的不平衡會使得省際環境污染聯防聯控治理的空間生產呈現明顯的地區差異性。

共同的戰略使命和目標是地方政府協作的重要前提。地區差異性及空間失衡的存在將使區域空間生產的交易成本比較高，導致空間主體之間的戰略使命和目標不一致，從而在諸如空氣治理等領域出現認知上的偏差和職責上的不協調。同理，長江經濟帶橫跨東中西部地區，地域性差異突出，東部省份的綠色發展水平明顯高于中西部省份。長江經濟帶各地經濟發展水平地域性差異突出，經濟帶沿線省、市環境保護理念、環境利益訴求等方面存在諸多差異，加之長久以來行政區劃的分割，造成了長江經濟帶省際環境污染聯防聯控治理的空間生產面臨諸多難題和挑戰。

2.2 空間壁壘：不同行政區劃間的競爭策略

所謂空間壁壘，意指某一空間區域的人們進入另外一個空間區域時所受到的限制。我國區域政府合作主要是在中央的縱向協調和推動下進行的，中央政府主導地方政府之間的合作。中央政府主導的地方政府間合作存在一定的合理性，但也使得地方政府在區域事項上更傾向于注重走上層路線而忽視與同級政府間的合作。同時，各地方官員之間也面臨經濟發展的競爭態勢，因此在行政區劃的地理空間范圍內，往往在“區劃型行政壁壘”內塑造出新的“政策空間壁壘”，即不同行政區劃之間的地方政府及其官員往往競爭多于合作。

我國的環境保護長期以來實行的是以行政區域為主的管理體制，這種屬地管理模式已成為跨行政區環境管理面臨的主要問題。地方政府的環保責任僅限于本行政區域，各級政府只對本地的環境質量負責，這種責任體系對于跨界環境污染治理缺乏有效約束[8]81。《水法》雖然明確了我國實行流域與行政區域相結合的體制，但目前流域弱勢、行政區域強勢的特征非常明顯，加上流域管理機構作用的局限性，這種行政區域的治理模式使得行政區域各自為政，追求行政區域局部利益優先，對關系流域生態和河流水質的保護和治理往往選擇“搭便車”或者將環保責任和治理成本推給下游政府。有學者認為這種行政區域規則下的行政區域化流域公共治理的模式不能滿足流域公共治理的內在需要[9]。

2.3 空間沖突：非對等的府際關系

在區域空間內沒有隸屬關系的政府之間形成一種不對等的狀態，即非對等府際關系。非對等府際關系的存在，低行政級別、低政治地位的政府往往可能被要求出讓更多的管轄權益。省際環境污染聯防聯控治理的前提是主體地位平等，在此基礎上才有可能進行磋商、合作。京津冀經濟圈之所以沒有像珠三角、長三角那樣真正形成，主要原因可能在于京津冀地區多年來的“不平等合作”以及在此基礎上的“各自為政”。京津冀大氣污染聯防聯控治理空間生產也面臨同樣的合作困局。對于京津冀三地，經濟發展水平、發展方向、實現目標存在明顯差異。作為國家政治中心的北京，天津市和河北省需要提高環境標準、完善產業協同治理機制，幫助其疏解部分非首都功能，這是現實的和政治大局的要求，也是合理的安排。但這也在一定程度上導致北京同周邊地區進行相關合作的意愿相對較弱，部分合作也就具有援助性質。而作為京津的重要生態屏障，河北省又肩負維護京津地區生態環境質量的重任，客觀上確實需要付出經濟發展和生態治理的雙重成本，且京津對河北的資源還具有“虹吸效應”。

橫向地方政府間實現合作更多的在于它們之間有著共同的利益，而在合作中總有處于劣勢的成員，一旦利益從劣勢方流向優勢方，合作有可能就面臨著失敗[10]。大氣污染聯防聯控中當聯防聯控的成本大于收益時，參與主體對于協同治理的積極性就比較弱[11]。在缺乏兼顧激勵與約束的利益協同機制的制度安排下，京津冀三地“被動式”聯防聯控往往容易造成整體利益中的非理性結果，可能會出現生態治理中的“囚徒困境”[12]，降低了區域間合作的契合度，從而導致地方政府之間的合作共治意愿不足。這是目前京津冀地區大氣污染聯防聯控治理面臨的難題。因而京津冀三地府際關系如何協調，也就關系三地在大氣污染聯防聯控治理上的有效合作。

3 省際環境污染聯防聯控治理的空間失靈及其表征

所謂空間失靈，就是市場失靈和政府失靈同時存在的空間化表征。政府和市場是決定空間生產的兩種主要力量。空間生產機制有兩種基本類型：政府主導型和市場主導型。省際環境污染聯防聯控治理的空間失靈是政府主導型和市場主導型失靈同時存在的空間化表征。

3.1 政府主導型空間生產失靈

政府主導型空間生產失靈主要表現為跨區域環境治理的行政分割，區域環境管理部門職責欠清晰，派出機構(流域機構)和區域性協調機構的協調不力，省際環境污染聯防聯控治理協議的可信承諾不確定，政府間區域環境治理政策、法律、規劃的碎片化等現象。

其一，區域環境管理部門職責欠清晰。跨省域環境污染的公共性、外部性、空間外延性使得這種“復合型”污染已超越了省域地區單獨治理的能力范圍。當前我國跨省域環境污染合作治理主要是在中央的縱向協調和推動下進行的。中央的縱向協調和推動主要通過中央政府的職能部門、派出機構(流域機構)和區域性協調機構來實施，如目前跨省級協調管理長江經濟帶發展的中央政府職能部門主要有水利部門和環保部門，派出機構(流域機構)有長江水利委員會、長江流域水資源保護局、區域環保督查中心，區域性協調機構為推動長江經濟帶發展領導小組。我國流域管理體制實行資源與環境分別管理的制度，表現為水資源與水環境分別由水利部門和環保部門管理，其他部門在各自領域內協同管理。

有學者調研發現，目前水行政主管部門與國土、林業、農業等相關部門的職責劃分還比較明確，比較突出的問題就是水利部門和環保部門矛盾不斷，矛盾集中表現在對水功能區的劃分和對水環境功能區的劃分存在認識差別，導致兩部門各自為政，如各自設置水質標準、各自進行水質監測，有各自的網絡，有些還是在同一個地方重復設置[13]59-62。為解決流域水利部門和環保部門矛盾，2007年太湖藍藻爆發并引發供水危機后，無錫市于當年8月開始了流域治理機制上的創新嘗試，即推行流域管理河長制。河長制是指各級政府的主要負責人擔任轄區內重要河流的河長，以負責河道、水源地的水環境與水資源的治理和保護。“河長”作為當地的黨政主要負責人能對水污染治理中相關職能部門的資源進行整合，同時能在流域的縱橫向地方政府之間進行有力協調，這無疑是跨行政區環境污染聯防聯控治理的一劑良藥。2017年在全國范圍內全面推行河長制、湖長制。但“河長制”這種協調體制存在“以官僚制的手段來解決官僚制的問題”的悖論，它無法克服以權威為依托的等級制縱向協同存在的邏輯悖反。“河長制”這種目前暫時有效的混合型權威依托的等級制模式很有可能越來越力不從心，這種在外力強制下的協調有可能面臨缺乏持久的動力機制而流于形式的危機[13]225-232。

其二，派出機構(流域機構)和區域性協調機構協調不力。長江水利委員會、長江流域水資源保護局、區域環保督查中心作為國家水利部和生態環境部的派出機構，同時也是長江經濟帶的流域管理機構，盡管從環境保護的博弈性、變化性及雙向性現狀來看，設置派出機構(流域機構)恰逢其時，但在水利部門和環保部門的矛盾中扮演著非常尷尬的角色，三大派出機構(流域機構)在職能上存在的重疊可能導致部門沖突問題在流域水質管理中變得更為突出。另外三大派出機構(流域機構)現實地位不明，其職能定位被認定為“執法派出機構”，但其身份是“參照公務員管理的事業單位”。其主要職能是協調、監督和管理，但是法律沒有授予它強制處罰的權力，加之存在人財物支持不夠、工作對象模糊、運行效率欠佳及自身內部建設不足等問題[14]，導致其在承擔跨部門、跨區域的流域性問題的綜合協調和管理任務方面步履維艱。為推進長江經濟帶協調發展，2014年成立了推動長江經濟帶發展領導小組，組長由中央政治局常委兼任，統籌長江經濟帶發展戰略的實施。長江沿線各省市自2015年起分別成立推動長江經濟帶發展領導小組，其組長均為省委常委或直轄市市委常委。推動長江經濟帶發展領導小組不是一個正式的政府職能部門，類似于一個協調機構，盡管領導小組有著高效的組織動員能力，但綜合治理能力有限[15]。

其三，省際環境污染聯防聯控治理協議的可信承諾不確定。雖然我國初步形成了跨界生態區域管理體系，但在這種跨界生態區域管理體系中地方政府或地方政府相關職能部門的合作多是在政府協商的基礎上達成協議或共識，從而對各個行政區進行約束[16]。這些協議或共識是一種承諾，協議各方彼此的信任程度是非常重要的。橫向省際信任可以降低達成協議和執行協議的成本、降低合作中的不確定性并避免省際沖突。在地方政府合作法缺失、省級政府之間不存在行政隸屬關系、省際行政協議缺乏約束力的情況下，省際環境污染聯防聯控治理協議面臨奧斯特羅姆所說的“公共池塘”資源使用中的可信承諾難題。無論是長三角、泛珠三角還是京津冀等區域合作地區，行政協議的締約機關消極不履行甚至違約的現象屢見不鮮。可見，欠缺區域性合作的制度安排和法律規定，僅靠地方政府間協調解決的辦法難以奏效，導致地方政府間相互推諉扯皮和爭議不斷[17]。省際環境污染聯防聯控治理協議是一種承諾，如何使這種承諾變得可信、如何構建可信承諾機制是當前亟須重視和研究的問題。

其四，政府間區域環境治理政策、法律、規劃的碎片化。目前地方環境治理協作大多數是在環境執法層面，極少涉及區域規劃和地方法制的銜接。水問題涉及的利益相關方眾多，涉及流域資源開發利用和環境保護的部門很多，由于缺乏暢通的信息交流渠道，缺乏管理決策數據信息平臺與部門間和區域間信息共享平臺，流域公共治理在部門之間和不同的行政區之間沒有實現真正的信息共享，加之派出機構(流域機構)與區域性協調機構的協調、監督和綜合管理能力有限，各個部門和行政區各自出臺的政策、規劃缺乏對水資源和水環境的全面考慮，從而導致國民經濟與社會發展規劃、基礎產業專項發展規劃、環境保護規劃、城市總體規劃和城鎮體系規劃等與流域水資源開發利用規劃、水資源節約規劃和水資源保護規劃之間缺乏融合。

現行《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《立法法》等憲法性法律對地方政府組織間合作以及跨界污染治理合作未做明確規定。從嚴格意義上講，我國地方政府之間的合作在根本法層面遭遇無法可依的尷尬。現行《環境保護法》也只是對縱向的環境治理主體做出了規定，對地方各級政府間如何展開環境合作并沒有提出有建設性的規定。現行《大氣污染防治法》《環境保護法》《環境影響評價法》等法律法規僅僅在宏觀層面對聯防聯控提出了目標，具體制度的細化交給地方“下位法”去完成。但在實際的地方環境立法工作中，沒有因地制宜地考慮本地實際的立法需求，只是機械地追求與中央有關立法的對應一致[18]。區域內地方政府間立法協調經驗匱乏，在環境與地理問題上休戚相關的省市在下位制度上存在沖突，比如排放物標準、污染監測標準、行政許可審批標準等方面難以達成聯動、聯防。另外，有關成本-利益分擔的立法協調機制的缺失是聯防聯控機制的首要問題，中央立法只是宏觀指導，卻并未細化為成本—利益上的合理分配制度，地方政府的“下位法”制定的配套實施細則不健全，導致《大氣污染防治法》對區域內行政主體共同責任的強調只有宣示意義，在涉及環境利益分配以及治理成本分擔的問題上協調不力，導致區域聯防聯控治理在某種程度上流于形式，難以達到治理良效[19]。

3.2 市場主導型空間生產失靈

市場主導型空間生產失靈主要體現在基于市場激勵的利益協同失靈。環境區域合作的關鍵問題是各個合作主體如何基于市場激勵進行利益協同。環境區域合作中基于市場激勵進行利益協同主要通過利益補償機制平衡主體間利益關系，實現環境公平，提高多元主體治理的積極性。

利益補償在環境治理中直接體現為生態(保護)補償。2015年以來《生態文明體制改革總體方案》《關于健全生態保護補償機制的意見》《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》等系列頂層設計文件頒布后，多省市先后通過制定實施辦法或方案進行了流域生態補償探索。流域生態補償包含省內補償和跨省補償。目前，我國已有20多個省份實現了省內全流域生態保護補償。跨省流域生態補償形成了兩種模式：一種是新安江流域補償模式，即在中央政府的居中協調和統籌下，上下游省級政府達成合意簽訂流域生態保護補償協議；一種是渭河流域補償模式，即上下游省級政府自發簽訂流域生態補償協議。

2017年7月出臺的《關于加強長江經濟帶工業綠色發展的指導意見》對優化長江經濟帶的工業布局、調整產業結構等方面做了安排。長江經濟帶上、中、下游產業統籌規劃、科學布局能否落地的關鍵是生態補償。“生態補償機制有沒有？能不能落地？這些問題不解決，很多設想很難實現。”[20]2018年2月，財政部印發和實施了《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》，要求長江流域相關省份和市縣積極推動流域保護的共商共建，中央財政將視機制建立的進度給予梯級獎勵，將極大地調動地方政府簽訂補償協議的積極性。但由于我國在國家層面缺乏對流域開展生態保護補償的完整制度框架，不僅流域上下游之間的補償依據、補償標準難以做到合理定量，而且環境責任如何劃分、水體超標造成的損害如何賠償、上下游之間如何協商以及建立怎樣的約束和協調機制等都缺乏有效的法律和政策支持[21]，使得“流域生態補償常常陷入‘只說不做’、‘知易行難’的困局，特別是跨省、市的生態補償難以落實，目前全靠地方自覺”[22]。“當前，由于缺乏國家層面協調、監管與激勵的跨省補償辦法，一些地方對長江流域治污積極性不高，甚至不愿參加聯席會議，跨省治理水污染的責任落實、加大保護力度、避免落后產業轉移等意向多停留在口頭上、紙面上。”[23]

京津冀三地政府在大氣污染聯防聯控治理過程中建立了一系列具體運行機制，推進了三地在大氣污染治理上的協同行動，但對于協同最為本質的問題——“利益問題”未真正涉及[24]。京津冀大氣污染府際橫向協同過程，本質上是三地政府在大氣環境利益上不斷博弈和調和的過程，協調好三地的利益關系是實現大氣污染聯防聯控治理的關鍵。京津冀三地發展階段的差異，使得如何確定治霾成本和收益成為建立成本分擔和收益共享機制的難點。三地協同治理大氣污染的成本和代價存在不平衡。三地聯防聯控治理大氣污染的成本如何分擔，聯防聯控治理資金是由中央政府下撥還是由地方政府承擔，區域內三地政府均攤出資還是比例出資等系列涉及區域利益平衡的問題，現有的法律和政策文件均未給出答案。由于京津冀在大氣污染聯防聯控治理中并未建立起基于市場激勵的利益協同機制，三地協同治理大氣污染的內生動力不足，阻礙了區域內地方政府參與大氣污染聯防聯控治理的熱情與力度。

4 省際環境污染聯防聯控治理的空間再生產優化

通過對空間進行規劃、管理和控制來建構社會秩序，是國家治理的基本手段[25]。為破解省際環境污染聯防聯控治理的空間生產難題，推進省際環境污染聯防聯控治理，需要優化空間再生產，調整空間生產的行動、機制、節奏和布局來促進省際環境聯防聯控治理結構的平衡和社會關系的和諧。

4.1 尺度空間權力的橫縱協調，實現尺度空間生產銜接

為治理政府主導型空間生產失靈，推進宏觀、中觀到微觀尺度空間縱向政府治理主體層次的和諧，需橫縱協調尺度空間權力，實現尺度空間生產銜接。具體來說，這可從以下方面著手。

第一，培育地方政府環境污染聯防聯控治理的價值共識。如果說全球化、后工業化意味著人類歷史的一個新的階段的開啟，也就必然會要求終結競爭政治，并建構起一種新型的政治模式——合作政治[26]。合作共識的缺失與不足是制約區域地方政府協作行動的關鍵因素。為培育地方政府環境污染聯防聯控治理的價值共識，應轉變各省市“GDP至上”的發展觀，切實貫徹落實新發展理念，將生態文明建設指標作為黨政領導干部考核的重要內容，尤其是在生態保護考核方面應建立區域統一的綠色考核指標體系，從制度上完善“河長制”的考評機制，讓“河長”的問責落到實處。

第二，完善跨區域環境治理地方政府合作的法制體系。一是應制定《政府間關系協調法》或《政府間合作法》。規范央地間的財權和事權，加快央地關系法治化。同時規范地方政府間的合作，并注重對地方政府間惡性競爭和違約責任的監督和懲罰。二是應盡快制定實施《長江保護法》并出臺可操作性的配套政策法規，使其能落地實施。三是應全面分析和梳理《水法》《環境保護法》《水污染防治法》等現行法律法規，對相互沖突、不協調的法律法規進行修訂或予以廢止，對競爭行為進行規制。四是盡快出臺《水資源補償條例》，在條例的基礎上進一步出臺《水資源生態補償法》。五是需要建立政府內在的誠信自覺制度、建立健全區域污染聯防聯控協議條款規范制度、完善區域污染聯防聯控協議履行糾紛解決制度和完善區域污染聯防聯控協議履行監督約束機制，增強聯防聯控治理中所形成的規則、共識、約定、協議等軟法的效力，解決省際環境污染聯防聯控治理協議的可信承諾難題。

第三，明確界定部門權限，建立部際協調機制。依行政合法原則，要求行政主體的行政行為都必須符合法律與法規的規定[27]33，其核心要求是行政主體必須在其行政權限的范圍內開展行動。然而，環境立法中關于部門之間職責范圍的規定是不清晰的，尤其是關于部門之間如何開展協作的規定更是語焉不詳。如前所述，針對流域公共治理的部門分割問題，應進一步梳理水利部門、環保部門及其他部門的職責分工，并明確統管部門與分管部門之間的職責劃分，在職責明晰的基礎上建立部際協調機制[28]。

第四，明晰界定派出機構職能定位，提升派出機構的區域協調力。基于目前政府大部制改革的需要，對于中央政府的派出機構，如長江水利委員會、長江流域水資源保護局、區域環保督查中心等派出機構，為提升其區域協調力，需進一步明晰其職能定位，同時可采用類似于規劃局、審計局、環保局等一類的行政編制與事業編制相互配合的體制，以解決其編制限額及結構比例問題。當然，由于區域性特征，對于具體工作人員的職責以及職位的具體分配應當依據當地實際合理設計。

第五，建立制度化、平等化的非政府區域環境合作組織。長江三角洲區域經濟一體化近40年的發展經驗和教訓告訴我們，期待用行政手段，由中央政府出面和協調，組建跨區域、超省級的政府行政機構，集中解決長三角地區各行政區與整個經濟區域不統一而帶來的各種問題，已證明行不通。長三角地區各城市政府借助于非政府組織形式——長江三角洲城市經濟協調會，建立制度化的、平等化的自發聯合與合作，以專題合作、項目帶動、政策聯動的形式進行運作，長三角地區各城市政府最終從惡性的競爭和被動的合作走向了全面、主動、自覺的合作[29]108-110。省際環境污染聯防聯控治理離不開中央政府的協調和推動，但中央政府切忌過度介入或介入缺位，應轉變好自身的職能，進行適度介入。省域政府間最終應通過建立非政府區域環境合作組織，運用市場機制來有效配置資源，可借鑒長江三角洲城市經濟協調會的成功做法，采取專題合作、項目帶動、政策聯動的形式實現省域政府間制度化、平等化的自發聯合與合作。

4.2 空間結構的整合和優化，實現多中心區域治理

我國現有的省際環境污染合作治理僅限于行政體系內部，主要采取中央政府發號施令、省級政府貫徹執行的中央政府權威主義治理模式。如長江經濟帶發展戰略提出后，成立了推動長江經濟帶發展領導小組，《長江經濟帶發展規劃綱要》《長江經濟帶生態環境保護規劃》《關于加強長江經濟帶工業綠色發展的指導意見》相繼出臺，沿岸各省市達成的環境聯防聯治協議、區域通關一體化等所有合作協議均由國家發改委提出并負責推動。省際環境污染聯防聯控治理理應由政府、區域性協調機構、社會組織、企業以及公民個體共同構成的行動者系統，但在絕大多數地區，區域政策的決策與執行完全由政府主導，社會組織基本被排除在外，從而導致區域治理的高成本和低效率[30]。比如，長三角區域水污染防治協作小組由三省一市和環境保護部(現為生態環境部)等12個部委組成，其中并無環保組織參與。

環境無疑是典型的公共物品，其“搭便車”和“外部性”問題通過“私有化—市場化”方式來解決是很困難的。理論和實踐都已證明，“私有化—市場化”“中央集權—利維坦”等作為環境問題的解決方案均已遭遇失敗，從而產生對多中心環境治理的制度需求。推進省際環境污染聯防聯控治理，解決空間政治問題，防范空間失靈，必須加強政府與公民的互動，大力發揮社會組織的作用，形成一種多中心、多主體的區域治理格局。如何推進公眾參與，提高公眾參與績效成為目前環境治理的熱議話題[31]。公眾參與在“河長制”治理模式中體現了一種自下而上與自上而下的有機結合，可以從根本上解決“河長制”這種協調體制存在的行政弊端。

4.3 空間利益的博弈和平衡，實現空間的均衡和正義

利益是區域合作的原動力，利益關系是區域內地方政府間關系的核心問題。利益調節的重點在于彌合相對收益的差異，實現空間的均衡和正義。當前，破解省際環境污染聯防聯控治理的“利益差”，構建“互惠”的利益協同機制是實現省際環境污染聯防聯控治理成敗的關鍵。

首先，應明確各省級政府在聯防聯控治理中的職責范圍，可通過區域行政協議或立法的形式，實行共同但有區別的責任原則，明確各省級政府在聯防聯控治理中的權力和義務。明晰公權力主體的權力和義務不僅可以降低聯防聯控的運行成本，還可以優化配置社會資源、提高治理效率。其次，應在各省級政府平等協商的基礎上實現環境污染聯防聯控治理成本的公平分擔。各省級政府可通過區域性協調機構客觀評估治理成本，結合地方經濟發展水平及環境污染占比程度、自身經濟承受能力、利益受損情況等因素，量化分攤相應的治理成本。再次，完善區域生態補償機制。除了通過政府轉移支付、財政補貼、稅收優惠等手段外，還應發揮市場機制在生態補償中的作用，探索碳匯交易、排污權交易、水權交易等市場化補償方式，構建政府、社會、市場協同的多元融資機制和生態補償基金制度。最后，構建環境污染治理成果的利益分配和共享機制。應建立科學的環境評價體系，根據可評價、可量化、可監督的環境評價體系設立污染治理成果獎懲機制、考核機制和監督機制，實現區域內治理主體污染治理成果的利益分配和利益共享。

4.4 空間信息共享機制的構建和完善，增強跨域治理的政府信任度

省際政府間互不隸屬，但行政等級分明、經濟實力各異。政治、經濟地位的差異加大了平等對話和有效協調的難度，進而影響到合作過程中的互信水平。構建一個平等互信的溝通協調機制為地方政府之間交流信息提供了便利，而信息共享往往被看做是進一步合作的重要前提。當前我國在跨行政區流域環境信息共享方面取得了一定進展，但仍存在排污標準的不統一、排污信息的不一致、突發性水污染事件聯合執法信息互通和共享不夠、企業環境信息公開的進展比較緩慢等問題。2016年環境保護部發布了《生態環境大數據平臺建設方案》，跨行政區地方政府應貫徹落實這一方案。推進我國環境數據信息共享平臺的建設，應在充分考慮地區發展不平衡的基礎上逐步實現統一的排污標準。完善流域跨區斷面水質、水文、廢污水排放的聯合監測和信息互通，尤其需建立突發性水污染事件聯合執法的信息互通和共享。對于屬于環保部門確定的重點排污企業應嚴格執行環境信息披露，通過激勵約束機制規范引導企業自覺主動披露環境信息。