廣西多元普惠幼兒園發(fā)展的困境與對(duì)策

【摘要】本文論述發(fā)展廣西多元普惠幼兒園的策略，認(rèn)為廣西多元普惠幼兒園在發(fā)展中，存在著民辦園申請(qǐng)普惠園動(dòng)力不足、普惠性幼兒園辦園質(zhì)量不高、政府對(duì)普惠園監(jiān)管不到位等問題，提出要激發(fā)多元普惠幼兒園的申報(bào)積極性、加強(qiáng)對(duì)多元普惠幼兒園的指導(dǎo)與監(jiān)管力度、穩(wěn)定多元普惠幼兒園教師隊(duì)伍的建議。

【關(guān)鍵詞】多元普惠幼兒園 廣西 困境 對(duì)策

【中圖分類號(hào)】G 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】0450-9889（2020）41-0014-03

為了著力解決幼兒“入園難”的問題，加快推進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展，廣西頒布了《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于當(dāng)前促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的若干意見》，強(qiáng)調(diào)廣西發(fā)展學(xué)前教育“要堅(jiān)持公益性、普惠性、科學(xué)性”“采取政府購買服務(wù)、減免租金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)”。為積極引導(dǎo)和扶持多元普惠幼兒園的發(fā)展，保障適齡兒童接受基本的、有質(zhì)量的學(xué)前教育，落實(shí)好國家和自治區(qū)政府有關(guān)普惠性幼兒園的政策，自治區(qū)教育廳于2014年出臺(tái)了《廣西壯族自治區(qū)多元普惠幼兒園認(rèn)定及管理辦法（試行）》《廣西壯族自治區(qū)多元普惠幼兒園辦園基本條件》《廣西壯族自治區(qū)多元普惠幼兒園評(píng)估細(xì)則》等，使廣西學(xué)前教育普惠性政策有了實(shí)施的抓手。

廣西還根據(jù)本地實(shí)際情況，豐富了普惠性幼兒園的概念和內(nèi)涵，提出了多元普惠幼兒園的概念，即“由國有企業(yè)、優(yōu)質(zhì)公辦園、社會(huì)組織、個(gè)人等多方社會(huì)力量舉辦的，經(jīng)評(píng)審達(dá)到《廣西壯族自治區(qū)多元普惠幼兒園辦園基本條件》要求的幼兒園，認(rèn)定為多元普惠幼兒園”，也就是說，廣西不但要發(fā)展、扶持普惠性民辦幼兒園，也要引導(dǎo)和鼓勵(lì)國有企業(yè)、優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園及社會(huì)組織辦的具有公辦性質(zhì)的幼兒園，辦成普惠性幼兒園。以下，筆者結(jié)合多元普惠幼兒園的發(fā)展特點(diǎn)，分析其發(fā)展困境，提出解決的對(duì)策。

一、多元普惠幼兒園的特點(diǎn)和建設(shè)的意義

（一）多元普惠幼兒園的特點(diǎn)

多元普惠幼兒園突出的特點(diǎn)是“多元”“普惠性”。根據(jù)其核心價(jià)值取向，多元普惠幼兒園應(yīng)該具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，辦園主體多元化，由個(gè)體、社會(huì)組織、優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園、國有企業(yè)、個(gè)人等多方力量舉辦;第二，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不高，是對(duì)學(xué)前教育有需求的普通大眾，甚至部分弱勢(shì)民眾都能承受的定價(jià);第三，有一定質(zhì)量保障，辦園證照齊全，園舍的建設(shè)基本符合《國家幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，無安全隱患。目前，經(jīng)廣西各級(jí)政府認(rèn)定的多元普惠幼兒園達(dá)7 000多所，可以得到政府的資金支持和公辦幼兒園的幫扶。

（二）多元普惠幼兒園的建設(shè)意義

公辦幼兒園是為廣大人民群眾提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)的主體，意味著進(jìn)入公辦幼兒園的幼兒能享受到優(yōu)質(zhì)的且相對(duì)平價(jià)的學(xué)前教育服務(wù)。受歷史因素影響，我區(qū)的公辦幼兒園數(shù)量偏少。以2019年為例，全區(qū)共有幼兒園13 112所，公辦園約1 900所，僅占廣西幼兒園總數(shù)的14.62%，能提供幼兒學(xué)位數(shù)約782 000個(gè)，接納約40%的適齡幼兒入園就讀。可見，在廣西僅僅依靠公辦幼兒園解決學(xué)前教育“質(zhì)優(yōu)價(jià)平”的問題，是很難實(shí)現(xiàn)的。而多元普惠幼兒園能滿足廣大人民群眾“有園上，能上得起園，能上合格園”的基本需求，具有重要的意義。發(fā)展多元普惠性幼兒園，按照國家、自治區(qū)有關(guān)政策，政府給予被認(rèn)定的普惠性幼兒園一定的資金扶持，引導(dǎo)幼兒園面向大眾定價(jià)，其收費(fèi)控制在大部分群眾能夠承受的范圍。經(jīng)過幾年努力，截至2019年底，廣西多元普惠幼兒園的數(shù)量，由2016年的4 000多所增加至2019年的7 399所，占幼兒園總數(shù)的56.4%;全區(qū)普惠性幼兒園的覆蓋率，由2016年的60%上升至2019年的74.46%。

二、多元普惠幼兒園發(fā)展的困境

（一）民辦園申請(qǐng)普惠性幼兒園動(dòng)力不足

2014年，廣西創(chuàng)新多元普惠幼兒園辦園機(jī)制，出臺(tái)了支持多元普惠幼兒園發(fā)展政策，建立多元普惠幼兒園獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。政策規(guī)定，按照在園幼兒數(shù)量給予每學(xué)年每名幼兒平均200元的補(bǔ)助。和其他部分省市相比，廣西對(duì)普惠性幼兒園的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低。如浙江省對(duì)轄區(qū)內(nèi)符合條件的普惠性民辦幼兒園，給予每名幼兒公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，補(bǔ)助水平與同等級(jí)公辦幼兒園一致，最低標(biāo)準(zhǔn)為500元/生/年;又如深圳市對(duì)普惠性幼兒園提供每班每年不少于40 000元的獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助，約1 300元/生/年，用于支持普惠園穩(wěn)定收費(fèi)、提高教職工待遇、提升辦園質(zhì)量，部分城區(qū)還結(jié)合實(shí)際自主調(diào)高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

普惠性政策實(shí)施之初，我區(qū)有一批辦園質(zhì)量較好的民辦園加入申請(qǐng)普惠園之列。近幾年來，優(yōu)質(zhì)民辦園申報(bào)普惠園的熱情逐年遞減，甚至有一部分幼兒園成功申報(bào)滿三年后紛紛退出普惠園的行列。出現(xiàn)這一狀況的主要原因有以下兩點(diǎn)：一是按照政府的規(guī)定，普惠性幼兒園只收取保育保教費(fèi)，且大部分用于發(fā)放幼兒教師工資，由于工資偏低，幼兒教師積極性不高;二是自治區(qū)給予的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)過低，不足以彌補(bǔ)降價(jià)的經(jīng)費(fèi)。補(bǔ)貼不足與收費(fèi)降低之間的矛盾，直接導(dǎo)致許多幼兒園入不敷出，無法確保一些優(yōu)質(zhì)民辦園正常運(yùn)轉(zhuǎn)，管理者辦普惠性幼兒園的積極性下降。

（二）普惠性幼兒園辦園質(zhì)量不高

我區(qū)實(shí)施多元普惠幼兒園政策以來，普惠性幼兒園的辦園條件有了一定的改善，如幼兒的教玩具得到更新、補(bǔ)充，一些幼兒園的環(huán)境設(shè)施有了改善，幼兒圖書、信息化設(shè)備有所增加等，但總體而言，普惠性幼兒園，尤其是普惠性民辦幼兒園的辦園質(zhì)量不高。

1.設(shè)施設(shè)備不達(dá)標(biāo)，幼兒園基礎(chǔ)條件差

普惠性民辦幼兒園，尤其是地處農(nóng)村地區(qū)的普惠性民辦幼兒園的辦園條件仍需繼續(xù)改進(jìn)。首先，辦園場(chǎng)地是幼兒園發(fā)展的基礎(chǔ)，絕大多數(shù)普惠性民辦幼兒園的戶外場(chǎng)地難以達(dá)標(biāo)。當(dāng)前，普惠性民辦幼兒園的辦園場(chǎng)地，主要有舉辦者自有和租借兩種。場(chǎng)地自有的這一類幼兒園，常常是家庭作坊式幼兒園，規(guī)模小、戶外運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地小、室內(nèi)面積不足。租借場(chǎng)地創(chuàng)辦的幼兒園，雖然有些場(chǎng)地較為寬敞，但因局限于原有的房屋構(gòu)造，未達(dá)到幼兒園規(guī)定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。其次，許多幼兒園由于辦園時(shí)間較長，盥洗設(shè)備、桌椅、寢具、幼兒的教玩具等均已陳舊，不能滿足幼兒在園學(xué)習(xí)、游戲、生活的需要。

2.教師素質(zhì)不高、流動(dòng)性大

目前，全區(qū)的幼兒園專任教師中，本科以上、?？萍爸袑Ｒ韵聦W(xué)歷的教師占比分別為15.2%、57.4%、27.3%，未評(píng)級(jí)的專任教師占總量的80%左右，持證上崗率約為65%。最為突出的是部分民辦幼兒園和小學(xué)附屬幼兒園教師，多數(shù)非學(xué)前教育專業(yè)畢業(yè)，專業(yè)合格率較低，科學(xué)保教難以保障。同時(shí)，在普惠性幼兒園工作的教師流動(dòng)性大，青年教師、骨干教師流失現(xiàn)象最為嚴(yán)重，每年有超過50%的教師離開原有園所，主要的流動(dòng)方向?yàn)椋阂皇侨l件較好的公辦幼兒園或盈利性的民辦幼兒園，二是離開學(xué)前教育行業(yè)，從事其他職業(yè)。其主要原因包括：一是普惠性民辦幼兒園教師享受的福利待遇不高。福利待遇主要是指節(jié)假日休息、五險(xiǎn)一金等。筆者曾連續(xù)數(shù)年參加自治區(qū)教育廳組織的多元普惠幼兒園評(píng)審工作，并在評(píng)審過程中發(fā)現(xiàn)，大部分幼兒園僅為兩三名資歷較深的教師購買社會(huì)保險(xiǎn)，大部分教師并未享受到同等待遇。筆者對(duì)一些教師訪談也發(fā)現(xiàn)，大部分普惠性民辦幼兒園實(shí)施一周6天工作制，許多教師平均月休4天，無法正常享受國家法定節(jié)假日。二是普惠性民辦幼兒園對(duì)教師的激勵(lì)措施較少。幼兒園的激勵(lì)措施一般包括評(píng)優(yōu)評(píng)先、職位晉升、獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)、帶薪休假等。筆者在對(duì)教師的訪談中發(fā)現(xiàn)，這幾種激勵(lì)措施中，許多幼兒園使用評(píng)優(yōu)評(píng)先的措施較多，并給予先進(jìn)教師相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，但評(píng)優(yōu)次數(shù)和獎(jiǎng)勵(lì)金額都比較少，一般為一年一評(píng)，獎(jiǎng)勵(lì)金額為200～300元/人。三是教師參加在職培訓(xùn)的數(shù)量和機(jī)會(huì)不足。受管理體制和辦園經(jīng)費(fèi)等方面的限制，許多幼兒園缺乏幼兒教師職后培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)支持。雖然近年我區(qū)實(shí)施國培計(jì)劃和區(qū)培計(jì)劃，為教師提供大量免費(fèi)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，但幼兒園大多把培訓(xùn)機(jī)會(huì)留給少數(shù)資歷較深的教師，而其他許多教師沒有參訓(xùn)機(jī)會(huì)，使得大部分教師的教育理念、教學(xué)技能更新較慢。

3.“小學(xué)化”傾向嚴(yán)重

部分普惠性民辦幼兒園由于受師資隊(duì)伍、硬件設(shè)施等條件影響，“小學(xué)化”問題相對(duì)突出，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是教學(xué)內(nèi)容超過幼兒的發(fā)展水平。存在提前教授漢語拼音、識(shí)字、背誦古詩詞、英語、算術(shù)等小學(xué)課程內(nèi)容;部分幼兒園給幼兒布置的課后作業(yè)以背誦古詩、書寫拼音和漢字、做算術(shù)題為主，有的幼兒園要求家長檢查作業(yè)內(nèi)容并簽字。二是幼兒園一日活動(dòng)以集體授課為主。一些農(nóng)村普惠性幼兒園，對(duì)幼兒一日活動(dòng)的安排傾向“小學(xué)化”，游戲活動(dòng)少，上課節(jié)數(shù)每天多達(dá)4～6節(jié)，上課時(shí)長為每節(jié)40～45分鐘，幼兒的學(xué)習(xí)方式主要以機(jī)械背誦、記憶、抄寫等為主。三是幼兒園的環(huán)境布置“小學(xué)化”。一些普惠性幼兒園教室內(nèi)擺放著課桌，有上課的黑板，沒有專門的閱讀區(qū)、建構(gòu)區(qū)、種植區(qū)等區(qū)域;墻上貼著幼兒的拼音、算術(shù)、圖畫作品;玩教具、游戲材料、圖畫書配備數(shù)量不足，部分圖書文字內(nèi)容較多，不適宜幼兒閱讀。

（三）對(duì)普惠性幼兒園監(jiān)管不到位

1.對(duì)普惠性幼兒園辦園質(zhì)量監(jiān)管不到位

目前，廣西教育行政部門已經(jīng)建立起幼兒園評(píng)估制度，開展星級(jí)幼兒園、示范幼兒園的評(píng)估驗(yàn)收，但針對(duì)普惠性民辦幼兒園保教質(zhì)量的評(píng)估與監(jiān)管體系尚未建立。各級(jí)教育行政部門對(duì)普惠性幼兒園的監(jiān)管，存在明顯的“重評(píng)審、輕建設(shè)、輕管理”的情況，也就是說，各級(jí)教育行政部門重視開展普惠性幼兒園的認(rèn)定工作，但認(rèn)定之后，對(duì)普惠性幼兒園的發(fā)展、質(zhì)量提升沒有給予足夠重視。幼兒園在教師專業(yè)化發(fā)展、辦園質(zhì)量改善、保教能力提高的過程中，以及在做家長工作過程中遇到困惑時(shí)，也未能及時(shí)得到教育行政部門的有效指導(dǎo)。

2.對(duì)普惠性幼兒園使用獎(jiǎng)補(bǔ)資金的監(jiān)管有待加強(qiáng)

廣西對(duì)普惠性幼兒園的獎(jiǎng)補(bǔ)措施以資金獎(jiǎng)補(bǔ)為主，對(duì)達(dá)到自治區(qū)一星級(jí)以上的多元普惠幼兒園，按照在園幼兒數(shù)給予生均每年200元的獎(jiǎng)補(bǔ)，主要用于支持教職工社會(huì)保險(xiǎn)、園舍資金補(bǔ)助、補(bǔ)充保教和生活設(shè)施設(shè)備、園舍維修改造等。各級(jí)政府也提出財(cái)政、教育等行政部門對(duì)獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理和使用的監(jiān)管，提高資金使用效益，做好財(cái)務(wù)信息公開，自覺接受審計(jì)、監(jiān)察部門以及社會(huì)監(jiān)督，確保專款專用。但由于參與監(jiān)管工作的人員不足、所涉及的幼兒園數(shù)量較多，各級(jí)政府未能對(duì)普惠性幼兒園的獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用情況進(jìn)行有效的監(jiān)督。

三、發(fā)展多元普惠幼兒園的建議

（一）建立合理的成本分擔(dān)機(jī)制，激發(fā)多元普惠幼兒園的申報(bào)積極性

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出：要加大政府投入，完善成本合理分擔(dān)機(jī)制，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒入園給予補(bǔ)助;加強(qiáng)學(xué)前教育管理，規(guī)范辦園行為;制訂學(xué)前教育辦園標(biāo)準(zhǔn)，建立幼兒園準(zhǔn)入制度;完善幼兒園收費(fèi)管理辦法。在以上政策中，對(duì)普惠性幼兒園影響較大的是政府投入、幼兒園收費(fèi)管理。學(xué)前教育的發(fā)展離不開家庭投入和政府投入。政府投入多一些，家庭的負(fù)擔(dān)就會(huì)減輕一些;政府投入少一些，家庭的投入就需要增加。因此，合理測(cè)算幼兒園辦園成本，建立完善政府、舉辦者、家庭合理的投入機(jī)制，既保障了家庭權(quán)利，又確保幼兒園的有效競(jìng)爭，是各級(jí)政府需要重視的問題。各級(jí)政府要將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，并設(shè)立專項(xiàng)發(fā)展經(jīng)費(fèi)，加大對(duì)普惠性民辦幼兒園的扶持力度，建立科學(xué)合理的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制，適當(dāng)提高獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)普惠性幼兒園的辦園積極性。

（二）配齊管理工作人員，加大多元普惠幼兒園的指導(dǎo)與監(jiān)管力度

學(xué)前教育管理和教研人員仍普遍缺乏，嚴(yán)重影響了上級(jí)部門對(duì)普惠性幼兒園的指導(dǎo)與監(jiān)管。廣西頒發(fā)的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》指出：“市縣教育行政部門要建立健全學(xué)前教育教研機(jī)構(gòu)，充實(shí)教研隊(duì)伍。到2019年底前，各市縣要明確1名以上專職或兼職教研員，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）落實(shí)1～2名學(xué)前教育輔導(dǎo)員。落實(shí)教研指導(dǎo)責(zé)任區(qū)制度，加強(qiáng)園本教研、區(qū)域教研，及時(shí)解決幼兒園教師在教育實(shí)踐過程中的困惑和問題。”各地應(yīng)嚴(yán)格按照文件規(guī)定，配齊、配好相關(guān)工作人員，一是加強(qiáng)對(duì)普惠性幼兒園補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的使用監(jiān)管，指導(dǎo)幼兒園科學(xué)合理地安排資金，提高資金使用績效，促進(jìn)幼兒園辦園質(zhì)量的提升。二是加強(qiáng)對(duì)普惠性幼兒園保教工作的指導(dǎo)，各地教研員或兼職教研員可以定期到責(zé)任區(qū)給普惠性幼兒園，尤其是普惠性民辦園“把脈問診”，了解幼兒園在教育教研中存在的困難與問題，通過現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、培訓(xùn)和“傳幫帶”等多種形式，解決幼兒園在發(fā)展過程中存在的困難，為促進(jìn)幼兒園的發(fā)展提出合理的建議。

（三）提高教師待遇，穩(wěn)定多元普惠幼兒園教師隊(duì)伍

普惠性民辦幼兒園教師待遇不高，這是教師隊(duì)伍不穩(wěn)定的一個(gè)重要原因，也是制約我國學(xué)前教育發(fā)展的頑疾。無論是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，還是“國十條”，都著重強(qiáng)調(diào)幼兒教師隊(duì)伍建設(shè)的重要性。如“國十條”強(qiáng)調(diào)“依法落實(shí)幼兒教師地位和待遇，切實(shí)落實(shí)幼兒園教職工工資保障辦法、專業(yè)技術(shù)職稱（職務(wù)）評(píng)聘機(jī)制和社會(huì)保障政策”。因此，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)把幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)擺在重要位置，堅(jiān)持政策、政府投入，教育資源優(yōu)先向幼兒園教師傾斜。一是提高普惠性幼兒園教師的工資水平。政府部門可以出臺(tái)相關(guān)政策，確定普惠性幼兒園教師最低工資標(biāo)準(zhǔn)，確保教師的最低收入在標(biāo)準(zhǔn)之上;利用好多元普惠幼兒園生均獎(jiǎng)補(bǔ)資金和專項(xiàng)補(bǔ)助，提高普惠性幼兒園教師的工資待遇，實(shí)現(xiàn)同工同酬，調(diào)動(dòng)教師工作的積極性。二是強(qiáng)化精神激勵(lì)。把普惠性幼兒園，尤其是普惠性民辦幼兒園教師納入特級(jí)教師、優(yōu)秀教師、優(yōu)秀教育工作者、教學(xué)名師等獎(jiǎng)項(xiàng)的評(píng)選范疇，對(duì)普惠性民辦幼兒園，尤其是農(nóng)村普惠性民辦幼兒園長期從教、貢獻(xiàn)突出的教育工作者加大表彰力度。三是建立多元普惠幼兒園教師管理制度，依法保障多元普惠幼兒園教師，尤其是普惠性民辦幼兒園教師在業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職務(wù)聘任、職稱評(píng)聘、社會(huì)活動(dòng)等方面享有與公辦幼兒園教師同等的權(quán)利。

總之，多元普惠幼兒園在發(fā)展過程中還存在諸多方面的問題。我們應(yīng)正視問題，建立合理的成本分擔(dān)機(jī)制、配齊幼教工作管理人員、提高教師待遇，以促進(jìn)多元普惠幼兒園的健康發(fā)展，惠及廣大人民群眾。

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作者簡介：唐翊宣（1979— ），女，桂林全州人，副教授，碩士研究生學(xué)歷，研究方向?yàn)閷W(xué)前教育。

（責(zé)編 楊 春）