我國基層少數民族地區法治政府建設策略研究

張 霞

(鄭州工程技術學院 管理學院，河南 鄭州 450044)

2015年12月27日，中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》(以下簡稱《綱要》)。黨的十八大提出，2020年我國基本建成法治政府。黨的十九大明確指出，堅持全面依法治國。2019年5月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《法治政府建設與責任落實督察工作規定》確定了地方黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責。我國憲法規定：基層政權在城市最具代表性的是街道辦,而在農村最具代表性的是鄉鎮政府。全面推進依法治國強調基礎工作及重點都在基層。因此，基層政府處于基礎地位，與人民群眾聯系最密切、服務最直接、反應最靈敏，是連接中央政府與群眾的橋梁，是依法行政的前沿陣地。依法行政工作的重點仍然是基層政府，它也是我們法治政府建設亟待突破的重難點。

基層領導思想理念是下屬行動的先導。建設基層少數民族地區法治政府依靠的領軍人物是領導干部，他們是“關鍵少數”。基層少數民族地區領導干部是全面推進基層少數民族地區法治政府建設的領導者、組織者、實施者，要嚴格貫徹實施黨中央的方針政策、法律法規，嚴格守法執法，是下級做好工作的榜樣和表率。同時，他們因為是“關鍵少數”，還要加強作風建設，全心全意為人民服務，廉潔奉公，密切聯系群眾而不是脫離群眾，培養和諧的干群關系，才能實現各民族的團結協作。“關鍵少數”履行好職責，要逐步養成目標責任制，定期落實。領導要形成法治思維，是少數民族地區建設法治政府的理念框架和政策導向。目前，全國正在推進《綱要》，正在養成運用法治思維方式來思考問題、解決問題的習慣，但這個過程不能松懈。

一、我國基層少數民族地區法治政府建設現狀

(一)調查問卷情況匯總

1.問卷調查的基本情況

目前我國基層少數民族地區法治政府建設程度如何？是否按照《綱要》實施？情況是否樂觀？為了解以上問題，我們組織部分省、自治區、直轄市的部分單位對基層少數民族地區法治政府建設進行實地訪談和問卷調查。其中，實地訪談提綱主要從法治政府建設工作總體情況、行政立法情況、行政機關工作人員及領導干部依法行政意識和能力情況、行政決策情況、行政執法情況、防范、化解社會矛盾情況、行政監督情況、創建服務型&誠信型&責任型政府情況等8個方面37個小問題展開，訪談深入，對問卷調查是很好的補充。本次調查問卷設計為兩部分，第一部分為受訪者基本情況調查，包括性別、年齡、民族、單位、部門、職務6個問題；第二部分為我國基層少數民族地區法治政府建設具體情況調查，共31個問題。

2017年6月至2019年12月，我們歷時兩年半，兵分三路，分別對寧夏回族自治區、貴州省、內蒙古自治區、海南省、河南省部分少數民族集中地區的法治政府建設情況進行實地調查，部分省、自治區、直轄市的部分單位，特別是少數民族比較集中的地區單位如貴州省凱里市和河南省鄭州市，作為重點調研對象。被調查者均來自少數民族地區管轄范圍。本次調查我們采用分層抽樣，等距抽樣等方法。問卷調查以不記名的方式進行，共發出問卷5000份，回收4500份，有效問卷為3995份。所回收問卷顯示被采訪者填寫態度認真，慎重選擇，在很多選題中，不少被調查者表達了自己的真實意見與觀點。本次問卷調查主要分析方法為對比分析法。

2.受訪者基本情況

本次回收的有效問卷中，按照性別統計來看，男性被調查者占2300人，女性被調查者占1493人，性別缺失者為202人，比例分別為57.57%、37.37%、5.06%。按照年齡統計來看，覆蓋了自22歲至58歲的成年人年齡段群體，分布比較均衡，偏差較小。按照民族統計來看，2340人為漢族，1455人為少數民族，另有200人信息缺失。其中漢族被調查者比例為58.57%，少數民族調查者比例為36.42%。

本次回收的有效問卷中，按單位和部門統計看，主要集中在基層村委會、居委會、城市管理行政執法局、民政局、信訪局、法學會、公安局、民宗局、法制辦、民宗委、司法局、總工會、政法委、人民政府等相關的民族管理辦公部門。按職務統計看，有上述相關的民族管理辦公部門的相關基層領導和基層工作人員。樣本代表性較好。

3.問卷調查情況匯總

(1)社會治理方面的民族特征

82%的受訪者認為民族自治地區地方政府在社會治理方面的民族特征主要體現在政府對少數民族群眾的扶持政策較多、政府在行政決策過程中會尊重當地少數民族群眾的生活習慣及族規、少數民族人員在政府機關中占有一定比例、少數民族群眾能夠經常參與到政府決策過程中并發表意見這些方面。

在政府日常執法活動中，63%的群眾認為少數民族群眾與漢族群眾被公平對待，而且36%的群眾認為享受到民族優待政策。這說明我國的民族政策比較完善，如民族平等、民族團結和民族發展政策，進一步調整了民族之間的關系。

63%的被調查者表示沒有遇到過當地法律法規與少數民族的習慣和族規相抵觸的情況，31%的被調查者認為政府會結合實際采取折中的處理措施，18%的被調查者認為政府會偏向采用少數民族的政策，而被調查者認為政府依法處理只占到11%。

(2)依法行政現狀的總體評價

當群眾維護自己利益時，最信賴和依靠的對象主要是黨和政府、司法部門和所在單位，而依靠家庭、家族和宗族的比例不太明顯，說明我國基層少數民族地區法治政府建設水平有所提高，但是還有不盡如人意的細微問題有待處理。相關數據參照表1。

表1 群眾在維護自己的利益的過程中最信賴和依靠的對象統計表

(A.黨和政府B.家庭、家族、宗族C.所在社區D.所在單位 E.司法部門 F.私人關系網G.工青婦組織、各種協會H.新聞媒體 I.宗教組織)

58%的被調查者認為本地政府依法行政現狀總體是好的，但是還是有42%的被調查者認為一般，說明依法行政水平還有待提高。被調查者認為對行政執法主體單位資格有必要進行認定的比例高達89%，這是依法治國的基本單位資質的保障。被調查者認為對行政執法人員個人資格有必要進行認定，比例高達96%，這是依法治國的基本人員素質保障。

本地區政府在履行行政職責方面主要存在缺位現象，行政不作為；錯位現象，行政亂作為；越位現象，越權行政。缺位不作為有缺位和不作為兩方面的意思。缺位即政府職能缺位，不作為即行政不作為。行政錯位是由政府職能缺位不作為導致的，如果行政不作為非常嚴重，政府職能就背離公共權力機構的宗旨，反之如果政府太作為，就會越俎代庖，該管的不管、不作為；不該管的亂管、亂作為。行政越權干部干的往往是非行政職權范圍的工作，或無法確定授權或委托的越權行為。

本地區政府在行政執法過程中主要存在執法行為不夠規范，占到54%；執法行為缺乏有效監督，占到32%。執法主體、行為及法定依據等未按規定公示，執法人員未參加相關培訓，管理不嚴格也會出現在行政執法問題中。只有不到30%的被調查者認為不存在這些行政執法現象。

本地區政府對平時工作中出現的行政爭議，68%的被調查者選擇派專門人員出面做協調工作，36%的被調查者選擇請當地派出所協助做工作，只有不到30%的被調查者會上報上級機關處理。本地區政府在化解行政爭議工作方面，過半數被調查者認為沒有出現以上三種情況，但是有39%的被調查者認為應訴的行政訴訟案件被終審法院撤銷、變更、確認違法或責令履行，25%的被調查者認為應訴的行政訴訟案件勝訴或原告撤訴，但行政執法中確實存在適用法律錯誤或程序中有瑕疵。

本地區政府在依法決策方面，主要存在決策程序規定不夠完善(43%)，決策責任追究制度落實不到位(38%)，決策評估制度落實不到位(32%) ，只有35%的被調查者認為政府依法決策良好，以上三種現象均不存在。

(3)行政執法監督狀況

被調查者認為行政執法監督的含義應該包括上級對下級行政執法的監督(81%)，機關內部對行政執法機構的監督(78%)，社會主體對執法人員執法行為的監督(82%)。57%的被調查者認為政府部門貪贓枉法影響最壞，43%的被調查者認為政府部門有法不依影響最壞。

71%的被調查者未曾參與過政府決策行為，22%的被調查者參與過政府決策行為，極少數的17%的被調查者不知道該如何參與政府決策行為。政府決策主要存在的問題有決策公信力低(58%)、決策質量不高(51%)、決策執行力低(39%)和決策程序不正當(25%)。當前政府決策主體未能作出有效決策的原因按順序排列主要是公眾參與程度低、行政決策前期調研工作不到位、決策監督不力、決策責任追究不到位、決策機關管理不嚴、人員本身文化素質偏低法律素養低下、行政決策程序違反規定。相關數據參見表2。

表2 政府決策主體未能作出有效決策的原因統計表

(A.人員本身文化素質偏低，法律素養低下B.行政決策前期調研工作不到位 C.公眾參與程度低 D.行政決策程序違反規定 E.決策機關管理不嚴 F.決策監督不力 G.決策責任追究不到位)

社會矛盾糾紛的解決過程，借助途徑主要是通過相關行政部門調解以及矛盾雙方自行協商，或者經人民調解委員會調解，而通過信訪、仲裁、行政復議、訴訟等法律途徑來解決問題的比重較小，幾乎很少人通過第三方解決途徑來化解矛盾沖突(參見表3)。在糾紛解決的相關因素中，被調查者認為結果公正最重要，占到56%；其次是程序簡潔，占到42%；接著是自愿靈活性，占到29%；再接著是經濟實惠，占到21%；最后才是保密性，占到13%。可見人們對于公正的訴求最高(參見表4)。

表3 社會矛盾糾紛解決過程借助途徑統計表

(A.矛盾雙方自行協商 B.相關行政部門調解 C.行政復議D.仲裁 E.訴訟 F.人民調解委員會調解 G.信訪 H.其他第三方解決途徑)

表4 群眾最看重的糾紛解決的相關因素統計表

從本地區信訪渠道暢通情況來看，63%的受訪者認為暢通，19%的受訪者認為不清楚，18%的受訪者認為不夠暢通，8%的受訪者認為非常不暢通。群眾選擇越級上訪的主要原因是群眾觀念認識上的錯誤，總認為找上級比找下級更管用，有這種認識的受訪者占到68%，有47%的受訪者多次到基層反映未果，還有28%的受訪者是受人指使或者煽動，僅有7%的受訪者是在基層找不到人。大家普遍關注的政府信息公開的內容和質量方面，主要是更新及時、準確可靠、實用有效、全面和種類多且信息量大。

(4)法治政府建設的制約因素和衡量標準

當前制約法治政府建設的主要因素按重要程度排列為：依法行政的社會氛圍不好，公眾依法辦事和守法意識不強；政府職能轉變不到位；政績考核過分追求GDP；“一把手”說了算，公務人員法律意識不強，運用法治能力不高；對行政機關及其工作人員的監督制約問責不到位，不夠有力；經濟社會發展不發達；行政能力欠缺；沒有建立長效機制。加快法治政府建設，應該著力做好推進政府信息公開，讓權力在陽光下運行，建立科學民主依法的行政決策機制，規范行政執法，提高行政效率，增強服務意識等工作。相關數據參見表5。

(A.“一把手”說了算，公務人員法律意識不強，運用法治能力不高 B.政府職能轉變不到位 C.政績考核過分追求GDP D.對行政機關及其工作人員的監督制約問責不到位，不夠有力E.依法行政的社會氛圍不好，公眾依法辦事和守法意識不強F.經濟社會發展不發達 G.行政能力欠缺 H.沒有建立長效機制)

調查顯示，衡量法治政府的標準主要有：領導人法律素養、政府執行力、政府公共服務水平、政府化解社會矛盾糾紛的能力、政府公信力等。公民心目中的法治政府的樣子主要是：嚴格執法、公正廉潔、依法辦事、高效便民、公開透明、服務到位、監督有力、誠實守信和公平民主。

在調查群眾心目中的法治政府模樣時，群眾比較看重依法辦事和嚴格執法，比重都占到80%以上；其次是公正廉潔和公開透明，比重都占到70%以上；然后是高效便民、誠實守信、公平民主、服務到位、監督有力，比重都占到60%以上。相關數據參見表6。

(二)我國基層少數民族地區法治政府建設的顯著特征

第一，由于少數民族分布范圍廣，小聚居和大雜居,大分散和小集中，造成法治政府管理難度加大。比如宣傳教育上可以通過手機網絡等方式，但是在執行和反饋上是很有問題的，希望政策在基層政府組織層面的時候不變形，不矯枉過正。

第二，各民族歷史悠久，有不同的民族文化和風俗習慣。因此，在基層少數民族地區法治政府建設時，要考慮民族習慣法與我國現行的法律法規之間的兼容問題。

第三，宗教對法治政府建設既有促進作用也有阻礙作用。少數民族信仰伊斯蘭教或佛教者居多。建立在宗教基礎上的法規即為宗法，它們往往聯系在一起，如中國古代社會中憑借血緣關系對族人進行管轄和處置的制度，可見并不僅僅是依靠我國憲法允許的法律制度，比如村規、民約和族規。基層少數民族地區法治政府建設中要利用宗法中合理的地方，但也不能忽視它消極的一面，以免對發展造成重大桎梏。

表6 群眾心目中的法治政府調查表

(A.嚴格執法 B.公正廉潔 C.依法辦事 D.高效便民 E.公開透明 F.服務到位 G.監督有力 H.誠實守信 I.政令暢通 J.維護穩定 K.保障人權 L.促進發展 M.科學決策 N.公平民主)

二、我國基層少數民族地區法治政府建設存在的突出問題

雖然《綱要》已經頒布，但是基層少數民族地區法治政府建設進程中還存在一些矛盾和沖突，行政文化氛圍欠缺，管理體制沒有民族的針對性和特色，市場經濟還不是很完善，還有一些亟待解決的現實問題：

1.政府領導依法行政意識不強，法治思維欠缺，有法不依和有法難依。領導干部起帶頭作用，指揮下屬朝著法治政府建設的正確方向前進。極個別的少數民族領導干部還是人治管理，領導干預司法，甚至高于法治。在城中村拆遷重建問題上，一些領導干部未能建立法治思維和依法解決問題的意識，尚未形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的思維方式。在基層法治政府層面上表現為縣域政府的不作為[1]，政府領導根本沒有正確認識職能性質。

2.行政執法人員少且素質偏低，執法人員資格管理不到位，執法不嚴格不規范。當前在依法行政工作上存在的主要問題是基層執法人員素質偏低，依法行政意識不強，有法不依和有法難依，導致部分制度落實不到位，化解矛盾糾紛不依法進行。由于受到機構改革的影響，一些新增加的執法人員還無法辦理行政執法證，無法開展亮證執法工作。另外還有其他問題：執法人員數量少、工作量大、待遇低；復雜案情無法找到明確的法律依據；依法行政成為提高行政效能的障礙。

3.行政決策不科學不民主。當前我國基層少數民族政府沒有建立起真正的科學決策體制，主要原因是決策者本身素質低，決策能力差，行政心理往往保守，受民風民俗影響。決策者一般憑經驗，主觀臆斷性強，不會咨詢專家，即使咨詢也是走形式，不會采納其合理化意見，極個別的還會暗箱操作，不公開，不民主。行政決策缺乏程序化、規范化，更沒有形成制度化。因為權力太集中，加之決策監督不到位，不能進行有效的決策預警，導致決策方法手段不科學。

4.執法機關利用手中職權搞腐敗。政府部門辦事程序和時限不明確，效率不高。政府管得太多，沒有充分發揮市場、社會組織、公民的作用。尚未建立完善的全過程記錄信息調閱監督制度，法制審核人員配備也未達到要求。在開展法治政府建設工作中開拓創新不夠，工作亮點不突出，工作發展不平衡。社會治理水平與群眾要求還有差距，優質公共服務供給仍然不足，影響平安穩定的隱患還不少，營商環境還需要優化。

5.政務公開意識不強，信息公開工作存在實效性和科學性不足等問題。互聯網時代，“互聯網+政務”得到快速發展，但基層政府的政務誠信建設還存在一些問題。比如,欠發達地區在政務服務過程中的信用信息公開程度不夠;基層政府普遍在食藥領域和重大建設項目領域的信息公開力度較弱,誠信激勵約束機制尚未建立等。領導意識不到政務公開的重要性，不公開雖然能保住自己的官位，但有些致命性的關鍵問題不會暴露，民眾不能進行有效的監督預警。缺乏監督預警思想，我國政府信息公開制度就流于形式，結果也毀壞了政府良好形象。如新冠疫情期間的社會熱點問題，李文亮事件、湖北紅十字會捐贈事件，政府沒有及時進行信息公開，公眾因為信息不對稱，造成誤解或者以訛傳訛，好在政府后來進行深入調查，召開新聞發布會，打消了群眾的疑慮，維護了政府的良好形象。

三、我國基層少數民族地區法治政府建設模型構建

(一)打造職能科學的基層少數民族自治地方政府

我們根據實地調研，結合基層少數民族地區自治地方法治政府建設實際情況，提出新的相對系統的標準構造模型，從法治型(Nomocracy)、服務型(Service)、透明型(Transparent)、誠信型(Credibility)、責任型(Responsibility)、績效型(Performance)“六邊模型”，簡稱NSTCRP模型(見圖1)，進行塑造和完善，給地方政府提出解決問題的思路和努力的方向，進一步優化我國基層少數民族自治地方法治政府內在職能，從職能回歸本質：走向現代政府[2]。應當允許基層政府“全身心”致力于公共服務和社會管理，不再層層下壓一些不切實際的指標任務[3]，促進職能轉變，使政府的內在職能更加科學化和合理化。該模型具有穩定性強、系統完整的特點，對基層少數民族地區法治政府建設有一定的導向和優化作用。

(二)打造基層少數民族地區法治政府建設績效考核指標體系

該指標體系從上述的六邊模型(NSTCRP)中的六個維度進行研究，其中法治型(N)主要從法律的建立與完善、行政執法、守法等指標入手。服務型(S)主要從服務意識、服務態度、公眾滿意度等指標入手。透明型(T)主要從政務公開程度、信息公開時效、咨詢服務能力等指標入手。誠信型(C)主要從政府誠信意識、政務誠信漏洞數量、群眾信任度等指標入手。責任型(R)主要從責任意識、問責制度、責任擔當等指標入手。績效型(P)主要從地方GDP、環保、行為改善等指標入手。我國對公務員的考核標準是“德能勤績廉”，但實際上存在考核標準籠統、量化不足、手段陳舊、考核結果認定平均化、服務對象評價缺失等亟待解決的問題。基層政府考評除了經濟指標外，更要把服務型政府建設以及普及教育、促進就業、消除貧富差距、維護社會公平、提供社會保障、保障民生等指標納入考核體系，變單一考核指標為綜合考評體系。

圖1 NSTCRP塑造模型

四、我國基層少數民族地區法治政府建設策略

1.培養黨員干部和公眾的法治思維和意識，強化領導責任，加強基層法治文化建設。政府立法工作理念要不斷創新，政府立法工作重點要與時俱進。發揮基層黨組織的引領作用，履行基層法治政府的相關職能。服務型政府職能應該秉承“以公民為本位”理念，以服務為核心價值的行政理念，公眾共同參與決策為基礎，精簡和便民為原則，公開和透明為特點。權力設定、運行、監督，都應在公民普遍認同的法律框架之內。根據NSTCRP模型徹底轉變政府職能，加強政府職能向服務核心轉變，確立以服務為核心的新的行政價值取向。各部門要切實加強對依法行政工作的領導，進一步加強領導責任意識和對依法行政工作的調查研究與工作力度，保障和推動基層行政執法工作的順利開展。

2.擴編制精培養。基層執法人員編制數量少，建議增加編制，擴充基層力量。培養提拔少數民族干部，提升民族宗教干部依法行政能力。加快少數民族地區人才培養，進一步加強教育培訓。特別是執法人員由于缺乏依法行政意識，往往在執法過程中無意中犯法，引起人民群眾的不滿和爭議。我們只能通過培訓，增強其法治意識，執法才能守法。根據今后我國基層少數民族工作的新情況、新任務和新要求，有針對性地開展依法行政相關業務知識的學習教育培訓，不斷提升依法行政和依法辦事的工作能力和業務水平。普及法律知識，加強培訓學習，真正做到規范、公正，文明執法。

3.完善機制建設。依據法治建設成效，遵守法律、依法辦事等重難點問題建立績效考核指標體系和基層組織依法行政報告制度。出臺相關政策，加強管理，出問題要問責。針對在依法行政工作中存在的不足和問題，對照法治政府建設要求，不斷加大工作力度，不斷完善法治政府工作制度和機制建設，確保行政執法工作穩步推進和規范開展。完善依法行政工作落實機制，全面落實行政執法責任制，加強監督和問責機制。如海南省儋州市采取“干部一肩挑”制度，即黨支部書記和村委會主任由1人擔任，實施“一核兩委一會”制度，村務協商會協助解決各類民生和社會治理難題。

4.建立陽光政務，提高“互聯網+政務”服務水平，數字信息公開透明，堅持嚴格規范公正文明執法。今后首先要提升信息公開、依法公開、主動公開意識；其次要拓展信息公開的深度和廣度，政府信息公開的內容與形式還需進一步規范；再次要健全和完善信息公開工作制度；最后要拓展完善信息公開渠道，進一步提高門戶網站建設創新度。政府要不斷提高主動公開的全面性、時效性和準確性。我國將進一步加大政府信息公開的推進力度，配合機構改革進一步整合政府信息公開平臺，構建智慧政府，對政府信息公開內容進行梳理，按照新的科室職能進行分類。進一步充實細化政府信息公開內容，尤其是把與人民群眾切身利益密切相關的政府信息，作為政府信息公開的主要內容。互聯網時代運用大數據、云計算、移動互聯網、物聯網等新一代信息技術，構建智慧政府，少數民族基層新型政府具備整體性、智慧性、互聯性、透明性和開放性等特點。深化政府信息公開，有利于促進決策科學化。建議加快推進落實基層政府政務公開,完善基層政府信用權益保護和信用修復機制。

5.提高執法人員依法行政能力，強化對權力的制約和監督。加強依法行政隊伍建設，提高執法人員水平和能力，對于多次抵觸政府的行為人，應采取一定的措施，改變人治，落實法治。政府應加強執政，作為公務員，不應成為群眾的出氣筒。強化依法行政監督與問責機制，完善相關法規和機制。加強反腐倡廉，加大對貪污腐敗的查處力度，反對提拔干部靠關系、看錢財的做法。少數民族基層法治政府應該增強公信力，提高軟實力。在當前的經濟形勢下，企業最需要政府提供服務，加強市場監管，營造公平、誠信、有序的市場環境的呼聲最高，其次是簡化政府相關部門的辦事流程和工作效率。