水電工程移民安置方式創新研究及未來工作展望

李湘峰，郭萬偵，劉玉穎

(水電水利規劃設計總院，北京100120)

移民安置方式的選擇是水電工程建設征地移民安置關鍵工作之一，是移民生活保障、就業機會、直接經濟效益的措施體現。水電工程移民安置方式主要依據法規政策、當地的自然條件、社會經濟狀況、勞動力素質、移民文化、生活環境和習俗、勞動力市場供需關系和社會關系網絡等方面選擇確定。若移民安置方式選擇確定得當，移民安置后就能夠安居樂業、區域經濟社會就能夠和諧發展；若移民安置方式確定不當，或安置方式不能適應社會發展和安置區實際情況，不僅會影響安置效果、浪費移民資金，還會留下潛在的社會管理隱患，并影響水電工程建設的順利進行。隨著國家創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念的提出，以及2019年修正頒布的《中華人民共和國土地管理法》實施，有必要在新時期及未來創新完善我國水電工程移民安置方式[1-3]，促進水電開發移民安置與區域經濟社會協調發展。

1 移民安置方式現狀

目前，在水電工程移民安置方式中農業安置方式最為普遍，《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第679號)第十三條明確規定“對農村移民安置進行規劃，應當堅持以農業生產安置為主”，采取這種安置方式安置的移民占絕對多數。根據各地實踐以及《國務院辦公廳轉發勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》(國辦發〔2006〕29號)《國家發展改革委關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》(發能源〔2012〕293號文)《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)《國務院辦公廳關于印發貧困地區水電礦產資源開發資產收益扶貧改革試點方案的通知》(國辦發〔2016〕73號)等國家和省級政策支持，有條件的地方開展了逐年貨幣補償、二三產業、養老保障、留地安置、土地入股等創新移民安置方式[4-5]。

2 未來征地及安置方式發展趨勢分析

(1)水電工程征地及移民規模新增趨勢有所放緩，但總體規模仍然較大。我國耕地總量和人均面積呈逐漸遞減趨勢，移民安置任務也將相應逐年減少。根據全國國土規劃綱要(2016年～2030年)要求，到2020年、2030年我國耕地保有量要保持在1.24億、1.22億hm2以上。近年來，我國耕地總量和人均耕地呈逐年下降趨勢。截止到2017年末，我國耕地面積為1.35億hm2，逐漸向耕地紅線控制面積靠近。根據水電開發規劃，未來常規水電開發將逐步向大江大河上游地區發展，抽水蓄能電站相對占地規模較小；因此，初步預測未來水電工程建設征收耕地規模將得到一定的控制，土地管理將更加嚴格，移民安置新增任務規模將會逐漸減少。截至2019年12月底，我國水電開發裝機規模約3.6億kW，約占技術可開發程度的49%，涉及移民約3 800萬人。據不完全統計，若按照開發程度達到70%預測，我國未來水電工程建設征地涉及耕園地約3萬hm2左右，按照人均耕地推算涉及移民安置約30萬～50萬人左右規模。雖然新增移民規模趨勢有所放緩，但總體規模仍然較大。

(2)常規水電開發向少數民族地區和經濟欠發達地區集中，抽水蓄能集中在中東部發達地區，移民安置難度較大。未來常規水電開發涉及區域將主要位于西南地區大江大河上游地區[6]，基本處于少數民族地區和經濟欠發達地區，生產力水平相對不高、耕地資源缺乏、移民安置容量有限，采取土地農業安置方式難度大；而當地移民對土地資源、林地資源等自然資源的依賴性又很強，移民本身受教育程度較低、生產技能較為單一，采用非農安置又存在的一定的限制。同時，受宗教信仰影響，不同少數民族存在不同的生產和生活方式；而抽水蓄能未來將主要分布在電力負荷集中的中東部地區，且距離城集鎮較近，市場意識較強。這些情況導致移民安置難度越來越大，并成為影響到水電開發整體進程的主要問題。

(3)移民安置收益預期將逐步提高，共享電站發展收益意愿更加強烈。隨著經濟高速持續發展和經濟結構調整，農民收入呈多元化，收入結構發生調整。農、林、牧業收入之和占人均純收入的比重開始逐年下降，二三產業收入將逐步提高；但地區間因經濟水平差異大，農、林、牧業收入之和占人均純收入的比重值差別也較大，如西南廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏等省區農、林、牧業收入之和占人均純收入的比重值仍較高。近年來，隨著國家經濟社會的迅猛發展以及國家西部開發戰略的推進，庫區經濟社會結構亦發生了深刻變化，廣大移民群眾已不再滿足于“種地吃糧”的生活，移民安置不僅局限于移民生活保障措施的一種更替，更加希望通過移民安置來獲得更多的發展機遇，移民群眾要求分享改革開放成果、共享電站效益，謀求自我發展的愿望越來越強烈。

(4)移民在選擇安置方式時更加注重市場因素，以及與其他行業安置政策的平衡。城市拆遷、公路等其他行業征地按照《國有土地上房屋征收與補償條例》(國務院令第590號)和土地管理政策對房屋和土地等實物補償處理采取的一次性“看得著”“立馬拿”的貨幣補償安置政策，對水電工程以“置換實物”“開發性安置”措施為主的政策執行及移民心理有一定的影響。近年來，部分水電工程建設征地，尤其是位于城市、集鎮建成區周邊城鎮規劃用地區的移民，希望按照國有土地房屋征收辦法的相關規定對房屋補償進行市場評估，并期待更多的額外補助，如提前搬遷獎勵等。隨著市場的發展，國有土地和其他行業貨幣補償額度將會越來越高，水電工程移民安置方式政策的平衡亟待解決。

3 移民安置方式創新研究與展望

受區域地域條件、社會經濟發展、民族宗教等因素影響，移民安置難度持續增加。新時期需堅持創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，建立以拓寬移民收益為目的的多途徑、多渠道移民安置方式體系，銜接國土空間規劃做好移民安置方式選擇規劃，完善民族地區、資產收益和無土安置類等移民安置方式具體政策，從而促進水電開發移民安置與區域經濟社會協調發展。

(1)建立以拓寬移民收益渠道為目的的多途徑多渠道移民安置方式體系，實現利益共享、移民長遠發展。2019年，國家發展改革委聯合多部門印發了《關于做好水電開發利益共享工作的指導意見》(發改能源規〔2019〕439號)，新修正的土地管理法也明確提出“保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障”原則；因此，應建立拓寬移民收益渠道為目的安置方式體系，采取多途徑、多渠道安置移民。有條件的地區要合理使用移民征地補償補助費用，優先為移民配置土地，維護移民合法土地權益；土地資源匱乏、電站收益穩定地區，在足額支付征地補償費用，充分尊重被征地移民意愿的前提下，可因地制宜采取逐年貨幣補償、土地入股等多渠道多途徑安置政策予以安置，減輕土地籌措壓力；創新老年農業移民安置思路，結合被征地農村社會保障建立完善老年移民社會保障安置方式；對于移民自身技能和收入結構多樣、市場發展成熟地區，可以探索建立留地安置，共享經營性建設用地入市收益。

(2)堅持同地同價與水電工程移民安置特色相結合。土地管理法規定大中型水利、水電工程建設征收土地的補償費標準和移民安置辦法，由國務院另行規定。《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第679號)第二十二條修改為：“大中型水利水電工程建設征收土地的土地補償費和安置補助費，實行與鐵路等基礎設施項目用地同等補償標準，按照被征收土地所在省、自治區、直轄市規定的標準執行”。目前，水電工程征收集體土地及附著物補償政策已基本上與其他行業征地政策銜接。對于國有土地補償及其附著物補償，由于移民條例和《國有土地上房屋征收與補償條例》具有同等法律效力，現有處理方式仍有一定差異。除補償額度外，水電工程移民安置更注重開發式理念，改變單純貨幣補償的做法，注重提高移民的自我發展能力，強調把移民安置與庫區建設、資源開發、環境保護、地區經濟發展結合起來，促進庫區經濟社會的發展和生態與環境的良性循環，不僅實現移民搬得出，而且達到穩得住、逐步能致富的目標。因此，未來水電工程移民安置方式的確定仍應堅持開發性移民安置的特色及理念。

(3)銜接國土空間規劃做好移民安置方式規劃工作。水電工程移民安置應與當前“多規合一”背景下的國土空間規劃有機結合，遵循國土空間規劃制定的三區三線基本規則，并與相關專項規劃做好協調。目前，水電工程移民安置與國土空間規劃的銜接主要體現在與空間規劃“城鎮空間、農業空間、生態空間”布局關系，與“城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線”三條控制線的關系等方面，移民安置方式的選擇及規劃應有所響應。如，規劃采取農業安置方式的，應確保生產用地符合農業空間布局，在確定移民安置去向及安置點選址時，不僅要注重安置點位置和區域，更要關注安置點周邊農業空間容量是否滿足安置需求；采取無土安置方式后移民搬遷入住城鎮的，應遵循城鎮空間規劃布局，嚴格執行建設用地配置標準和建設規劃；移民生產和搬遷安置方式配套的生產、生活措施項目規劃要注重與其他行業規劃之間的銜接，其占地范圍應盡量回避永久基本農田保護紅線、生態保護紅線等。

(4)完善民族地區、資產收益和無土安置類等移民安置方式具體政策。一是統籌建立少數民族移民安置政策，協調處理好少數民族地區特色實物補償及移民安置工作。少數民族區域移民安置方式的確定應尊重生產、生活方式和風俗習慣，充分考慮宗教信仰科學規劃移民安置去向及安置點建設選址，合理確定特色實物補償補助項目和標準，正確保護當地民族文化，合規規劃宗教文化設施。二是結合水電建設體制改革完善資產收益類安置方式政策。水電建設項目股權化、混合制改革，允許民營資本進入大型水電項目，有可能推進移民實物資產股權化，作為民營資本入股，獲取發電效益紅利。建議結合《國務院辦公廳關于印發貧困地區水電礦產資源開發資產收益扶貧改革試點方案的通知》(國辦發〔2016〕73號)試點實施總結，研究完善土地入股資產收益安置政策，在土地補償費基礎上研究安置補償費以及其他補償費用入股可行性，完善股權定位及轉讓、收益和風險共擔機制。三是探索完善無土安置方式及安置政策。隨著土地資源的日益減少，以及水電工程與城市拆遷、公路建設等其他基礎設施安置補償政策的逐漸接軌，無土安置將是未來土地資源匱乏地區安置方式之一。為此，需探索完善無土安置新模式，落實長效機制。研究完善逐年貨幣補償政策，合規處理好按規定一次性計列土地補償費用與逐年發放之間的法律關系，研究電站運行期逐年貨幣資金籌措渠道及來源，完善發放期間標準調整機制；完善留地安置與農村經營性建設用地土地產權制度，以及土地上市和收益分配機制等。