我國鐵路運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整現(xiàn)狀分析及對策

高 飛

(國家鐵路局 市場監(jiān)測評價(jià)中心，北京 100070)

按照國家提出調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、減少公路運(yùn)輸量、增加鐵路運(yùn)輸量的要求，截至2019 年年底，鐵路積極進(jìn)行運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整。在借鑒運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)研究[1-3]的基礎(chǔ)上，結(jié)合京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)、汾渭平原等重點(diǎn)區(qū)域運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整調(diào)研，分析煤炭、鐵礦石、集裝箱等品類運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展，分析運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨的主要困難和存在問題，提出鐵路推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整對策，為運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整推進(jìn)提供支撐。

1 我國貨物運(yùn)輸市場結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

1.1 貨物運(yùn)輸市場分析

根據(jù)2019 年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，我國全年貨物運(yùn)輸總量2019 年471 億t，貨物運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量199 290 億t·km，貨物運(yùn)輸總量和貨物運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量較2018 年均有所下降。目前，我國貨物運(yùn)輸最主要的運(yùn)輸方式為公路運(yùn)輸，占比高達(dá)75%以上，并保持波動(dòng)上漲的態(tài)勢。2017 年、2018 年公路貨運(yùn)量增幅分別為9.4%和7.4%，2019 年受國家運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整政策影響，下降了約13.2%。

鐵路貨運(yùn)量2017 年之前呈現(xiàn)下降的趨勢，2017年降本增效、2018 年和2019 年運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整等國家政策的影響下，鐵路貨運(yùn)量占全國貨運(yùn)總量的比重有所提高，分別增長了10.1%，9.2%，7.2%，但占總量比例仍然不到10%，有很大的提升空間。2019年全年，全國鐵路累計(jì)完成貨物發(fā)送量43.18 億t，同比增長7.3%，其中國家鐵路完成貨物發(fā)送量34.4億t，創(chuàng)歷史新高，同比增長7.8%[4]。

盡管運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整初見成效，但交通運(yùn)輸部2019 年初在《推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整2018 年工作總結(jié)及2019 年工作安排》明確，2019 年全國鐵路貨物發(fā)送量目標(biāo)為較2018 年的40.25 億t 增長3.5 億t，即達(dá)43.75 億t。2020 年鐵路貨運(yùn)增量壓力仍然面臨巨大的挑戰(zhàn)[5]。

1.2 鐵路運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整分析

（1）加快推進(jìn)鐵路專用線建設(shè)。2019 年9 月，為實(shí)現(xiàn)鐵路干線運(yùn)輸與重要港口、大型工礦企業(yè)、物流園區(qū)等的高效聯(lián)通和無縫銜接，解決鐵路運(yùn)輸“最后一公里”問題，國家發(fā)展和改革委員會、自然資源部、交通運(yùn)輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團(tuán)有限公司(以下簡稱“國鐵集團(tuán)”)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)鐵路專用線建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確鐵路專用線重點(diǎn)項(xiàng)目清單，并從新線建設(shè)規(guī)劃、專用線技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面提出了指導(dǎo)意見，通過簡化接軌條件、壓縮辦理時(shí)限、創(chuàng)新運(yùn)維模式、優(yōu)化運(yùn)輸服務(wù)等方面優(yōu)化政策環(huán)境。

（2）發(fā)展港口大宗貨物“公轉(zhuǎn)鐵”運(yùn)輸。貨運(yùn)增量的關(guān)鍵是大宗物資。鐵路通過采取加大運(yùn)力供給、提升運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量、降低運(yùn)輸成本等措施，完成了《推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動(dòng)計(jì)劃》中“2018 年底前，環(huán)渤海地區(qū)、山東省、長三角地區(qū)沿海主要港口煤炭集港改由鐵路或水路運(yùn)輸”的要求，港口大宗貨物“公轉(zhuǎn)鐵”初見成效。

（3）推進(jìn)鐵路集裝箱運(yùn)輸。集裝箱運(yùn)輸是鐵路貨運(yùn)的發(fā)展方向之一，也是發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)、實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要途徑[6]。近年來，鐵路部門及企業(yè)大力推廣應(yīng)用35 t 集裝箱、45 ft 集裝箱、冷藏集裝箱等，研制經(jīng)濟(jì)實(shí)用的集裝箱輕型小型吊具，推進(jìn)公鐵聯(lián)運(yùn)馱背運(yùn)輸專用車和運(yùn)用考核，開通裝備許可審批綠色通道，提高運(yùn)輸效率。

（4）信息互聯(lián)互通建設(shè)。針對當(dāng)前多式聯(lián)運(yùn)中涉及到的信息資源共享程度低、交換體系不健全、交換標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、公共信息服務(wù)能力薄弱、決策支撐能力不足等突出問題，鐵路企業(yè)積極參與籌建多式聯(lián)運(yùn)信息交換平臺，主動(dòng)與港口或物流企業(yè)開展合作，推進(jìn)個(gè)性化應(yīng)用開發(fā)等相關(guān)工作的實(shí)施[7]。

1.3 運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整存在問題

（1）地方政府缺乏統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。一是地方政府的組織協(xié)調(diào)有待提高。運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整涉及政府部門、多個(gè)運(yùn)輸企業(yè)，單純依靠鐵路運(yùn)輸企業(yè)難度較大，需要地方政府積極協(xié)調(diào)相關(guān)企業(yè)。二是地方政府的配套政策有待完善。由于運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整不是單純的市場行為，有可能增加企業(yè)調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的運(yùn)營成本，因而地方政府應(yīng)出臺相關(guān)的配套政策，推動(dòng)和促進(jìn)企業(yè)積極主動(dòng)調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施配套升級有待進(jìn)一步加強(qiáng)。隨著運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的不斷推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施能力與運(yùn)輸需求間的不匹配成為制約運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整推進(jìn)的一個(gè)重要因素。一是港口鐵路集疏能力有待提升。“公轉(zhuǎn)鐵”要求港口鐵路專用線的運(yùn)量均有一定程度的增加，部分港區(qū)專用線的線路、調(diào)車機(jī)、接軌站等基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備陳舊，集疏運(yùn)能力難以適應(yīng)不斷增長的貨運(yùn)量。二是港口鐵路裝卸車設(shè)施有待升級。部分港口鐵路裝卸車設(shè)施設(shè)備陳舊，設(shè)施設(shè)備數(shù)量和作業(yè)效率均不能滿足貨運(yùn)需求，成為制約運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整運(yùn)量任務(wù)的瓶頸。三是企業(yè)專用線建設(shè)和改造升級有待推進(jìn)。“公轉(zhuǎn)鐵”使礦石等大宗貨物利用鐵路進(jìn)行疏運(yùn)至鋼廠等企業(yè)，部分企業(yè)并未建設(shè)專用線，導(dǎo)致末端還需要公路的短接駁，增加了運(yùn)輸成本和運(yùn)輸時(shí)間。

（3）鐵路運(yùn)價(jià)水平和調(diào)整規(guī)則競爭力有待加強(qiáng)。鐵路運(yùn)價(jià)相對公路競爭力不強(qiáng)，主要有2 個(gè)方面：一是運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整前港口的集裝箱集港主要通過公路集卡，回空時(shí)往往運(yùn)價(jià)相對較低，采用鐵路疏港時(shí)價(jià)格競爭力不如公路；二是雖然鐵路貨運(yùn)組織改革后，推行了運(yùn)價(jià)的浮動(dòng)機(jī)制，但是不同浮動(dòng)比例操作起來需要一定的流程和手續(xù)。目前鐵路運(yùn)價(jià)較高的多是小批量、不穩(wěn)定貨源，鐵路運(yùn)價(jià)的競爭力仍需提高。

（4）運(yùn)輸方式之間的運(yùn)輸組織協(xié)調(diào)有待提高。一是不同運(yùn)輸方式間的組織協(xié)調(diào)有待提高。目前，不同運(yùn)輸方式間的聯(lián)運(yùn)運(yùn)載單元、快速轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)備、專用載運(yùn)機(jī)具等方面還相對欠缺，一定程度上影響了聯(lián)運(yùn)的效率和服務(wù)水平；鐵路與港口之間的信息共享有待提升，鐵路現(xiàn)車、裝卸車、貨物在途、到達(dá)預(yù)確報(bào)以及港口裝卸、貨物堆存、船舶進(jìn)出港、船期艙位預(yù)定等鐵水聯(lián)運(yùn)信息尚未實(shí)現(xiàn)互聯(lián)共享。二是鐵路系統(tǒng)內(nèi)組織協(xié)調(diào)有待提高。港區(qū)集疏港的鐵路專用線和地方鐵路與國鐵的干線鐵路之間的銜接有待提升；國鐵集團(tuán)系統(tǒng)內(nèi)跨鐵路局集團(tuán)公司組織協(xié)調(diào)有待提升。

（5）推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整政策保障力度有待提升。各級地方政府和有關(guān)部門為推動(dòng)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作出臺了多項(xiàng)政策和措施推進(jìn)“公轉(zhuǎn)鐵”，一定程度上促進(jìn)了公路運(yùn)量向鐵路和水運(yùn)轉(zhuǎn)移。但是存在少數(shù)地區(qū)對落實(shí)情況的督查力度不夠，部分政策未能充分落實(shí)的情況[8]。

2 鐵路推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整對策分析

2.1 加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和市場監(jiān)測

運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整需要地方政府加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)政府部門、多個(gè)運(yùn)輸企業(yè)，鐵路企業(yè)應(yīng)成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組摸清運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的需求，細(xì)化鐵路貨運(yùn)量增量方案并推進(jìn)實(shí)施，對運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整能力進(jìn)行有效保障，最大限度提高運(yùn)輸能力和生產(chǎn)效率，兌現(xiàn)增量目標(biāo)。此外，鐵路部門及企業(yè)還應(yīng)研究精簡審批事項(xiàng)、簡化審批手續(xù)，充分發(fā)揮市場主體的積極性，進(jìn)一步完善鐵路運(yùn)價(jià)市場化變動(dòng)機(jī)制，做好市場監(jiān)測，發(fā)揮價(jià)格引導(dǎo)資源配置的基礎(chǔ)性作用。完善貨運(yùn)價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，采用精細(xì)化，差異化策略動(dòng)態(tài)調(diào)整。加強(qiáng)鐵路貨運(yùn)收費(fèi)管理，清理無用環(huán)節(jié)和收費(fèi)，與全社會物流市場規(guī)則有機(jī)銜接，有效推動(dòng)物流成本的降低，從而進(jìn)一步促進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的有益調(diào)整。

2.2 推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施配套升級

針對運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整出現(xiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施能力與運(yùn)輸需求之間的不匹配問題，需要加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施配套能力升級。一是鐵路企業(yè)應(yīng)對影響港區(qū)鐵路集疏的瓶頸進(jìn)行改造升級，進(jìn)一步提升港口鐵路的集疏能力適應(yīng)不斷增長的貨運(yùn)量；推進(jìn)企業(yè)專用線建設(shè)和改造升級，針對礦石等大宗貨物疏運(yùn)末端“最后一公里”，降低運(yùn)輸成本、減少運(yùn)輸時(shí)間、提高運(yùn)輸效率，加強(qiáng)與省市地方政府和企業(yè)對接，全力推進(jìn)鐵路專用線建設(shè)。二是政府部門需要加快制定支持政策，根據(jù)實(shí)際情況指導(dǎo)優(yōu)化專用線設(shè)計(jì)方案，簡化專用線審批流程，壓縮辦理時(shí)間，優(yōu)化專用線與既有路網(wǎng)接軌流程，提高辦理效率，全力為專用線接軌建設(shè)提供便利。三是港口部門應(yīng)對運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中港口內(nèi)不同品類貨物鐵路裝卸車情況進(jìn)行分析，對運(yùn)量增長穩(wěn)定但裝卸車設(shè)施能力不足的設(shè)施設(shè)備，增加設(shè)施設(shè)備數(shù)量，提高作業(yè)效率，消除制約運(yùn)量增長的瓶頸。

2.3 有效提升鐵路貨運(yùn)服務(wù)質(zhì)量

在運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的攻堅(jiān)戰(zhàn)中，鐵路企業(yè)應(yīng)努力用高質(zhì)量的服務(wù)贏得客戶、贏得市場。一是補(bǔ)短板。針對部分運(yùn)能緊張的干支線路和樞紐場站，加快設(shè)施建設(shè)、運(yùn)力調(diào)配、運(yùn)輸組織優(yōu)化等工作，通過調(diào)整運(yùn)行圖、調(diào)整客貨列車比例等途徑，深入挖掘運(yùn)輸潛力，為鐵路運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整增量行動(dòng)提供可靠的運(yùn)力保障，確保“公轉(zhuǎn)鐵”能“接得了、運(yùn)得好、可持續(xù)”。二是優(yōu)服務(wù)。進(jìn)一步提升服務(wù)理念，改善服務(wù)水平，提高客戶體驗(yàn)。著力創(chuàng)新運(yùn)輸組織模式，推動(dòng)鐵路運(yùn)輸企業(yè)向多式聯(lián)運(yùn)經(jīng)營人轉(zhuǎn)變，提升全程物流服務(wù)水平；針對附加值高、時(shí)效性強(qiáng)的白貨，研究打造不同種類等級的快運(yùn)班列體系，滿足貨主的需要。三是強(qiáng)協(xié)同。主動(dòng)加強(qiáng)與地方政府和貨主、物流企業(yè)的溝通協(xié)調(diào)，共同研究“公轉(zhuǎn)鐵”舉措，提高運(yùn)力調(diào)配和運(yùn)輸組織的針對性、時(shí)效性。對于同一家企業(yè)到達(dá)的原材料和發(fā)運(yùn)的產(chǎn)成品，實(shí)施物流總包，通過整體打包、量價(jià)捆綁、兩端讓利等措施，降低客戶物流成本，同時(shí)增加鐵路競爭力，進(jìn)一步降低企業(yè)客戶兩端物流成本。

2.4 推進(jìn)海鐵聯(lián)運(yùn)

鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)完善路港合作機(jī)制，按照“一港一策”的原則，采取多項(xiàng)具體措施加以落實(shí)，全力拓展海鐵聯(lián)運(yùn)市場份額，逐港、逐企制定鐵路運(yùn)輸解決方案，努力降低全程物流成本，達(dá)到運(yùn)輸能力的提升。通過在運(yùn)費(fèi)政策、運(yùn)營模式、技術(shù)創(chuàng)新等層面采取多種措施，有力推進(jìn)集裝箱鐵水聯(lián)運(yùn)的發(fā)展。一是給予運(yùn)費(fèi)優(yōu)惠的政策支持；二是開辟無軌站或無水港，將鐵路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)與港口航線網(wǎng)絡(luò)組網(wǎng)，以水鐵聯(lián)運(yùn)模式建設(shè)鐵路綠色物流通道；三是積極研發(fā)鐵海聯(lián)運(yùn)、鐵水聯(lián)運(yùn)項(xiàng)目，通過整合公路、鐵路、港口、海運(yùn)等優(yōu)勢資源，將鐵路集裝箱集港班列納入基本運(yùn)行圖，固定發(fā)到時(shí)刻、固定運(yùn)行徑路和編組，保證鐵路、海運(yùn)的運(yùn)力和時(shí)限，配套發(fā)到端優(yōu)質(zhì)汽運(yùn)短駁服務(wù)等，實(shí)現(xiàn)多式聯(lián)運(yùn)無縫銜接。

鐵路運(yùn)輸企業(yè)還應(yīng)因地制宜，按照“一企一策”的原則，逐企制定鐵路運(yùn)輸解決方案，采取多種不同措施，推動(dòng)煤炭、礦石、鋼鐵等大型工礦企業(yè)提升鐵路運(yùn)量。一是簽訂運(yùn)量運(yùn)能互保協(xié)議，實(shí)現(xiàn)互惠共贏方面。各鐵路局集團(tuán)公司與轄區(qū)內(nèi)大型工礦企業(yè)簽訂戰(zhàn)略合作或運(yùn)量互保協(xié)議，客戶降低物流成本，鐵路增運(yùn)增收，實(shí)現(xiàn)互惠共贏。二是挖掘客戶潛在物流需求，全力為戰(zhàn)略客戶提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。可綜合采取細(xì)分到達(dá)車流、優(yōu)化停時(shí)考核、加大堆場能力等手段，提高運(yùn)輸組織效率；在價(jià)格優(yōu)惠上，享受適度下浮政策；在運(yùn)費(fèi)結(jié)算上，提供銀行承兌支持，進(jìn)一步加深路企合作。

2.5 推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)信息互聯(lián)互通

針對多式聯(lián)運(yùn)中涉及到的信息資源共享程度低、交換體系不健全、交換標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，公共信息服務(wù)能力薄弱、決策支撐能力不足等突出問題，各鐵路局集團(tuán)公司應(yīng)積極推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)信息互聯(lián)互通。一是積極參與籌建多式聯(lián)運(yùn)信息交換平臺，主動(dòng)與港口或物流企業(yè)開展合作，可以通過構(gòu)建鐵路貨物運(yùn)輸管理信息系統(tǒng)優(yōu)勢，推進(jìn)個(gè)性化應(yīng)用開發(fā)，為客戶提供需求受理、在線查詢、訂單實(shí)時(shí)跟蹤、在線評價(jià)等增值服務(wù)，拓展業(yè)務(wù)范圍，開發(fā)敞頂箱和通用箱等專用箱的接取送達(dá)業(yè)務(wù)。二是不斷開發(fā)擴(kuò)展鐵路貨運(yùn)統(tǒng)功能，上線 “鐵路物資配送”“物流基地倉配一體化”等功能，進(jìn)一步完善公鐵聯(lián)運(yùn)體系建設(shè)。三是積極與機(jī)場集團(tuán)公司、航空公司、郵政快遞公司等物流示范企業(yè)開展合作，成立 “鐵公空海”多式聯(lián)運(yùn)企業(yè)聯(lián)盟，打造多式聯(lián)運(yùn)“一體化”平臺，探索實(shí)施公鐵聯(lián)運(yùn)“一票制”、“一條龍”綜合服務(wù)供應(yīng)鏈，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)信息流、資金流和物流深度融合。四是對于特種貨物，應(yīng)不斷加強(qiáng)與特貨公司的溝通協(xié)調(diào)力度，提前掌握保溫車計(jì)劃到達(dá)時(shí)間，并與企業(yè)共享信息，及時(shí)組織上貨，確保快速裝運(yùn),減少貨物在站停留時(shí)間。

3 結(jié)束語

2020 年是運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整推進(jìn)的關(guān)鍵一年，需要進(jìn)一步針對存在問題不斷改進(jìn)，統(tǒng)籌做好鐵路發(fā)展規(guī)劃編制，提升技術(shù)裝備和網(wǎng)絡(luò)設(shè)施保障能力，推進(jìn)鐵路運(yùn)輸規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)研究，大力推進(jìn)鐵路專用線建設(shè)，著力解決“前后一公里”瓶頸問題，進(jìn)一步擴(kuò)大主要繁忙干線貨運(yùn)能力，持續(xù)深化貨運(yùn)價(jià)格市場化改革，狠抓減稅降費(fèi)措施落實(shí)，全力承接“公轉(zhuǎn)鐵”運(yùn)量，確保實(shí)現(xiàn)鐵路運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)。