淺談工程管理中的PPP模式

段 雷

(山西潤晉水利工程有限公司 山西 晉城 048000)(晉城市投資促進中心 山西 晉城 048000)

1 PPP模式的歷史發展

1984～2002，外商直接投資(FDI)為主的BOT形式，如廣深高速公路(香港合和中國發展)，成都第六自來水廠(法國通用水務，日本丸紅會社)等；2003～2008，國企民企逐步進入并占據主導地位，比如北京鳥巢(天鴻集團，中信國安等)，西安第二污水廠二期(成都市排水有限公司)等一系列項目。

PPP項目在2014年后迎來了新的發展機遇，財政部發改委出臺了一系列政策規范PPP的實施(如財金【2014】76號文)，截止到2020年6月20日，全國PPP信息管理庫中累計項目9497個，投資額高達14.53萬億元。其中師范項目達到947個，師范項目投資額約2.1萬億元。

2 PPP項目管理的意義

2.1 采用PPP模式進行公共基礎設施建設，是響應國家政策號召、促進政府職能轉變的重要途徑。

2.2 采用PPP模式進行公共基礎設施建設，能夠有效提高社會資本的利用效率，彌補政府資源短缺的短板。

2.3 采用PPP模式進行公共基礎設施建設，能夠整合社會民間資源優勢，提高運作的靈活性。

2.4 采用PPP模式提升政府治理能力，可以發揮社會資本的市場競爭優勢，提高項目管理水平。

2.5 采用PPP模式優化風險管理流程，可以降低公共部門的風險承擔比重，降低項目全生命周期成本。

3 國外PPP項目經驗

加拿大加拿大是國際公認的PPP運用最好的國家之一。PPP模式在加拿大得到了各級政府的大力支持，發展良好。自1991～2013年，加拿大啟動PPP項目206個，項目總價值超過630億美元，涵蓋全國10個省，涉及交通、醫療、司法、教育、文化和國防等行業。2008年，加拿大組建了國家層級的PPP中心，即加拿大PPP中心。

英國英國財政部是PPP的主管部門。2010年前，負責PPP運行的機構有兩個：一個是財政部的PPP工作組，除原職責外，還負責批準英格蘭地區的PFI交易(蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭的PFI交易由各地方負責審批)。另一個是“英國合作伙伴關系”，獨立于財政部，按公司化運營，市場投資人占股51%，財政部和蘇格蘭主管部門分別占44%和5%，以市場化方式對項目和公司進行投資。2010年后，IUK合并了PPP工作組和“英國合作伙伴關系”的職能，統一管理實施PF2項目。

南非南非PPP管理工作由財政部及其PPP中心、國家和省級政府部門、市級政府共同承擔，直接向國會或公選的立法機構負責。PPP中心設6個處，即項目評估處、市級項目評估處、信息處、風險分析處、績效監管與評估處、商業開發處，為PPP創造良好環境。

4 PPP模式的運用

“片區開發”在我國現行有效的法律法規政策中并無相關定義。一般認為，片區開發是指在符合國家以及當地規劃的前提下，對擬開發建設的區域進行一體化的改造、建設、經營和維護，囊括兩大部分：

一是狹義的土地一級開發，即指按照土地利用總體規劃、城市規劃等的要求，由土地一級開發主體對一定區域內納入土地儲備的土地進行建設，使該區域內土地具備上市供應條件的行為。

二是涵括基礎設施與公共服務設施等項目建設和運營。我國正在實施新型城鎮化發展戰略，新城開發、老城改造等正是片區開發中的典型形式，比如中信濱海新城項目。

4.1 鄭州市PPP項目模式推廣

2015年4月鄭州市發布32個PPP模式項目，總投資1126.1億元。包含軌道交通項目、污水和垃圾處理項目、公共交通項目、環境治理和水利項目、公路和市政道路項目、片區開發和園區建設項目、綜合管廊項目2個、供冷項目。

2015年4月鄭州市政府及相關投融資公司分別與意向社會資本簽署10個框架協議，現場簽約7個PPP項目，總投資353.8億元。

4.2 鄭州市鄭東新區科學大道科學谷綜合開發PPP項目

項目概況：位于鄭州市京港澳高速輔道，新G107，連霍高速，豫興大道圍合區域。項目占地約4463 畝，建設主要內容為道路、橋梁、市民服務中心、研發中心、體育館等。包含子項目共26 個，其中：道路工程21 項(共74 條路)、橋梁工程2 項(共25 座)、市民服務中心1 個、研發中心1 個、體育館1 個。

項目公司：股權政府方占比20%，社會資本方占比80%。本項目總投資為36.93億元，資本金比例為總投資的20%。

運作模式：合作期限預計15 年，本項目從項目投融資、建設、運營維護至終止移交,其中建設期3 年(以實際建設期為準)，運營維護期12 年，擬采用BOT(建設—運營—移交)運作方式，回報機制為“可行性缺口補助”。

項目進度：該項目已于2020年5月份完成社會資本方資格預審。

功能定位：科學谷以信息科技產業為主導產業，科技服務、生活服務為配套產業。

4.3 中信濱海新城

作為中信探索和實踐PPP模式的一個落地典范項目，汕頭濱海新城項目規劃面積達168平方公里，預計開發周期為25年，采用分片區滾動開發的模式。在該新區中，中信負責土地一級開發整理以及海灣隧道、市政道路等基礎設施的建設，并提供學校、醫院、公園等城市公共服務設施，同時還將協助當地政府招商引資。

5 結語

要做好片區開發項目，融資規劃和補貼機制設計非常重要：做好運營補貼設計。片區開發項目比較復雜，有時甚至是一座小城市的概念。片區開發項目模式下所建設的項目，有些是經營性的，有收入；有些是準經營性的，有些還是純公益性的，沒有任何經營收入。公益性的項目，政府將予以補貼，準經營性的項目，缺口也可由政府來進行可行性缺口補貼。純經營性的項目，政府將會對利潤進行分成。根據潛在投資人的能力貢獻，建立組合型的投資結構，加強資源整合及資本運作能力。

在遵循目前PPP管理法治體系和監管體系下，善于謀劃，精準施策。思想觀念上提高認識，不能把思想局限在緩解債務壓力上。提高社會資本特別是民營企業參與PPP項目的積極性，增強參與主體各方契約意識。PPP項目融資主要依靠銀行貸款，銀行對項目資本金比例要求較高，并需提供擔保。建議相關部門牽頭制定制度，理順機制，推進項目融資進度，加快項目建設推進。