優化營商環境視域下河南省“放管服”改革的路徑研究

弓順芳

(中共鄭州市委黨校，河南 鄭州 450042)

引言

開放是國家繁榮發展的必由之路[1]。在新的歷史發展戰略期和機遇期，我國對外開放面臨著前所未有的新挑戰和新機遇。根據黨的十九屆四中全會精神，如何在新的歷史環境和條件下準確把握新時代國家制度和治理體系“堅持和鞏固什么、完善和發展什么”，必須將優化營商環境，深入推進“放管服”改革作為鞏固和完善國家治理體系現代化的重要內容，這不僅是探索研究符合新時代背景下內陸開放發展規律的全方位對外開放新格局的重要方略，也是黨的十九大之后政府行政體制改革的新目標。

理論層面上，1986年，美國學者依西阿·里特法克和彼得·班廷首次對投資主體進行營商環境評價，并概括出影響投資行為的“冷熱圖分析法”。“營商環境”一詞源于2002年世界銀行集團國際金融公司“Doing Business”項目調研報告。作為全面深化改革的重要依托，營商環境對企業尋租和市場創新關系的影響遵循轉型理論的一般觀點。從經濟學角度來看，優化營商環境是以市場需求為主要內容的宏觀監管，是消除尋租行為、激發市場活力的有效杠桿。一方面，政府干預程度與企業單位創新產出所耗費的各類資本、勞務成正比，與生產要素的利用效能成反比(周黎安等，2015)。另一方面，良好的營商環境制度性交易成本較低 (許和連、王海成，2018)，增進市場主體的經營績效、投融資活動的流向和高端要素市場的集聚與秩序(弓順芳，2019)。此外，政府作為雙重屬性的代理人和自利者(趙靜等，2013)，不僅要合理配置公共資源，避免營商環境的相對缺失(夏杰長，2017)，而且還要調節市場失靈對創新的影響，避免政府過度干預造成的職能越位和錯位，因此，治理理論與營商環境具有內在契合性，營商環境的建設過程也是一個公共治理過程(婁成武，2018)。當前，學術界對營商環境的研究主要集中在營商環境的內涵(倪鵬飛，2008；宋林霖，2018)、營商環境的評價體系(黃育容，2015；周志忍，2018；龍雪松，2004；洪海，2018)、優化營商環境的經驗和對策(董志強，2012；孫宇，2018；許可，2016)等方面。根據制度經濟學理論，營商環境作為資源組成要素，具有稀缺性、外部性和不可替代性。因此，各地要營造良好的營商環境就必須結合自身區域優勢和特色，最大限度地釋放制度生產力，從而提升整體生產效能，促進經濟社會健康發展。但是，綜合來看，當前研究大多集中在東部城市、沿海城市以及發達地區營商環境，或者是將政府作為制度供給端的主體來研究對策及相關工作的陳述和總結，而圍繞改革目標，以數據、事實為依據，定量分析改革前后制度變化情況，以及通過制度變化評估對實際工作影響的改革成效的研究較少。

政策層面上，以簡政放權為突破口，深入推進行政體制改革，是黨的十八屆三中全會做出的重要決定，也是新一屆中央政府確立的“開門第一件大事”。黨的十八大以來，中共中央在推動全面深化改革和體制機制創新中多次論及營商環境。從“進一步營造國際化法治化便利化營商環境”“營商環境就是生產力”的科學論斷到《中華人民共和國外商投資法》《優化營商環境條例》的出臺，特別是在2019年第二屆中國國際進口博覽會上，習近平總書記指出要繼續推動京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長三角區域一體化發展、粵港澳大灣區建設，以及即將實施的黃河流域生態保護和高質量發展新的國家戰略，增強開放效應。近年來，河南省和鄭州市著力推動“五區聯動”“四路協同”，加快建設內陸地區開放高地，并先后出臺《河南省優化營商環境三年行動方案(2018—2020年)》《河南省電子證照管理暫行辦法》和《關于培育和發展共享經濟的實施意見》等政策文件，提出要加強政策研究、制度創新，積極融入全球經濟體系，鞏固提升“一帶一路”核心節點城市地位。2019年7月9日，河南省委書記王國生提出“進一步解放思想、創新體制、揚長補短、彰顯特色，以更寬視野、更實舉措謀劃推動鄭州高水平開放，實現高質量發展”的要求。2019年7月24日，河南全省對外開放大會在鄭州召開，明確了對外開放工作面臨的新形勢、新任務、新要求，對開放促進河南高質量發展工作進行了全面部署。由此可見，優化營商環境已經成為中國提升新時代高質量發展以及政府治理的新內容、新舉措。因此，本文借助制度經濟學和新公共管理范式下整體治理理論，重點考察河南省在“一帶一路”倡議下，如何探索完善中部內陸地區從開放末端成為開放前沿，提出優化營商環境的實現路徑和高質量發展的對策建議。

一、營商環境優化的歷史演變與延展

(一)從“招商引資”到“營商環境”的歷史演變

美國經濟學家諾思曾提出著名的“諾思悖論”，即一個有效的政府是經濟發展的必要條件，但不能保證政府干預必然有利于社會，國家的存在固然是經濟增長的關鍵，但也是經濟衰退的根源[2]。改革開放以前，由于我國實行高度集中的計劃經濟體制，政府集中控制市場資源以及社會資金的使用與流向。隨著1994年分稅制改革在地方施行，地方經濟開始由政府決定投資的被動發展轉向以招商引資為模式的主動發展，一些沿海城市率先從外部引入對本地區有利的商業項目、商業模式、管理技術和資金人才等資源，調整升級本地區經濟投資、產業和人才結構，實現了促進地區發展的“經濟奇跡”和“財富傳奇”。但是隨著地區資源優勢下降，地方政府的干預招商工作又帶來現實的困惑和發展的隱憂。表現在：第一，粗放型引資模式與約束性資源環境的不平衡。招商引資的模式亟須從過去“撿到籃里都是菜”的吸引招商轉向重質量重效益的集約選商，以創新招商引資模式來發展高端產業價值鏈和升級產業結構。第二，“過度”招商引資容易造成“權力尋租”。地方政府過度介入招商引資，就容易出現政府職能缺位、錯位、越位現象，甚至滋生腐敗，導致市場配置資源效率低下。第三，傳統的招商模式公共服務資源分配不均衡。傳統的招商引資，多以“優惠政策”“政策洼地”為助力，通過稅收、土地等方面的優惠，容易造成企業側重投資短平快項目，不利于區域經濟長遠發展，在一定程度上犧牲了政府和公眾的利益[3]。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央準確把握新時代我國社會主要矛盾和經濟發展的新變化，提出“推動高質量發展，是當前和今后一個時期，我國確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求”[4]，要集中改善投資和市場環境，降低市場運營成本，營造穩定、公平、透明的營商環境。當前學術界關于營商環境的概念沒有形成一個統一的概念，但是，從2019年世界銀行對189個經濟體營商法規及執行情況客觀評估構建出的11項一級指標、43項二級指標的營商環境評價體系，可以看出，營商環境是涉及政治、經濟、法治、社會、生態等一般環境與政企關系、勞動力市場、金融機構等特定環境的綜合性概念。它既包括資本、勞動力、技術等有形要素，也包括制度、文化、生態等無形要素；既包括對資源要素流入的吸引力、監管力和服務力，也包括退出時的便捷度和滿意度；既著眼于現時狀態下的市場運營環境，又強調區域集群可持續發展的潛能與創新動能。

因此，不論是招商引資還是營商環境，都是政府參與經濟調節、市場監管以及公共服務的一種手段，其目的都是滿足人民對美好生活的需要。營商環境概念的出現，是我國經濟融入全球化、與國際接軌日益深化的必然結果，反映了區域資源配置與高效組合的進步與發展[5]。從招商引資到優化營商環境，反映了由傳統政府主導的計劃經濟體制下政府管制模式向由市場決定資源配置的市場經濟條件下現代治理模式的轉變，是經濟發展的著力點由“抓項目”轉向“優環境”的轉變。

(二)營商環境與高質量發展的內在契合

近年來，河南省圍繞推動高質量發展，將優化營商環境作為高質量發展的“命中之穴”，將“放管服”改革作為重塑政府和市場關系的“核心要義”，以深化“放管服”改革打出優化營商環境的“組合拳”。以開放促發展，推進高品質營商環境是國家推進經濟全球化，促進經濟高質量發展的基礎性工作，也是地方政府提升區域發展質量，增強城市綜合競爭力，塑造服務型政府的重要體現。隨著我國新一輪對外開放的深入推進，營商環境逐步成為全球資源配置和高端產業布局的決定性因素。全面優化營商環境，是解決當前突出問題，全面推進便企利民的重大舉措；是培育形成競爭新優勢，推動新一輪擴大開放的新旗幟和總抓手；是推進經濟全球化，促進高質量發展的基礎性工作。

第一，立足本土化。根據公共管理學理論，營商環境屬于公共產品范疇，具有稀缺性、外部性和不可替代性。因此，各地區在優化營商環境時，必須結合區域特點和比較優勢打造營商制度環境，釋放制度生產力，提升本地區城市競爭力。

第二，內生動力和目標一致性。優化營商環境就是解放和發展生產力，營商環境是發展的體制性制度性安排，其優劣直接影響市場主體的盛衰、生產要素的聚散和發展動力的持續性[6]，有利于提高居民生活質量，拓展內需市場。可見，高質量發展與優化營商環境都有著共同的目的和價值取向，即以人民群眾為中心，強調結果導向，以滿足人民需求為根本目標。

第三，治理結構契合性。高質量發展與營商環境優化都是以網絡式服務為基本組織形態，以協調合作為治理機制，構建跨政府部門、跨政府層級、跨公私部門的整合型治理結構，以提升政府治理水平和治理能力。一是主體多元化。營商環境是一個復雜的共生系統，不僅需要政府在硬環境上下功夫，更需要激發和充分調動社會力量建設好軟環境，形成“人人皆環境”、共謀共推經濟社會發展的良好氛圍。如北京市積極推動社會組織與政府部門在知識產權保護社會化服務的協商調解作用，設立商事調解、人民調解和勞動爭議調解機制。二是治理工具多樣性。由于存在“市場失靈”和信息不對稱、外部性等問題，政府必須運用信息化手段對市場進行一定的干預、監管和治理，這種轉變不僅是經濟增長方式轉變的需要，也是高質量發展背景下積極回應公眾訴求。信息技術的廣泛運用是數字時代政府治理的重要特征，也是推動“放管服”改革的重要工具之一，要以“互聯網+政務”為手段提高政府效能，善于運用互聯網技術和信息化手段實現一網通辦，構建營商環境共建共治共享的新模式。

二、河南省以“放管服”改革優化營商環境的必要性和重要性

隨著我國經濟進入新常態，河南省繼續實施開放帶動主戰略，以開放的主動贏得發展的主動。鄭州是“一帶一路”新亞歐大陸橋經濟走廊上的主要節點城市、中國重要綜合交通樞紐、商貿物流中心和內陸進出口城市，也是中原城市群的核心城市。探索研究符合內陸開放發展規律的全方位對外開放新格局，優化營商環境是“命中之穴”。良好的營商環境對于堅持以中國(河南)自由貿易試驗區、鄭州航空港經濟綜合實驗區等為重點，深入融合“一帶一路”，發揮經濟腹地和雙向銜接功能，利用兩個市場和兩種規則，加快“引進來、走出去”步伐，加快形成雙向開放大格局，不斷提升鄭州國際知名度和影響力具有重要的應用價值。河南省作為中部大省，在深化“三區一群”為引領，全面深化改革開放，發揮制度創新優勢和戰略示范效應的同時，應當清醒地認識到當前河南省“放管服”改革存在碎片化特征，表現在審批標準不規范，審批事項“放”“管”落實不到位，審批權力縱橫交錯，政務中心整合力不足等方面。

(一)優化營商環境是實現河南省更高水平對外開放的重要保障

營商環境是生產資源的重要組成要素，具有稀缺性、外部性和不可替代性。因此，優化營商環境時要因地因時制宜，最大限度地釋放制度生產力，提升社會生產和治理效能。鄭州作為河南省省會城市，外向型經濟發展先天不足，但是鄭州“不靠海、不臨江、打開世界靠藍天”，正是因為鄭州市堅持以開放做發展導向，不斷優化投資環境，推進貿易自由化便利化，為私有資本營造良好的“確定性”發展環境，才促進鄭州在跨境電商、中歐班列、自貿區改革創新和航空樞紐建設等方面取得了一些成績。例如，2019年7月，河南自貿區跨境電商零售進口正面監管模式和一碼集成服務2項制度創新首次入選商務部自由貿易試驗區第三批31個“最佳實踐案例”，以及包括“1210”監管模式、“秒通關”通關模式、“網購保稅+實體新零售”銷售模式建設等“五大服務體系”工作持續推進。

(二)優化營商環境是實現河南省供給側結構性改革，構建開放型經濟的重要支撐

隨著我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，要求加快制度創新和技術創新，激發市場活力和調動資源要素的集聚，促進區域發展由成本和資源優勢轉向以研發、服務和文化為核心的綜合競爭優勢的轉變，發揮市場配置各類資源要素的效能和作用，構建開放型經濟體系。正確處理政府和市場的關系，優化與之相適應的法治環境、商務環境和社會環境，是實現河南省供給側結構性改革，構建開放型經濟的重要支撐，也是加快河南走進世界市場、積極融入“一帶一路”建設和全球經濟體系，實現中部崛起和中原更加出彩優勢的靚麗底色的重要保障。

(三)優化營商環境是提高政府效能，堅持和完善治理體系和治理能力現代化的必然要求

優化營商環境的核心是以加快簡政放權、加強事中事后監管和優化公共服務為主要內容的“放管服”改革。良好的營商環境不僅能夠推動形成競爭高效、公平有序的市場秩序，而且也是一個地區制度“軟實力”的重要體現。優化營商環境，以開放倒逼改革，決定了改革成效要突出體現在企業的收益和效能，有利于降低市場準入門檻和制度性交易成本，提高政府效能和服務意識，構建高效、透明、服務型政府，鞏固和完善地方治理體系和治理能力現代化。

(四)優化營商環境是提升河南省城市國際競爭力，塑造城市精神的重要途徑

開放是實現城市繁榮的必由之路，營商環境是城市的名片。河南打造法治化、國際化、市場化營商環境要對標國際一流指標，以大量高質量生產要素為基礎性支撐。圍繞河南省亟須的自然科學與工程科學專業建設，培育、引進和留住國內外“高精尖”人才，加大境外一流高校赴豫合作辦學，形成高端人才集聚生態圈；以“五區聯動”“四路協同”為平臺，打造專業服務國際化水平，提升先進制造業、先進服務業和戰略性新興產業的能級，全力打響“中原形象”“河南制造”品牌。

(五)優化營商環境是堅持“以人民為中心”公共服務理念的重要體現

優化營商環境，有助于促進新行業、新產業、新模式、新業態涌現，為營造“大眾創業、萬眾創新” 提供新的創業、就業機會，斬斷“向企業亂伸的手”，杜絕把企業當成“唐僧肉”。一方面，有利于市場主體的培育和成長。針對正在成長或迅速擴大的中小企業和大學生創業主體，良好的營商環境有助于其在激烈的市場競爭中贏得成長時間和發展機遇，也為社會提供更多的就業崗位。另一方面，有利于提升公共服務質量和效能。踐行法治理念，以貿易自由化便利化為突破口，引入競爭機制和創新驅動戰略，各類市場主體一視同仁，享有同等的國民待遇，有利于激發市場活力和社會創造力。

三、河南省基于優化營商環境目標的“放管服”改革推進路徑

優化營商環境是一個系統工程，既要注重改善基礎設施等硬環境，更要在優化服務質量、提高制度效能等軟環境上下功夫求突破。全面優化營商環境的實質，就是正確處理政府、市場、企業的關系，把深化“放管服”改革作為核心抓手，以提升中心城市首位度和輻射圈為突破口，既推進經濟快速增長，實現量的擴張，又注重發展方式轉變，實現質的提升，將優化營商環境與對外開放戰略緊密結合、持續推動。

第一，以人民為中心的發展理念，根據誠信、公平、負責原則的基本要求，建設透明高效的政務環境。一方面,政府要保護市場主體基于對市場配置資源權威的信賴而產生的利益，并對在生產、分配、銷售、交換以及最終消費環境中的弱勢主體予以扶助，以保證投資者對市場的信心。另一方面，政府要嚴格權力監管，構建誠信、透明、高效的服務型政府，對侵害企業正當權益或有礙優化營商環境的行為，要及時發現、糾偏和問責。

第二，以“政務服務集成化”改革為核心，推進“互聯網+政務”模式創新。著力解決“放管服”改革過程中存在的權責界定模糊、“信息孤島”及監管盲區等突出問題，推進“互聯網+監管”“互聯網+政務”等服務模式，縮短企業項目報建流程，推廣區域聯動評估，實行線上線下融合，加快優化整合各級政務服務大廳“一站式”功能，著力破解群眾辦事“最先一公里”和“最后一公里”瓶頸問題，切實提升市場主體的“改革獲得感”。

第三，以企業和群眾生產生活需要為導向，全面推行便利化的服務環境。營商環境便利化主要測算手續、時間、成本三個維度的營商便利度。一是搭建統一的融資服務平臺。鼓勵各級金融機構加快金融創新，完善面向民營企業的信貸評估方式、審批手續和貸款條件，探索實施民營企業風險評估和責任分擔機制。二是深化行政審批制度改革。實行“市縣扁平管理”，建立“網上辦、集中批、聯合審、區域評、代辦制、不見面”的審批模式。政府核準制和審批制改為備案制和“負面清單”的管理模式。三是推行企業投資“一諾即辦”項目承諾制。試行“政府靠前服務、企業信用承諾、監管有效約束”的承諾制管理模式。

第四，結合區域比較優勢，培育開放型經濟發展方式。創新模式，建立有地域特色的政策體系。一是完善跨區域和區域間的部門合作、生態環境和產業承接等協調機制。基層政府通過自由貿易協議政策或鼓勵跨境貿易，加大開放型經濟的培育和發展，掌握國際經濟運行的主動性和創新性，以更加開放、積極的態度融入“一帶一路”建設。二是健全中小企業扶持政策。采取高標準企業孵化器的形式，建立完善知識產權機制和誠信檔案，細化產品商標、專利等保護條款內容，確立檔案信息后持續關注、跟蹤和評價。三是建立對標提質服務長效機制。全面對標上海、深圳、杭州等先進地區，樹立尊重企業家、尊重產權、尊重創造、尊重契約精神以及“保姆式”“店小二”服務理念，結合實際復制推廣先進地區在政務服務、審批流程、行政監管、干部監督等方面的創新舉措。

第五，公正透明的法治化營商環境是企業開展商業活動的前提，是合作共贏和現代契約精神的基石。一是建立健全保護產權、商事糾紛解決機制和中介服務監管的法律制度，使市場主體能夠在法律框架內健康、充分地競爭，降低商業糾紛的內耗成本，引導市場主體可持續發展。二是建立跨區域、跨部門、跨行業的征信系統。對標國際，構建符合國際化營商規則和標準的知識產權保護措施，推進培育建設現代契約精神和社會誠信體系。三是加快推進市場監管領域“雙隨機、一公開”監管、跨部門聯合監管、“互聯網+監管”和“智慧監管”，推進構建適應市場經濟要求的中小企業信用擔保機構和公共服務平臺。四是建立基金投資科技創新市場，推進國際企業總部或運營商計劃。

四、結語

優化營商環境是我國經濟社會發展進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央提出的經濟發展新方略，是黨的十九大之后“放管服”改革的新目標。根據制度經濟學理論，營商環境作為資源組成要素，具有稀缺性、外部性和不可替代性。因此，各地區在優化營商環境時，必須結合自身發展優勢和特色，解決好賦予權力的分散性與審批的碎片性、制度與服務以及當前建設與長遠規劃之間的矛盾，不斷釋放制度生產力，從而提升整體生產效能，促進經濟社會健康發展。