全域土地綜合整治工作淺談

曾柳絮　賓聯明

摘? 要? 全域土地綜合整治是土地整治的升級版本，是實現鄉村振興和生態文明建設重要途徑。本文基于總結現行全域土地綜合整治的7種實施模式，分析目前工作開展中存在的問題，提出下一步工作的7點建議，為全域土地綜合整治工作的推進提供參考。

關鍵詞? 鄉村振興;生態文明建設;全域土地綜合整治

中圖分類號：F321.1 文獻標準碼：A

Discussion on Land Congsolidation And Rehabilitation Throughout

The Region

Zeng Liuxu，Bing Lianming

（Land Congsolidation And Rehabilitation Bureau Of Hunan Prouince， Changsha Hunan 410000）

Abstract： Land congsolidation and rehabilitation throughout the region is the upgrade of land reclamation， is an important way to realize rural revitalization and ecological civilization construction. This article is based on summarizing the seven implementation modes of the current land congsolidation and rehabilitation throughout the region， analyzing the problems in the current work， and proposing seven suggestions for the next step， which provides a reference for the advancement of the land congsolidation and rehabilitation throughout the region.

Keywords： ruralrevitalization; ecological civilization construction; land congsolidation and rehabilitation throughout the region

多年來，我國農村發展過程中存在鄉村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態質量退化等多維度問題[1]，原有的土地整治模式目標單一、要素單一，存在缺乏全盤考量的弊端，難以完全解決綜合問題，需用“內涵綜合、目標綜合、手段綜合、效益綜合”的綜合性整治手段對全域要素進行綜合治理，即全域土地綜合整治。

1? 整治內涵

全域土地綜合整治是各地區依據自身的經濟社會發展狀況和自然資源稟賦特點，在國土空間規劃的引領下，結合土地整治和多種要素考量，以農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復和歷史文化保護工程為目標任務，以鄉鎮為基本實施單元，整治區域為鄉鎮全部或部分村莊，進行全域規劃、整體設計、綜合治理、多措并舉，來促進耕地保護和土地集約節約利用，實現一二三產融合發展，改善農村生態環境，助推鄉村振興的一項系統工程。

2? 整治思路

以習近平生態文明思想為指導，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”總要求，樹立和踐行山水林田湖草生命共同體理念，以國土空間規劃為引領，統籌推進全域土地綜合整治，優化生產、生活、生態空間布局，助推鄉村振興和生態文明建設。

以全域土地綜合整治作為平臺，縣級人民政府為實施主體，統籌各類項目和資金對一定區域進行整治，建立政府主導、部門協同、上下聯動、公眾參與的工作機制。

3? 工作開展情況

2003年，時任浙江省委書記的習近平作出了“建設生態省”、實施“千村示范、萬村整治”兩大戰略決策。2018年，浙江“千村示范、萬村整治”工程獲得聯合國環境規劃署“地球衛士獎”，習近平總書記做出了重要批示，浙江省政府辦公廳出臺了《關于實施全域土地綜合整治與生態修復工程的意見》，在全國率先推進該項工作。 2019年12月，自然資源部印發《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，要求到2020年全國試點不少于300個，各省（區、市）試點原則上不超過20個，在全國范圍內推進了全域土地綜合整治試點工作。2020年，各地積極響應，其中湖北、四川等省份更是在省政府層面出臺了支持推進全域土地綜合整治的相關文件。

4? 現行開展模式

全域土地綜合整治是一項新興事物，是一項多目標的系統工程。浙江省是全域土地綜合整治的先行者，通過制定鄉村全域土地綜合整治與生態修復三年行動計劃，到今年共實施500個以上的全域土地綜合整治與生態修復工程，探索了利用土地要素助推鄉村振興、促進生態文明建設的新路徑，其余地區也先后進行了工作探索，筆者將相關模式總結如下：

4.1“全域整治+美麗鄉村建設”模式。引導人口由分散向集聚轉變，節約土地利用空間;轉變農業生產方式，促進農業現代化建設;推進農村危房改造，加強基礎設施配套建設，實現布局合理、道路暢通、村莊整潔、環境優美的人居環境;保護傳統村落特色和歷史文化，建設本土特色的美麗宜居鄉村;加強鄉風建設、農民精神文明及文化生活建設，引導農民自我管理、自我服務[2]，達到“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。

4.2“全域整治+現代農業”模式。通過對山水林田湖草統籌治理，優化國土空間布局，嚴守耕地底線，增加有效耕地面積，提高土地質量和數量[3];完善農田基礎配套設施，實行高標準農田建設;推動農地流轉和“三權分置”，大力培育和發展家庭農場、專業大戶、農民合作社等新型主體，促進農業規模化經營;適當結合農業的特色旅游休閑設施，推進農旅有效融合，發展生產、觀光、旅游等新興業態，延伸農業產業鏈、提高農業附加值[4]，形成集約、高效、綠色、發展的現代農業體系。

4.3“全域整治+生態建設”模式。引入綠色低碳理念，通過應用生態修復技術，治理區域內工礦廢棄、污染土地及損毀土地等，統籌考慮各類生態用地布局、景觀環境設計、工程建設等環節，結合鄉村社會的文化價值、旅游價值和經濟價值，改善土地生態系統服務功能，提高土地生態涵養能力，著力構建生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的自然生態格局。

4.4“全域整治+鄉村旅游”模式。依據當地旅游資源特點，從全域旅游的高度思考與謀劃鄉村旅游發展的新理念、新模式。深挖當地文化內涵，結合全域土地綜合整治，構建優美綠色環保的自然環境，改善旅游基礎設施，保護和修復古村落建筑，優化拓展旅游設施用地，開發豐富多樣的鄉村旅游體驗;加強傳統并有特色的旅游產品生產，形成一個特質的、不可復制的主題，實現鄉村旅游的全方位升級。

4.5“全域整治+精準扶貧”模式。將全域土地綜合整治與扶貧政策、資金結合，向貧困地區傾斜，基于土地、資源、基礎設施、公共服務等要素，依托發展現代農業、產業發展，結合鄉村旅游等內容，構建政府、企業、農村合作社、農戶、貧困戶等多主體參與機制，積極招商引資帶動當地勞動力就業，增加農民收入，改善貧困村落后面貌。

4.6“全域整治+產業振興”模式。充分考慮本地現狀產業、自然資源、地理區位、文化資源等方面的特點，選培優勢特色產業，通過實施全域整治，對農村生產、生活、生態進行空間布局優化，集中盤活存量建設用地，精準配置美麗鄉村和產業融合發展用地[5]，優化產業發展的空間載體，破解產業用地難題，促進農村一二三產業的融合發展，為實現鄉村振興提供持續動力。

4.7“全域整治+多目標”模式。綜合前面所述的多目標，延長以土地整治為平臺和紐帶的產業鏈、價值鏈和生態鏈。如浙江省衢州市衢江區富里村實施“土地整治+美麗鄉村建設+現代農業+特色產業”，主要包括以墾造耕地、高標準農田建設和耕地質量提升為基礎，培育農業信息化產業，加快發展智慧農業;實行大項目、大統籌、大整治運作，引導農用地流轉，落實“三權分置”政策，發展規模化、集約化現代農業;統籌村莊用地整治、農村危舊房改造、村莊基礎設施完善等，促進新農村建設與特色民居相結合、農產品消費與健康養生相結合，提升村莊整體風貌，建成特色精品村莊[1]。

5? 存在的問題

5.1 缺少專項資金支撐。目前，自然資源部門無全域土地綜合整治專項資金，主要通過縣級政府統籌部門資金、指標交易資金等來推動整治工程實施建設，創造條件后帶動社會資金、產業資金投入。對整治區域的經濟條件及后備資源等條件的要求較高。

5.2 資金來源具有不確定性。指標交易需求及價格受市場的影響明顯、在當前經濟下行壓力大及新冠肺炎疫情影響下，存在回報時間及回報率不確定的情況;各類涉農資金到位時間不一致，影響整治工作推進時間;金融市場和社會資本投入受金融環境影響大，投入時間和投資額度不可控。

5.3 政策支持力度不足。各地實踐模式、標準不一致，僅靠可合理調整整治區域內永久基本農田和節余的指標可在全省優先交易作為政策支撐，力度略顯不足，對政府的吸引力度不夠，整治工作推進難度較大。對頂層設計的要求、政策的指引、相關技術標準體系的構建提出了迫切的需求。

5.4 運行模式需進一步探索。江浙地區地方經濟發達，指標交易價格高、產業用地需求旺盛、融資模式成熟，運行模式也多以前期進行大額資金投入、引入產業為主，而經濟欠發達地區指標價格較低存在無法支撐項目資金需求的風險、部分地方政府缺少項目融資經驗，如何破解資金難題、形成符合本地特色的運行模式亟需探索。

5.5目標定位需進一步準確。各地區自然資源、人文歷史、經濟發展、基礎設施、傳統風貌等因素不一致，如何合理確定最適合當地的發展定位及路徑，達到產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總體要求，對當地政府的整體謀劃能力提出較大挑戰。

5.6 生態修復工作研究較少。長期以來的土地整治工作，對生態保護修復工作研究較少，如何在全域土地綜合整治工作中貫徹山水林田湖草系統治理的要求，保護和恢復鄉村生態功能，維護生物多樣性，提高防御自然災害的能力，在優化生產、生活空間的同時優化生態空間，實現自然資源部門“兩統一”職能中生態修復保護職責，助推生態文明建設需要研究。

5.7專業人才不能滿足需求。全域土地綜合整治是一項新生事物，工作綜合性強，專業跨度大，不僅需要原有的土地整治規劃相關知識，還需具備生態修復、園林綠化、礦區整治、土壤治理、環境保護等專業知識，對從業單位及人員提出更高要求。

6? 建議

6.1 確定專項資金投入。近期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，明確了將穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例，集中支持鄉村振興重點任務。全域土地綜合整治是鄉村振興的有力抓手和重要實施平臺，建議政府部門每年安排一定的專項財政資金，發揮示范和引領作用。

6.2 加強資金投入指導。建議自然資源部門充分挖掘項目區域的后備資源潛力，加強指標優先交易政策支持力度，凈化指標交易市場，對試點的指標提供托底收購政策;縣級加大資金統一調配力度，形成部門資金合力，統籌推進區域基礎設施建設;加強全域土地綜合整治投融資政策指導，推廣可借鑒的項目融資經驗。

6.3 加強政策支撐。從省委省政府層面出臺政策文件，明確部門職責分工、各級工作要求，做好頂層設計、高位推動全域土地綜合整治工作;疊加鄉村振興、生態文明建設等可支持政策，打通部門間的政策壁壘，形成政策組合拳，加大對縣級政府的吸引力，提升工作的主觀創造性。

6.4 采取試點先行。鼓勵各地對全域土地綜合整治工作先行先試，創新工作模式和機制。在選點上，優先選擇干部群眾基礎好、群眾迫切希望整治改造、產業需求旺盛的區域，依據不同區域類型、不同資源稟賦等條件，劃分目標任務，摸索適合本地區的全域土地綜合整治路徑，打造典型示范試點。試點完成后及時總結經驗，為下一步全面推進全域土地綜合做出政策和制度安排，形成可復制可推廣的運行模式。

6.5 科學編制規劃。國土空間規劃是實施全域土地綜合整治的規劃依據，開展全域土地綜合整治的鄉村，應扎實做好前期基礎調查工作，充分尊重民意，注重保持鄉土風貌，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點建設、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承等多目標定位，理順發展思路，按照宜農則農、宜建則建、宜整則整的原則，科學編制鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃。

6.6 踐行綠色發展理念。要樹立“山水林田湖草是生命共同體”的系統思想，堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，尊重自然、順應自然、保護自然，在工作推進中上始終將生態環境保護放在優先位置，統籌推進綜合治理，打造人與自然和諧共生發展新格局。

6.7 加強教育培訓。構建相關綜合學科，著力培養一批掌握交叉學科知識的高水平工作者和工程技術人才;對原有土地整治機構人員進行新的業務培訓，進一步提高從業人員的專業技術水平和綜合業務能力;積極引進相關專業技術人員，充實土地整治機構隊伍力量。

參考文獻/References

[1] 謝建華.助推鄉村振興戰略促進生態文明建設—杭州市積極探索和實踐全域土地綜合整治新路徑[J].浙江國土資源，2018，13-15.

[2] 許文佳.新農村建設背景下的農民精神文化生活初探[J]. 歲月（下半月）， 2011， 000（006）：42.

[3] 潘祖龍. 實施全域土地綜合整治的思考[J]. 先鋒， 2015（1）.

[4] 張漫.基于“鄉村振興戰略”的全域土地綜合整治規劃研究[D]. 2019.36-38.

[5] 陳瀟瑋，郭紅東，王珂.城郊鄉村產業與空間一體化營建模式研究：基于全域土地綜合整治視角[J]. 建筑與文化， 2019（12）.

*第一作者簡介：曾柳絮，女，1987年生，工程師，主要從事全域土地綜合整治工作。Email： 510663070@qq.com。

收稿日期：2020-09-14; 改回日期：2020-11-15。