基于事前控制的水電工程環境監理能力建設路徑初探

馮 博

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 610072)

0 前 言

水電工程作為典型的生態影響型建設項目，開發建設過程具有影響區域范圍廣、影響環境要素多、影響作用時間長及影響人口數量大的特點。隨著生態文明體制改革不斷推進，“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心，水電工程施工期的環境保護工作越來越受到社會各界的關注，而水電工程環境監理憑借自身在環保技術及環境管理方面的業務優勢，對水電工程施工期環境保護事務實施全過程監督管理，其在督促環保措施落實、減免施工對環境不利影響、保證工程建設與環境保護相協調、預防和初期干預避免環境污染事故等方面發揮著重要作用。水電工程環境監理工作是一項針對水電工程施工期各類環境事務的綜合管理工作，其綜合管理的職能包括了計劃、協調和控制，其中控制是根據既定計劃及衡量標準，檢查工作的實際情況及進展，總結經驗、發現問題、采取措施、改進工作[1]?？刂撇粌H是管理工作的重要職能，其有效實施也是決定管理成敗的關鍵。因此，環境監理能力建設和提升也就是控制能力的建設和提升，而在整個控制流程中又以事前控制最為關鍵，因其實施于施工行為之前，因此具有前瞻性、預見性和主動性。如果事前控制工作到位，可減少事中和事后階段因整改或返工所造成的工期和經濟損失，大大降低后期控制工作的難度，提高環境監理的工作效率，從而使環境監理整體服務水平得以提升。

1 事前控制的重要性

事前控制在管理學中是指“通過觀察情況、收集整理信息、掌握規律、預測趨勢，正確預計未來可能出現的問題，提前采取措施，將可能發生的偏差消除在萌芽狀態中，為避免在未來不同發展階段可能出現的問題而事先采取的措施”[2]。在水電工程環境監理實踐過程中，事前控制所做的工作能有效避免因對施工行為可能造成的環境影響識別不全面、不深入，減免措施設計不合理、不充分所造成的環境污染和水土流失的發生，也可為后續的事中控制和事后控制提出控制目標、控制依據和糾偏措施。相對事中控制和事后控制而言，事前控制更具前瞻性和預見性，可防患于未然；而且事前控制不涉及經濟利益，不會造成被管理單位的抵觸情緒，易于被接受并付諸實施。同時，事前控制階段工作是建立在以往控制過程中所積累的糾偏糾錯經驗基礎上，對人員綜合素質水平要求更高，工作難度更大，事前控制工作能否順利開展，其前瞻性和預防性能否得以充分體現，也是衡量環境監理單位業務能力、人員素質、工作積極性和主動性的重要指標。

現階段，水電工程環境監理項目普遍存在事前控制能力較弱、事前介入程度不深的問題。這種情況一方面源于建設單位授權不到位，另一方面也源于環境監理單位的主動性不強。事前控制不力，造成施工單位在施工過程中對環境影響源把握不準，措施投入沒有預見性，往往是“頭疼醫頭，腳疼醫腳”；環境污染隱患轉化成環境污染事件的概率大大提高，事后整改也加大了環保措施的實施難度和資金投入。環境監理在監理過程中控制重點也被動后移至事中控制和事后控制上，主要精力消耗在環境污染隱患排查和督促整改上，監理部卻始終在一種較低水平的監管層面上運行。因為沒有統籌考慮，所以施工現場往往是整改了舊問題，又產生新問題，而且新問題產生的地方和時間也難以預知，從某種意義上說，施工現場的環境監管工作處于失控狀態[3]。

2 事前控制的主要內容

水電工程環境監理事前控制的主要工作包括劃分控制單元、確定控制目標、制定考核標準、明確控制程序和審核專項環境保護措施方案。責任主體明確的控制單元、清晰客觀的目標、科學嚴謹的標準、簡潔流暢的程序和可操作性強的專項環境保護措施方案是環境監理全過程控制順利開展的基礎，這五方面的工作需要環境監理與各參建單位充分溝通協商后，形成制度文件，由建設單位頒布執行。以制度文件為執行依據，環境監理從環境影響評價文件的要求、具體施工標段和施工工作面的施工特點、施工區域環境敏感目標的種類和分布特點等方面對承包商上報的環境保護專項措施方案進行審核，經審核批復的環境保護專項措施方案作為承包商實施環境保護專項措施的依據。

2.1 劃分控制單元

水電工程項目組成和施工工序往往都較為復雜，工程管理過程中需要根據工程性質、規模和是否引入競爭等因素進行施工標段劃分。環境監理在工作過程中，為了便于與工程監理單位和承包商進行工作對接，也以施工標段作為環境監理單元，重點施工作業面作為環境監理節點，從而形成監管網狀，并采用“以點帶面，全面控制”的方式，通過對各施工工作面和施工標段環境保護工作實行全過程控制，以實現對整個水電工程環境保護工作的全過程監理的目的。因此，環境監理事前控制工作的對象主要是由施工工作面及由工作面組成的施工標段。

2.2 確定控制目標

水電工程環境監理的控制目標由兩個層面組成，第一層面是由建設單位和環境監理單位共同制定的環境管理目標，這類目標的制定一般兼顧建設單位的企業發展戰略、企業榮譽和社會責任，其表述以定性描述為主，指向性較強，便于各參建單位和人員理解。第二層面是環境影響報告書中明確的各類環境保護目標，包括預防保護目標、污染控制目標及恢復治理目標，這類目標不僅適用于針對整個水電工程的宏觀層面的環境管理，也適用于施工標段和施工工作面等微觀層面的環境管理，其表述以定量描述為主，突出底線，且專業性較強，可作為環境監理開展全過程控制的依據。

2.3 制定考核標準

制定考核標準時，緊密圍繞各項控制目標從招投標及合同管理、環境保護管理體系建設、工作制度、措施落實情況、宣傳教育及協調配合等方面對現場環境保護工作進行分解，全面反映環境保護工作開展情況。考核對象為工程承包商，如有必要，經建設單位同意后，也可對工程監理單位和建設單位相關部門進行考核?？己藘热轂槌邪痰沫h境保護措施落實情況和“三同時”制度執行情況，以及工程監理和建設單位相關部門監督職責的履行情況?？己藰藴实闹贫ㄒ浴皟热萑?，重點突出，分值合理，操作性強”為原則，盡量做到貼近工程實際，力求考核結果能最大程度上反映各單位環保工作開展情況。同時，制定環境保護違規違約行為處罰辦法，劃明環境監理控制的紅線。

2.4 制定控制程序

水電工程環境監理控制程序一般是在編制環境監理實施方案和協助建設單位制定規章制度時制定。因各建設單位的環境管理模式和環境監理單位的監理模式不同，環境監理與工程建設監理在處理與環境保護相關事務時，其職責范圍有所不同。在需要工程監理參與并承擔督促落實責任的監理模式中，如單純在環境監理細則中制定控制程序，很難對工程建設監理起到約束作用，故涉及與環境監理單位無合同關系的其他單位協同配合的控制程序制定都應在建設單位頒布的規章制度中進行明確。

2.5 審核專項環境保護措施方案

環評單位在環境影響評價階段雖已進行了環境影響識別、環境影響預測和污染防治措施設計等工作，但因尚處于建設項目可行性研究階段，且著眼于整個建設項目宏觀層面的整體評價，難以細化到施工標段和施工工作面，無法指導環境監理開展控制工作。故環境監理要求承包商在新的施工標段或施工工作面開工前，編制專項環境保護措施方案報環境監理審核，該措施方案應在環境影響評價文件相關內容的基礎上，結合具體施工標段和施工工作面的施工特點，重點關注施工區域環境敏感目標的種類和分布特點，并進行更加細致和深入地環境影響識別，提出針對性、操作性強的預防或減免措施，同時明確落實預防或減免措施的工程量、人員機具投入、投資及保障措施。

3 提高事前控制能力的途徑

(1)協助建設單位建立健全環境保護管理制度。協助建設單位建立健全環境保護管理制度是環境監理的重要職責之一，而且環境監理工作的控制目標、控制標準和控制程序都是需要在環境保護管理制度中加以明確的。因此，健全完善的環境保護制度是水電工程環境監理工作的重要保障，也是檢驗事前控制工作是否得力的衡量標準?，F階段，環境保護管理制度經多個水電工程的施行，已較為成熟，但也存在一些問題。這些問題主要集中在編制完成后，大部分建設單位未組織參建單位對環境保護制度進行充分討論而直接頒布施行，這給在制度施行過程中各參建單位有標不依、有章不遵埋下了隱患。

涉及環境監理控制目標、控制標準和控制程序的環境保護制度應在制定前進行深入調研。根據以往經驗及建設單位管理體系的特點，在公開、民主的基礎上進行制定，并經參建單位在充分了解和討論后達成最廣泛的共識，并在試行過程中聽取多方意見，做進一步的修改、完善。

(2)提高環境監理實施細則的針對性和可操作性。環境監理實施細則的編制直接反映了環境監理單位對水電工程環境保護全過程控制的理解能力和控制技術水平。詳實且針對性強的監理實施細則，一方面可以更好地指導環境監理人員開展環境監理工作；另一方面也對承包商起到正面警示作用，時刻提醒承包人在施工過程中應避免環保違規違約行為的產生，同時也能消除建設單位對環境監理工作能力的疑慮，增強信任感，促進建設單位和環境監理單位工作中的良性互動。以往環境監理實施細則的內容過于寬泛，僅從宏觀層面闡述如何開展環境監理工作，針對性和可操作性都不強，達不到使監理人員按圖索驥的效果。

為了提高環境監理實施細則的針對性和可操作性，環境監理應在對具體施工標段或施工工作面開展環境監理工作之前，仔細研究環保水保相關法律法規、環境影響評價文件及相關設計文件，并結合施工標段或施工工作面的施工特點和以往環境監理經驗，在環境監理實施細則中明確監理控制程序與監理方法，梳理出施工過程中經常出現的環保違規違約行為、環境監理的重點與難點，并分別提出預防與應對處理措施。

(3)強化對承包商上報專項環境保護措施方案的審核。在以往環境監理過程中，事前控制較為重視對招投標文件、合同文件、施工組織設計中環保水保條款的核查，但實際控制效果并不理想。各類型工程的招投標文件、合同文件、施工組織設計中環保水保條款千篇一律，針對性不強，而且水電工程主體工程標包含施工內容眾多，如大壩工程標內含大壩填筑，料場開挖，場內交通及人工骨料加工系統等，施工對環境影響的方式和程度各不相同。由于這些文件、資料，并未做相應的細化，難以用于指導承包商落實環保措施，也不能作為環境監理開展監理工作的依據。

因此，水電工程環境監理事前控制的重點還是需要立足于施工標段和施工工作面，在這個層面開展事前控制工作更易于抓住控制重點，并且提出的控制要求、防治或減免措施也更有針對性，有助于控制目標的實現。環境監理需要對環境影響評價文件做細致的分析，領會環境影響評價文件中的各項要求，結合施工標段和施工工作面的具體情況，對承包商上報的專項環境保護措施方案進行審查，著重審查承包商對施工行為可能造成環境影響識別的合理性和準確性，以及所提出的預防或減免措施的有效性和可靠性。因該措施方案針對性強，可作為后續環境監理控制工作的依據，并督促承包商加以落實。

在承包商編制上述方案的過程中，因專業知識所限，難免出現各種疑問和困難。一方面環境監理可在編制過程中加以指導，協助其完善該方案；另一方面可通過集中培訓的方式提高編制人員的環保專業知識。完善的專項環境保護措施方案，經環境監理批復后承包商遵照執行。

(4)加強水電工程建設信息的收集整理。水電工程建設信息的收集和整理是環境監理各項事前控制工作的基礎，只有掌握了詳實、準確的工程建設信息，才能為預判可能產生的環境影響、制定切實可行的防范措施提供依據。因水電工程復雜程度較高，施工標段眾多，且各施工標段開工時間根據工序要求各不相同，針對施工標段和施工工作面的事前控制貫穿于環境監理工作的始終，因此信息收集整理也是一項需要常抓不懈的工作。

但現階段，因環境監理工作尚處于摸索階段，在信息收集方面仍存在制度不健全、渠道不暢通的問題，致使收集過度依賴承包商。由于其上報的信息不及時、不全面、不客觀的問題普遍存在，所以在信息收集階段環境監理必須克服惰性，主動出擊，進一步拓寬信息收集渠道，全面掌握工程建設信息，及時了解工程動態。

①參加工程建設監理例會。工程建設監理例會是建設單位、工程建設監理單位和承包商集中協商討論各施工標段進度、質量和資金等相關問題的例行會議。會議涉及的工程建設信息較多，尤其有關進度計劃的會議內容對環境監理事前控制工作意義重大。如進度計劃涉及某施工標段或施工工作面即將開工，而該施工標段或施工工作面存在對環境影響程度較大的施工行為，環境監理則可及時介入，要求承包商報送針對該項施工行為的專項環境保護措施方案，經環境監理批復后遵照執行。

②收集施工方案。在以往的環境監理過程中，因管理流程限制，除環境監理特殊要求外，承包商報送工程建設監理的文函，一般不會抄送環境監理，環境監理也就錯失了從上報文函中系統收集工程建設情況的機會。環境監理無法獲取具體施工標段和施工工作面的施工方案及施工進度計劃，也就不能及時介入開展事前控制工作。因此，應與建設單位協商，改進管理流程，要求各承包商將所有上報工程建設監理的施工方案、工程施工進度計劃等抄送環境監理，并由環境監理對方案進行甄別。如施工活動將產生環保水保問題，環境監理將啟動事前控制程序，要求承包商報專項環境保護措施方案，經環境監理批復后遵照執行，同時建議工程監理單位在監理過程中加大防范力度，避免造成環保水保問題，達到提前介入和預判的目的。

(5)加強事前控制效果分析，持續改進控制措施。水電工程環境監理事前控制工作既要重視控制過程，也要重視對控制效果的檢查和總結。采用PDCA循環法將事前控制措施的制定、實施、效果檢查和改進處理等質量管理活動有機結合起來，使其成為完整的閉環系統。通過對控制效果的評估，檢視控制措施的有效性，以便總結經驗教訓，提出更有利于問題解決的措施。這個管理過程應持之以恒，只有這樣才能使事前控制過程中出現的問題及時得以解決，環境監理單位事前控制能力才能階梯式上升，從而保證環境監理服務水平的的持續提升[4]。

4 結 論

隨著生態文明體制改革不斷推進，我國環境保護政策也隨之發生了重大調整，尤其是“環境保護督查制度”施行以來，一直保持高壓態勢，對環境違法行為實行“零容忍”的態度，形成了制度化的嚴格治理體系，環境保護“嚴監管”已成為新常態。在新形勢下，環保行政主管部門和建設單位都對環境監理在水電工程建設期環境管理中的作用提出了更高的要求，因此環境監理在全過程控制方面的能力建設和提高成為當務之急。事前控制可防患于未然，控制得當可使整個控制過程達到事半功倍的功效，有利于提升環境監理服務水平。提升水電工程環境監理事前控制能力有以下五個方面。

(1)涉及環境監理控制目標、控制標準和控制程序的環境保護制度應在取得參建各方的廣泛共識后頒布施行，建立在公開、民主、共識基礎上的管理制度，才更有說服力和執行力。

(2)環境監理實施細則是環境監理工作指導性文件，為提高其針對性和可操作性，應針對施工標段或施工工作面梳理出施工過程中經常出現的環保違規違約行為、環境監理的重點與難點，并分別提出預防與應急處理措施。

(3)通過參加工程監理例會和收集施工方案等措施，及時捕捉工程建設信息，并對信息加以甄別，同時針對有用信息及時啟動事前控制程序，協助承包商完成環境影響識別和污染防治措施設計。

(4)以施工標段和施工工作面作為監理對象，強化對專項環境保護措施方案的審核，力爭使措施方案中的環境影響識別準確、合理，防治措施有效、可靠，確保其在后續施工過程中得到有效落實。

(5)采用PDCA循環法對事前控制的整個過程進行質量管理，不斷強化對控制效果的分析，對事前控制措施有效性進行評估。效果好的措施可規范化并加以推廣，不好的措施可進行持續改進，使環境監理事前控制能力實現階梯式上升，從而保證環境監理服務水平的持續提升。