新時代背景下的城鄉教育公平問題研究

田 晨

(鄭州航空工業管理學院 外國語學院，河南 鄭州 450046)

教育對一個國家、一個民族的繁榮和發展起著不可替代的作用。新中國成立以來，在黨的領導和全國人民的不懈奮斗下，我國的教育事業取得了歷史性成就，九年義務教育的全面普及使我國在全球9個發展中人口大國中率先實現了全民教育目標。在“量”的達成下，新時代的發展目標對教育提出了“質”的更高要求，體現了當下迫切需要解決的教育公平問題。習近平總書記在黨的十九大上指出要讓教育在公平基礎上實現“有質量”，這既是百姓的新期待，也是建設社會主義現代化強國的必然要求。

根據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《教育規劃綱要》)，要到2020年，實現“鞏固提高九年義務教育水平”“普及高中階段教育”“高等教育大眾化水平進一步提高”的戰略目標[1]。因此，發展農村教育，推動城鄉一體化建設，縮小城鄉之間的差距，實現城鄉均衡發展，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育，是當前面臨的關鍵任務。我國正在實行“精準扶貧”政策，力爭在2020年全面建成小康社會，而發展教育事業、提高人口素質是保障小康社會持續發展的關鍵。教育問題同樣需要精準扶貧，需要對農村教育給予更多關注。

一、新時代推進教育公平的價值邏輯

2019年，中共中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》提出“面向人人”的現代化理念[2]，即教育要面向每一個人，不再拘囿于受教育的機會均等，而是要回歸教育公平的本質，尊重教育對象的獨特性，強調其在教育過程中的有效參與和充分發展。這就意味著，新時代教育公平的焦點在于有質量，注重的是過程導向與結果導向的教育公平。

改革開放初期，我國所要解決的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，農民收入水平低，學生“有學上”是亟待解決的問題。隨著經濟發展水平的提高，新時代的社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人們的物質性需要不斷得到滿足，開始更加渴望一種突出學生個性與多元化的教育，對“上好學”的期盼變得尤為迫切。

我國教育正面臨巨大挑戰，正如《教育規劃綱要》所指出的，“還不完全適應國家經濟社會發展和人民群眾接受良好教育的要求”。當前我國教育事業發展的根本矛盾為社會日益增長的教育需求與公共教育供給相對不足之間的矛盾，對于日益增長的教育需求要有量與質兩個層面的支撐。從社會矛盾的角度來看，量即解決學生“有學上”的問題；質即滿足學生“上好學”的需求。在公平的視域下，量表示入學率上量的平等；質意味著，既能保障受教育者享有教育過程上的平等，又能針對教育對象個體差異提供多樣性的優質教育。推動教育現代化，解決教育公平問題，符合社會需求，凸顯了新時代我國教育從“大”到“強”的發展特點。顯然，當前對教育公平的追求核心在于對有質量的教育公平的追求[3-4]。

二、農村教育現存問題及分析

目前，雖然我國義務教育普及率已接近100%，無論城市還是農村，基本上所有孩子都能上完初中，但是教學質量上的差異導致他們的學習成績差距明顯。教育具有連續性，如果義務教育階段沒有打下良好的基礎，那么接受高中教育以及高等教育的可能性就會降低。所以，在此背景下，我們的關注點應該從入學率轉移到教育質量上。教育資源配置城鄉有別，優質教育資源向城市傾斜，農村教育同質化現象嚴重，是我國教育體制現存的問題，阻礙著教育質量的提高和教育公平的實現。

(一)教育政策城市傾向嚴重

2018年是我國改革開放40周年，同時也是我國教育事業發展的40年。要想弄清楚我國教育政策制定的取向，首先需要了解我國教育發展的變遷史。自1977年恢復高考開始，到1986年普及義務教育的提出，國家高度重視教育事業。這之后的十幾年間由于受到經濟發展水平的制約，難以確保城鄉教育保持均衡，因此發展的重心被放在了政治中心——城市。教育政策向城市靠攏，政府集中力量在城市辦好一批學校；而農村教育處于弱勢地位，國家對其發展教育的標準也相應寬松，城鄉之間教育經費生均投入差值明顯。教育政策城鄉有別，城鄉普及教育的程度亦相差懸殊。

到了2000年，進入經濟快速發展階段，教育發展的目標開始向城鄉教育均衡發展轉變。具體通過優化調整農村學校布局，完善教育資源配置，實現城鄉學生充分共享優質教育資源，這在一定程度上取得了均衡發展的目標成效[5]。但是，部分地區在實行政策過程中出現盲目調整和簡單化操作，從而引發了一些問題，例如，學校布局結構不合理，原先就近的學校被撤并，學生及其家庭需要投入額外的教育成本接受教育[6]。

(二)經費投入差距顯著

我國城鄉生均教育經費投入差距較大，翟博等[7]通過實證分析，測算出2006年至2009年城鄉生均經費比值均超過了1，說明了該投入的差異與不均衡。不僅如此，調查還發現，校與校之間也存在著教育不均衡現象，即教學質量好的學校生均經費高于教學質量差的學校，無論是小學還是中學，對教學質量好的學校的生均經費投入均超出了1倍之多。肖桐等[8]根據2005-2014年全國31省的面板數據，測算出十年間農村義務教育生均經費投入均遠低于城市，最高投入差達到3000元左右，且該差距有不斷擴大的趨勢。

我國農村教育經費保障機制也歷經了探索時期。改革開放以來，農村教育經費保障機制先后以鄉和縣為主，保障機制重心偏低，不僅造成地方政府教育財政壓力過大，還出現了不同地區的財政投入不一致局面，導致城鄉教育呈現非均衡發展的特點。例如，當鄉級政府作為教育責任主體時，因財政能力十分有限，不得不采取多渠道的教育經費籌措體系，其中包括讓農民承擔起絕大部分的教育投入，這種“農民辦教育”的管理體制無疑是杯水車薪，最終問題頻現；當縣級政府負責管理農村教育經費時，同樣遇到責任超出財政能力的局面，導致農村學校負債嚴重[9]。

(三)師資配備不完善

教育發展的關鍵在于教師。教育資源配置均衡，首先要保證師資配置均衡。我國城鄉學校之間師資方面在數量、質量、結構上存在很大差異。從地理上來看，農村地區不具備城市人文位置關鍵、交通便捷等優勢，經濟水平低下、發展空間受限。改革開放初期，受到當時社會背景的制約，為擺脫出身貧苦的工農階級，國家提出先富帶后富的口號，這在帶動經濟效益的同時，也增大了貧富差距，形成了城鄉二元結構體制。資源配置城鄉有別，國家對于教育資源及基礎設施的投入偏向城市，而農村在很大程度上需要依靠自我來負擔，導致了地區間的差距，這也是造成師資配置不均衡的源頭性因素。

農村地區教師與城市相比工資水平、福利待遇懸殊，不僅如此，他們的工作環境相對較差，學習培訓、職稱評定等機會相對較少，投入大，產出小，這也是致使農村師資向城市單向流動的直接原因。余秀蘭[10]提到近年來城市中民辦學校發展勢頭迅猛，憑借其待遇好、硬件強的優勢沖擊著公立學校，甚至引發了公立學校教師跳槽到民辦學校的熱潮，優質師資流入優質學校，加劇了校際的師資差異。由此，農村學校生師比過高，教師學歷及職稱偏低、年齡偏大，且各學科任課教師短缺，拉大了城鄉學生享受教育質量的差距。

(四)學生營養不均衡

受經濟條件的制約，農村家長大多靠外出務工來維持生計，看護子女的責任就落在了老一輩人身上，這樣的兒童群體被稱為留守兒童。農村大多地處偏遠地區，農作物產物類別單一，對于食品的購買也十分不便，這影響了農村家庭的膳食搭配和食材的新鮮程度。受制于家庭收入與生活習慣的影響，看護人對營養知識認識不足，留守兒童往往得不到良好的營養條件，這會影響他們的大腦和身體發育，進而影響對學業知識的掌握。斯坦福大學教授羅斯高及其團隊[11]經過多年實地調查研究，發現我國農村學生營養攝取不足，食物以碳水化合物為主，缺乏肉類、水果和蔬菜，長此已往必定會引發健康問題，造成發育不良、認知能力下降，繼而引起學習興趣低下、學習信心受挫、學習動機缺失等心理負面因素，無法達到良好的學習效果。

目前，在校就餐的農村學生人數呈不斷上升趨勢。我國于2011年啟動“學生營養改善計劃”，通過財政撥款及集結公益項目為農村學生提供營養餐，目的是要提高農村學生的健康水平。為檢驗計劃的進展情況，2016年研究者們對試點學校的食堂建設情況、食堂供餐情況、食物供應情況、學生餐剩飯情況進行深入調研，發現該計劃在實施過程中還存在一些問題。第一，部分學校尚未建設食堂或餐廳，學生只能在教室或操場就餐，還有部分學校食堂和餐廳面積或桌椅配備不足；第二，部分學校不能滿足一日三餐的供應需求，甚至有一小部分學校無法提供午餐，對于配餐軟件的使用情況極為有限；第三，食堂供餐缺乏果蔬類及高蛋白類食物，奶類供應量為0；第四，學校食堂供餐的剩飯率較高[12-15]。這些說明了當前農村食堂建設數量、軟硬件配套設施、配餐種類多樣性、對學生的營養知識宣傳力度有待提高。

三、新時代促進教育公平的路徑選擇

(一)深化教育教學改革

要實現教育公平的價值取向，需要在教育政策上“精準扶貧”，并在“準”和“實”上下功夫。首先，統一城鄉教育規劃，要求各級政府明確職責，多方配合，協調發展，優化組織結構。其次，統計教育資源配置狀況，實事求是，根據實際情況，科學、準確地設立政策依據。再次，找準根源所在，對教育弱勢地區進行政策上的補償，對癥下藥，從根源上解決問題[16]。

教學改革要從實際情況出發，打破城鄉二元結構，做到城鄉之間優質教育資源共享，提高農村學校的辦學水平，推動教育的均衡發展。我國近年來民辦學校勢頭正旺，但學校分布多集中在城市地區，建議采取多渠道的籌資體系在農村建校辦學，讓優質教育資源向農村地區輻射。為擴大優質教育資源的覆蓋面，可推動民辦學校的集團化發展，由一所學校為核心帶頭組建辦學集團，將優質教育資源普惠到其他薄弱學校，以強校帶弱校，實現集團內成員的自我提升。

此外，改革創新課程結構與教學方法，深入透析學生個體的特點與差異，激發學生的主體性參與。建設符合當地特點的教育教學體制機制，提倡“以學代教”的教學模式，發揮學生的能動性，促進學生個體之間的均衡發展。這種以學生為主體的教學是實現教育公平最行之有效的辦法。

(二)完善教育經費投入機制

改革農村教育供給側，上移農村教育經費保障機制重心，讓省級政府作為責任主體，緩解地方政府的財政支出壓力，具有必要性與可行性。田發順[17]呼吁應將隨遷子女的教育經費納入遷入地的省級或市級地方政府財政保障體系。這是因為城市的人力資本與物質資本遠發達于農村，農村的人力資本具有單項流入城市的趨勢，所以其外溢效應也主要發生在城市，而外溢區域的絕大部分是受到省級政府的管轄，按照“誰受益誰負責”原則，由省級政府統一建立標準化檢測體系，減小省域內學校之間的經費投入差距，實現統籌管理。在教育發展進程中，一些國家曾將基層地方政府作為教育經費保障責任主體，并由此陷入發展困境，之后通過上調責任主體，有效改善了城鄉教育差距大的境遇[18]。

各級政府應加強合作，互相監督，保證農村教育經費落到實處。下級政府定期向上級政府匯報教育經費使用情況，上級政府也要定期巡查巡視。建議為農村教育經費開設專戶并建立使用檔案，保障專款專用，嚴禁挪用和截留的情況發生。

(三)優化農村教師資源配置

教育乃國之大計，也關乎民生。習近平在2018年全國教育大會上強調“教育投入要更多向教師傾斜”[19]，發展農村教育，教師是關鍵，必須把農村教師隊伍建設擺在優先發展的戰略地位。而到2020年全面建成小康社會、基本實現教育現代化，薄弱點在于農村，因此，“要把更多教育投入用到加強鄉村師資隊伍建設上”。

面對當前農村教師“請不來、留不下、待不住”的問題，要想鼓勵教師進入農村執教，最直接的辦法就是提升教師的待遇水平，消除農村與城市之間的待遇差別。根據《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，“大力提升鄉村教師待遇”，就要強化農村教師的待遇保障機制，落實各項補助政策，調動教師工作的積極性，讓農村教師勞有所得。“加強鄉村教師周轉宿舍建設，將符合條件的教師納入當地住房保障范圍”，對農村教師應給予工作及生活上的關心，拿出務實舉措，讓農村教師住有所居。加大對農村青年教師的培養培訓、評優表彰力度，營造良好的發展環境，培育教師對教育工作的幸福感、責任感、使命感，加快農村青年教師成長步伐，使他們安心從教、熱心從教[20]。

提升農村教育質量，不僅要擴大教師規模，降低農村學校的生師比，還要保證教師自身素養與梯隊結構的合理性。采取合理的流動機制，例如讓教學名師、骨干教師等在校際內定期輪崗，實現優質教師資源共享，與此同時，建立農村教師進修制度，提供在城市學校開展學習交流的平臺，從而促進教學經驗與水平的提高。

(四)保障農村學生早期發展

諾貝爾經濟學獎得主詹姆斯·赫克曼認為，對于孩子的投入越早，得到的回報就越多，而到了成年，回報值則變為負數。中國相當一部分兒童成長于農村，因此，關注農村學生早期營養狀況，關系到學生健康成長和國家未來發展。

提高農村家長的營養認知水平，是改善農村學生營養的直接舉措。建議在社區建立營養驛站，定期開展營養知識講堂，加大營養健康教育的宣傳力度，普及農村家長的營養觀念。李克強總理在2018年的《政府工作報告》中提出讓“營養改善計劃惠及3600多萬農村學生”[21]，需要集中社會力量，對家庭條件較差的孩子進行公益資助，確保他們能夠及時跟進營養，提升農村學生的身體素質，為促進教育公平、推動鄉村振興打下堅實基礎。

建議政府因地制宜，確定各校的供餐模式，加大食堂及相關設施的投入建設，改善就餐環境；加強對食堂工作人員的培訓力度及營養宣傳教育，提高其專業素質，保證學生的就餐質量，讓供餐種類更加多樣與科學；加強對農村學生的營養知識教育，降低學生的剩飯率，確保學生膳食的合理性，促進營養計劃的順利實施。

四、結語

我國教育公平的特點具有階段性。隨著國家大力推進教育現代化建設，農村學生對于教育的獲得感也在逐步增強，教育發展對于量上的需求已經弱化，取而代之的是對質的更高的追求。當前，我國經濟發展進入新常態，低附加值產業正向高附加值產業轉型升級，對于勞動力的素質要求越來越高，這更需要提升農村教育質量，促進城鄉均衡發展，進而培養更多適應新時代發展的人才。

推動教育公平，提高教育質量，是改善城鄉教育資源失衡局面的重要突破口，也是我國實施鄉村振興戰略和全面建成小康社會的堅強保障。近年來，我國在改善城鄉二元結構問題上不斷積累經驗，逐漸縮小城鄉間差距，在政策、經費、師資、營養等方面向農村傾斜，為實現城鄉教育一體化建設奠定了堅實的基礎。隨著社會的不斷革新，我國正處于發展的重要戰略機遇期，要在科學的思想指導下，以實際行動參與到實現教育公平的改革實踐中去。教育公平的發展戰略目標是長期的，從“有學上”到“上好學”的轉變，表明學生對于優質教育的追求以及渴望實現向上的社會流動。當前，我國在滿足教育數量要求的基礎上，正在尋求更大范圍內更高層次的教育公平，讓每一所學校都辦成人民滿意的學校，是“有質量的教育公平”的時代詮釋。