從“兩權分離”到“三權分置”

高 海

2016年，習近平總書記在安徽省小崗村主持召開農村改革座談會。總書記指出，小崗村是農村改革的主要發源地。在小崗村大包干等農業生產責任制基礎上形成的以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我們黨農村政策的重要基石。今年是習近平總書記在小崗村召開農村改革座談會5周年，回顧過去，用大歷史觀看“三農”，才能準確把握農村改革的歷史邏輯和歷史方位，為加快農業農村現代化提供更有力的制度支撐。

1978年12月的一個寒夜，長期‘吃糧靠返銷、用錢靠救濟、生產靠貸款’的安徽省鳳陽縣小崗村的18戶村民摁下紅手印簽訂“秘密協議”約定：“我們分田到戶，每戶戶主簽字蓋章，如以后能干，每戶保證完成每戶的全年上交和公糧，不在（再）向國家伸手要錢要糧。如不成，我們干部作（坐）牢殺頭也干（甘）心，大家社員也保證把我們的小孩養活到十八歲。”就這樣，小崗村村民們以摁紅手印“托孤”的方式實施的包產到戶，拉開了中國農村改革開放的序幕。改革初期，農村土地集體所有權和農戶承包經營權“兩權分離”，土地所有權歸集體、承包經營權歸農戶家庭，這是我國農村改革的重大創新。包產到戶后的1979年當年，小崗村村民就實現了大翻身，不僅糧食產量大致相當于1966—1970年全村五年糧食產量的總和，而且已經連續二十多年靠吃國家救濟糧的小崗村還向國家交售了余糧。小崗村包產到戶取得的重大成效，很快引起了各級政府的高度關注和支持。1980年9月中央印發的《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》中首次允許：“在那些邊遠山區和貧困落后地區，……可以包產到戶，也可以包干到戶，并在一個較長的時間內保持穩定。”在中央政策的支持下，包產到戶以“星星之火可以燎原”之勢，在全國普遍推廣。到1984年底，全國各地的生產隊基本上都實行了包產到戶的家庭聯產承包責任制。改革前，農村集體土地是所有權和經營權合一；搞家庭聯產承包制，把土地所有權和承包經營權分開，這無疑是我國農村改革的重大創新。

小崗村包產到戶先后得到萬里同志和鄧小平同志的肯定，并被寫進1982年、1983年和1984年等中央一號文件作為一項國家政策推向全國。而且，1984年中央一號文件還提出“土地承包期一般應在十五年以上”，這為穩定土地承包經營權并強化土地所有權與土地承包經營權“兩權分離”奠定了政策基礎。1986年頒布的《民法通則》不僅專門規定了農村土地承包經營戶及其責任承擔，而且明確規定“對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經營權，受法律保護”，這是土地承包經營權首次入法，成為法定權利，由此真正開啟了土地所有權與土地承包經營權“兩權分離”。2003年頒布的《農村土地承包法》專門為土地承包經營權立法，彰顯了土地承包經營權的重要法律地位，該法全面、具體規范發包方與承包方的權利和義務，承包的原則和程序，承包期限和承包合同，土地承包經營權流轉等。2007年《物權法》明確將土地承包經營權作為一項用益物權，并專章規范家庭承包的土地承包經營權與以招標、拍賣、公開協商等方式承包的土地承包經營權，至此土地承包經營權的用益物權性質確定無疑。

隨著經濟社會發展，相當一部分農戶將土地流轉給他人經營，承包主體與經營主體分離，農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體不斷發展壯大，實踐中產生了將承包經營權進一步分解為相對獨立的承包權和經營權的需要。2013年，習近平總書記在湖北重要講話中要求好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系，提出了承包地“三權分置”的初步構想。2014年，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第五次會議上指出，要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局。2014年至2021年多個中央一號文件連續強調推進或完善承包地“三權分置”改革，而且2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》以及2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》等政策文件，也將“三權分置”在全國推廣實踐。2018年12月修改的《農村土地承包法》全面貫徹落實了“三權分置”，對經營權的內涵、權能作出了規定，區分了土地承包經營權中分置的土地經營權和以招標、拍賣、公開協商等方式承包的土地承包經營權更名后的土地經營權。同時，明確了土地承包關系長久不變的實現方式，即“耕地承包期屆滿后再延長三十年”，并增加規定“不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件”，這就使土地承包經營權獲得了更加充分有效的保障。2020年5月頒布的《民法典》在總則編完善農村承包經營戶及其責任承擔之后，于物權編專門就“土地承包經營權”作出了詳細規定。通過第339條至第341條對農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”進行了直接體現。把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創新。

小崗村包產到戶催生了集體土地所有權與農戶承包經營權“兩權分離”，克服了農民“吃大鍋飯”的弊端，激活了農戶個體的積極性和創造潛能，實現了解決溫飽問題的基本目標，實現了農村土地制度改革的第一次飛躍；承包地規模流轉與新型農業經營主體的發展訴求又促使土地承包經營權上分置出土地經營權，形成了所有權、承包權、經營權“三權分置”，實現了農村土地制度改革的第二次飛躍。