礦業(yè)權出讓收益政策有關問題探析

摘? 要? 本文通過探討礦業(yè)權有償取得和使用制度的歷史沿革，分析礦業(yè)權出讓收益征收范圍的演變過程，總結現(xiàn)行礦業(yè)權出讓收益政策的特點，提出進一步完善有關政策的建議，旨在準確執(zhí)行礦業(yè)權出讓收益政策，促進礦業(yè)經(jīng)濟健康發(fā)展。

關鍵詞? 出讓收益;政策;探析

中圖分類號：F407.1 文獻標識碼：A

Investigation on Policies of Income from Mining Rights Transfer

Wang Weiwen

（ Natural Resources Bureau of Lengshuijiang，Loudi Hunan 417500）

Abstract： This paper investigates the history of the system of paid acquisition and use of mining rights， analyzes the changes and revisions of the collection range of income from mining rights transfer and summarizes the characteristics of current policies related to it. Suggestions for further improvements of relevant policies are put forward for better implementation of policies of mining rights transfer income and the sustainable development of mining economy.

Keywords： transfer income; polices; investigation

礦業(yè)權出讓收益政策是礦產(chǎn)資源權益金制度的重要組成部分[1]。對出讓收益政策有關問題的探析，有助于維護國家礦產(chǎn)資源所有權，有助于保護礦業(yè)權人合法權益。

1? 根據(jù)我國不同時期的礦業(yè)權價款（出讓收益）征收政策，礦業(yè)權出讓環(huán)節(jié)可分為三個時期

1.1 不需征收礦業(yè)權價款時期（1996年以前）

1986年以前的計劃經(jīng)濟時期，我國尚沒有實行探礦權采礦權制度，礦產(chǎn)資源無論是出讓環(huán)節(jié)還是開采環(huán)節(jié)都是無償?shù)腫2]。1986年頒布實施的《礦產(chǎn)資源法》僅規(guī)定了“國家對礦產(chǎn)資源實行有償開采”，在出讓環(huán)節(jié)仍實行行政審批方式無償授予（無償取得），不需繳納礦業(yè)權價款。

1.2 征收礦業(yè)權價款時期（1996年到2016年）

1996年修正的《礦產(chǎn)資源法》首次規(guī)定，國家實行探礦權、采礦權有償取得制度（即出讓環(huán)節(jié)需繳納礦業(yè)權價款），根據(jù)繳納范圍的不同，可再細分為以下階段：

1.2.1 繳納范圍僅為國家出資勘查形成礦產(chǎn)地的礦業(yè)權價款（1996～1999年）

最初的礦業(yè)權價款制度旨在實現(xiàn)礦產(chǎn)資源有償使用、維護國家投資勘查權益。1998年國務院240號令、241號令、242號令（以下簡稱“3個法令”）均規(guī)定，申請國家出資勘查并探明礦產(chǎn)地的（探）采礦權應繳納經(jīng)評估確認的（探）采礦權價款[3]。這個時期，繳納范圍僅指國家出資勘查形成礦產(chǎn)地的價款。

1.2.2? 繳納范圍是國家依法出讓礦業(yè)權的評估價或成交價（2000～2009年）

根據(jù)《 礦業(yè)權出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2000〕309號）等文件規(guī)定，該時期繳納范圍除了國家出資勘查形成礦產(chǎn)地的評估價以外，還包括了以評估價為基礎進行招拍掛的成交價。

1.2.3? 繳納范圍明確了不需繳納礦業(yè)權價款或者可以抵扣勘查成本的例外情形（2010～2016年）

《關于采礦權價款處置有關問題的函》（國土資廳函[2010]844號）規(guī)定“對由礦權人自行出資勘查形成的探礦成果，不需向國家繳納礦業(yè)權價款”，《關于加強對國家出資勘查探明礦產(chǎn)地及權益管理有關事項的通知》（財建[2010]1018號）規(guī)定“對屬于企業(yè)自行出資勘查探明礦產(chǎn)地的，不得收取礦業(yè)權價款。”據(jù)此，對屬于企業(yè)自行出資，已經(jīng)繳納了探礦權價款的探礦權人，在勘查許可范圍內(nèi)就原勘查礦種申請?zhí)睫D(zhuǎn)采的，不再繳納采礦權價款[4]。而對已繳納采礦權價款的采礦權人，由企業(yè)自行投資勘查新增資源，實踐中各地做法不一：有規(guī)定需繳納價款的，有規(guī)定不需繳納價款的，也有規(guī)定可抵扣勘查成本。

總之，我國礦業(yè)權價款制度是在特定歷史條件下，以1998年國務院“3個法令”規(guī)定“申請國家出資勘查探明礦產(chǎn)地礦業(yè)權應繳納經(jīng)評估確認的礦業(yè)權價款”為初始內(nèi)涵設立的一種資源稅費制度，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，該制度在非國家出資礦產(chǎn)地、勘查空白區(qū)等情形下征收礦業(yè)權價款時一直遭遇政策瓶頸，探索建立新型權益金制度被提到了重要日程。

1.3 征收礦業(yè)權出讓收益時期（2017年以后）

35號文出臺后，礦業(yè)權價款調(diào)整為礦業(yè)權出讓收益， 出讓收益范圍涵蓋了所有礦產(chǎn)資源。以該文規(guī)定的施行時間為界，可把此前在礦業(yè)權出讓環(huán)節(jié)的有償取得費用稱為礦業(yè)權價款，此后的則稱為礦業(yè)權出讓收益。

2? 現(xiàn)行礦業(yè)權出讓收益政策出臺的背景

2015年5月《國務院關于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》明確提出要研究建立礦產(chǎn)資源國家權益金制度，同年9月中共中央政治局會議審議通過《生態(tài)文明體制改革總體方案》，確定了市場化和有償使用是礦業(yè)權出讓的重要原則[5] 。2016年12月中央深改組第三十一次會議審議通過《礦業(yè)權出讓制度改革方案》和《礦產(chǎn)資源權益金制度改革方案》。2017年4月國務院發(fā)布《礦產(chǎn)資源權益金制度改革方案的通知》（國發(fā)[2017]29號）[6]，在出讓環(huán)節(jié)將探礦權采礦權價款調(diào)整為礦業(yè)權出讓收益。同年6月財政部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布《礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜[2017]35號）（以下簡稱35號文），規(guī)定從2017年7月1日起征收礦業(yè)權出讓收益。從此，原來國家作為出資人的出資權益（礦業(yè)權價款）調(diào)整為國家作為所有者的所有者權益（礦業(yè)權出讓收益）。

3? 現(xiàn)行礦業(yè)權出讓收益政策較以前政策的主要不同之處

3.1 將礦業(yè)權價款調(diào)整為礦業(yè)權出讓收益

國家所有權是礦產(chǎn)資源配置和礦業(yè)權出讓制度的一切法律根源[7]。將礦業(yè)權價款調(diào)整為礦業(yè)權出讓收益，表面上僅只是名稱的變更，實際上是礦政管理重大變革，是在礦業(yè)權出讓環(huán)節(jié)實現(xiàn)了國家投資收益向國家所有者權益的轉(zhuǎn)變。

3.2 調(diào)整了預算管理方式和收益分成比例

根據(jù)以前政策，探礦權采礦權價款納入預算管理，專項用于礦產(chǎn)資源勘查、保護和管理支出。現(xiàn)行政策在《國務院關于印發(fā)推進財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國發(fā)[2015]35號）取消探礦權采礦權價款專款專用的基礎上，將礦業(yè)權出讓收益納入一般公共預算管理。對于收益分成比例：按以前政策，中央與地方礦業(yè)權價款按照2∶8分成;按現(xiàn)行政策，中央與地方出讓收益按照4∶6分成。

3.3 首次對新增資源出讓收益征收問題做出統(tǒng)一規(guī)定

針對此前各地不同的征收標準和范圍，現(xiàn)行政策首次對做出統(tǒng)一規(guī)定：已繳清價款的探礦權新增礦種的，應在采礦權新立時征收采礦權出讓收益;已繳清價款的采礦權新增資源儲量和新增礦種的，均應征收采礦權出讓收益。

3.4 調(diào)整了礦業(yè)權收益征收形式

現(xiàn)行政策取消了轉(zhuǎn)增資本金和折股繳納形式，明確出讓金額和出讓收益率按兩種征收形式：原則上以出讓金額的形式征收;對于資源儲量較大、礦山服務年限較大、市場風險較高等情形的礦業(yè)權，可通過礦業(yè)權出讓收益率的形式征收。此前政策并沒有出讓收益率征收形式，但是除資金繳納形式外，還有轉(zhuǎn)增資本金、折股繳納等繳納形式。

3.5 調(diào)整了出讓收益分期繳納政策

現(xiàn)行政策規(guī)定：以出讓金額形式征收的出讓收益，一次性繳納標準、首次繳納比例和分期繳納年限由省級財政、礦產(chǎn)資源主管部門確定（以前政策則是根據(jù)發(fā)證權限，由登記機關會同財政部門確定）;以出讓收益率征收的出讓收益，在礦山開采時按年度征收（以前政策沒有此類征收方式）;轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權的，礦業(yè)權人只需繳清已到期部分，剩余礦業(yè)權出讓收益由受讓人繼續(xù)繳納（而此前政策必須由轉(zhuǎn)讓人繳清全部礦業(yè)權價款方可轉(zhuǎn)讓）。

3.6 改征礦業(yè)權出讓收益滯納金

現(xiàn)行政策規(guī)定礦業(yè)權未按時足額繳納礦業(yè)權出讓收益的，從滯納之日起按日加收滯納金。而此前政策對分期繳納價款的則是應按銀行貸款基準利率繳納資金占用費。

4? 現(xiàn)行礦業(yè)權出讓收益政策仍需解決的問題

4.1 法律法規(guī)政策的“立改廢釋”相對滯后

現(xiàn)行政策雖將“礦業(yè)權價款”調(diào)整為“礦業(yè)權出讓收益”，但一直缺乏法律法規(guī)等上位法的支撐，對以前有關礦業(yè)權價款規(guī)范性文件也未進行系統(tǒng)清理。2019年12月《礦產(chǎn)資源法》（修訂草案）征求意見稿中雖有礦業(yè)權出讓金之規(guī)定，但該修訂草案通過尚需時日。與出讓收益征收實踐所需相比，法律法規(guī)政策“立改廢釋”工作相對滯后。

4.2 自行出資勘查和國家出資勘查不宜同等對待

采礦權出讓收益主要來源于以下情形：一是探礦權轉(zhuǎn)采礦權，二是原礦區(qū)范圍內(nèi)新增資源，三是擴界范圍新增資源。這三種情形中，又分為礦業(yè)權人自行出資勘查和國家出資勘查兩種類型（第三類礦產(chǎn)資源除外），從成本角度講，征收出讓收益時應根據(jù)出資來源區(qū)別對待。根據(jù)35號文以前政策，對自行出資勘查形成的礦產(chǎn)地，各地征收標準雖然不統(tǒng)一，但至少可將勘查費用在價款中抵扣。但35號文只以“資源已完成有償處置”作為不征收采礦權出讓收益的標準，其他所有情形均需按同等標準征收，導致自行出資勘查取得采礦權的成本比國家出資勘查取得采礦權的成本要高（至少高出勘查費），產(chǎn)生了因政策實施造成的不公允，影響了企業(yè)自行出資勘查的積極性。

4.3 第三類礦產(chǎn)采礦權出讓收益存在補繳情形

根據(jù)國土資發(fā)[2006]12號文，第三類礦產(chǎn)不再設探礦權而以招標拍賣掛牌方式直接出讓采礦權。但在礦政管理相對不完善的年代，少數(shù)地方抱著凡設采礦權必先設探礦權的舊觀念，對第三類礦產(chǎn)仍采取先招拍掛出讓探礦權的方式，企業(yè)自行出資勘查后轉(zhuǎn)采礦權時不再繳納采礦權價款（因為國家未出資），這種方式取得采礦權的成本大幅低于招拍掛直接出讓采礦權的成本。同時，隨著我國工業(yè)化進程加快，砂石土資源短缺導致價格持續(xù)走高，有些礦產(chǎn)企業(yè)改變礦種擅自開采礦區(qū)范圍內(nèi)的砂石土資源，有些水泥灰?guī)r礦山則利用水泥灰?guī)r破碎系統(tǒng)或單設破碎裝置，將頂板和夾石等加工生產(chǎn)建筑石料[8]。上述兩種情形均應補繳采礦權出讓收益。

4.4 大型礦山及市場風險高的礦業(yè)權資金承壓很大

35號文只規(guī)定大型礦山及市場風險較高的礦業(yè)權可按照出讓收益率的方式征收出讓收益，但對于如何征收的具體措施卻沒有規(guī)定。在具體措施出臺前，大型礦山和高風險礦種企業(yè)在按照出讓金額方式繳納礦業(yè)權出讓收益時就會面臨金額巨大和風險不可控壓力，企業(yè)發(fā)展因此將舉步維艱。

5? 完善礦業(yè)權出讓收益政策的建議

5.1 做好法律法規(guī)政策的“立改廢釋”工作

一是加強理論與實踐研究，以我國自然資源有償使用制度為指導思想，厘定所有者權益與物權權益，理順國家權益與勘查開采主體權益，實現(xiàn)我國礦業(yè)權出讓收益政策縱向與以前政策銜接，橫向與國際接軌;二是修改完善《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)，使礦業(yè)權出讓收益政策盡早有上位法的支撐;三是對以前有關礦業(yè)權出讓收益規(guī)范性文件進行全面清理;四是適時出臺補充通知，做到既維護國家所有者權益，又保障礦業(yè)權人合法權益。

5.2 自行出資勘查和國家出資勘查原則上應實行區(qū)別對待

現(xiàn)行政策已明確礦業(yè)權一律有償出讓，停止了無償出讓，不再保留申請在先方式[9]。在有償出讓過程中，既要做到出讓收益應收盡收，又要兼顧到公平公允。為鼓勵社會資本參與風險勘查，對自行出資勘查和國家出資勘查兩種情形應實行區(qū)別對待：對35號文件實施以前已自行出資勘查形成礦產(chǎn)地的采礦權出讓收益征收，應堅持“法不溯及既往”原則，征收采礦權出讓收益時至少允許直接抵扣經(jīng)核定（或社會平均所耗）的探礦權勘查成本;對35號文件實施后自行出資勘查形成礦產(chǎn)地的采礦權出讓收益，在評估采礦權出讓收益時，允許將已出資勘查成本作為評估參數(shù)予以考慮。

5.3 對兩類情形的第三類礦產(chǎn)加征采礦權出讓收益

一是對國土資發(fā)[2006]12號文以后仍通過先設立探礦權再轉(zhuǎn)采礦權的第三類礦產(chǎn)加征采礦權出讓收益，同時對于已繳納過探礦權價款的，可從應繳納的采礦權出讓收益中扣除[8]。二是對超出核定礦種開采砂石土礦的，應在科學編制開發(fā)利用方案的基礎上，對礦區(qū)范圍內(nèi)砂石土進行采礦權出讓收益評估，補繳已被開采砂石土的采礦權出讓收益，征收擬被開采砂石土礦的采礦權出讓收益。

5.4 按出讓收益率征收的具體辦法應盡快出臺

35號文件規(guī)定了出讓金額和出讓收益率兩種征收礦業(yè)權出讓收益的形式，但由于出讓金額方式征收周期短，征收經(jīng)驗豐富，尤其能集中解決地方財政困難問題，有些地方一概只采取按出讓金額方式征收，這種單一征收方式對資源儲量大、礦山服務年限長、勘查開采礦種風險大的礦山企業(yè)來說資金壓力很大，并產(chǎn)生大量財務費用。據(jù)統(tǒng)計，如果出讓環(huán)節(jié)稅費以一次性或短期內(nèi)征收形式為主，對于大型礦山來說，其產(chǎn)生的財務費用將是實際征收額的2～3倍[10]。為確保礦業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，應盡早制訂按礦業(yè)權出讓收益率征收的具體標準和操作辦法。

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[10]毛建華.宋鑫委員：礦業(yè)權出讓及相關配套制度需細化完善.中國有色金屬，2019（7）.

*第一作者簡介：王衛(wèi)文，男，1968年生，地質(zhì)工程師、律師、礦業(yè)工程二級建造師，從事自然資源管理工作。

E-mail： 1421161850@qq.com。

收稿日期：2020-08-26; 改回日期：2020-11-05。