淺談地下綜合管廊的可持續性發展若干問題

李 國 鵬

(中國電建集團北京勘測設計研究院有限公司，北京 100024)

0 前 言

綜合管廊實際上就是在城市在地下建設的市政隧道，用于容納給排水、供熱、燃氣、電力及通信等各種工程管線，作為保障城市安全運行的重要基礎設施，被視為城市的“生命線”。國外綜合管廊的建設起步較早，早在1832年法國巴黎改造排水系統時，就將電力和給水等管線統一容納在一個管廊中，這便是世界上第一條綜合管廊。如今巴黎已經建成總長度約100 km的綜合管廊，除此之外，英國、德國及日本在綜合管廊建設方面也都取得了很大的成就。我國綜合管郎建設起步較晚，最早是1958年北京天安門前的綜合管廊，真正具有里程碑意義的是1994年上海的浦東新區張楊路綜合管廊，該管廊全長11.125 km，容納了給水、電力、信息與煤氣等四種城市管線。近年來，國家高度重視綜合管廊的建設推進，2015年先后發布《城市綜合管廊工程技術規范》(GB 50838-2015)及《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發〔2015〕61 號)。在國家政策的激勵下，我國的綜合管廊建設在試點城市及非試點城市中均取得了極大的發展，據不完全統計，已建成的綜合管廊已達900 km，根據測算，未來地下綜合管廊需建8 000 km。

1 建設運營方式及存在問題

城市地下綜合管廊作為重要的基礎設施工程，具有一次性投資大、投資回收期長、公益性和社會效應突出等特點，我國目前主要采用PPP模式推進城市地下綜合管廊工程。針對地下綜合管廊試點城市，我國根據城市規模每年分別給予5億、4億、3億的補助金額，且對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數獎勵10%(財建〔2014〕839號)。

現在地下綜合管廊主要規劃在新城區、產業園等新建區域，不能完全發揮地下綜合管廊的優勢，具體表現在以下幾方面。

(1)不能根本上發揮綜合管廊的現實效益。老舊城區過去陳舊凌亂的各類管線大量存在，管線爆裂或斷損事故隨時可能發生，所以新規劃對馬路拉鏈和城市生命線安全問題起不到明顯改善效果。

(2)各管線同時進入難度較大。在所建設的地下綜合管廊中，包括所有的市政管線，比如天然氣管道、輸電線路、排水管道等，這些管線所屬不同，既有國有企業也有私營企業，所以怎么樣使他們愿意進入管廊是很大的問題。

(3)綜合管廊建在城市新區，管線用戶規模隨人口聚集而逐步放大，達到設計容量將是一個相對漫長的過程，這勢必影響入廊費和管線運營費的收取，不僅綜合管廊綜合效益難以發揮，而且社會資本回收投資和取得合理回報更難以保證。

2 推動綜合管廊可持續性發展

2.1 建設模式上的可持續性

2.1.1 因地制宜推動發展地下綜合管廊

《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發〔2015〕61 號)(以下簡稱“指導意見”)提到：“地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的公共隧道。我國正處在城鎮化快速發展時期，地下基礎設施建設滯后。推進城市地下綜合管廊建設，統籌各類市政管線規劃、建設和管理，解決反復開挖路面、架空線網密集、管線事故頻發等問題，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進城市集約高效和轉型發展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮化發展質量，有利于增加公共產品有效投資、拉動社會資本投入、打造經濟發展新動力。”從中可以看到，地下綜合管廊主要是為解決我國城鎮化快速發展過程中，反復開挖路面、架空網線密集、管線事故頻發等問題，保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進城市集約高效發展。所以，發展地下綜合管廊應該因地制宜、提前規劃、按需發展。

一是充分認識建設地下綜合管廊的必要性。

自從指導意見下發后，全國各地立刻掀起一股地下綜合管廊建設熱潮，除發布的試點城市外，其他城市也積極立項，甚至一些縣級城市也利用PPP模式大搞城市地下綜合管廊項目，但是否所有城市都適合建設地下綜合管廊呢？

地下綜合管廊不光建設費用昂貴、對管理水平、運營能力要求也較高，而城市發展的速度、建設規模、規劃方式都影響著市政管網的建設和發展，一些財政承擔能力較弱的中小規模城鎮實際上沒有建設地下綜合管廊必要性。

地下綜合管廊可以說是舶來品，從1832年法國巴黎改造排水系統到現在，西方發達國家的地下綜合管廊主要建設在大型都市，幾乎沒有建設于小型城鎮的案例，一方面是由于國外市政管理水平較高，中小城鎮市政管網建設完畢后檔案資料完整清晰，定期維護管理到位；另一方面是地下綜合管廊建設費用太高，中小城鎮地方財政無力承擔，也沒有相應的綜合管廊管理水平；再者是西方發達國家人口出生率低，城市發展幾乎完成，擴張速度緩慢。

我國進入21世紀尤其是2015年后，出生率連續下降，老齡化日益嚴重，雖然城鎮化持續推進，但我國城鎮化發展的人口流入主要是農村人口進入縣鎮級城市，人口數量和消費能力均較低，城市現有及遠期規模亦較小，與其建設昂貴的地下綜合管廊，不如對現有管網進行梳理改造并完善竣工資料，便于未來管理。

對于大中型城市、產業新城、有大規模規劃建設的縣級市，應積極大力發展地下綜合管廊，為未來城市擴展、升級市政綜合管網及設備設施留下充足空間。

二是合理規劃地下綜合管廊規模及走向。

目前地下綜合管廊的建設主要集中在規劃的新城、部分城市主干道、產業城鎮等區域，經過前期試點城市的建設，總結出地下綜合管廊規劃存在以下幾個問題：

追求大而全。部分地區，尤其是早期規劃建設的地下綜合管廊，盲目追求大而全，不遵循“量力而行、因地制宜、有序發展”的原則，導致管廊建設期長、投資大幅提高，入廊費用高。

碎片化規劃。沒有兼顧城市總體規劃、土地利用總體規劃、道路軌道交通規劃等方面需求，規劃簡單粗暴。

主要規劃在新城。現在的地下綜合管廊主要規劃在新城，對老舊城區的管線貢獻小，并沒有解決老舊城區各類凌亂陳舊的管線，并沒有減少管線爆裂、斷損事故，沒有發揮地下綜合管廊推進意見里所要達到的兼顧老城區建設的要求。

針對以上問題，規劃建設地下綜合管廊應該因地制宜、合理規劃，結合城市總體規劃綜合考慮管廊規模走向，應積極在老城區修建地下綜合管廊，為發揮地下綜合管廊的作用，真正解決老舊城區管線凌亂陳舊、維修不便等問題。

2.1.2 合理設計PPP模式

(1)合理設置合作期限。由于地下綜合管廊的建設投入大并且是一項長期使用的工程，所以體現經濟效益的措施就是應設置較長的運營周期。

(2)讓付費模式設計具有可操作性。地下綜合管廊使用者都需要向運營商繳納使用費，是運營商的主要利潤來源之一。然而我國目前情況對于地下綜合管廊的管理還很不完善，也沒有制定統一的收費標準，若采取由政府向企業購買服務，即政府直接付費方式，則能使項目公司獲得合理穩定的收益，社會資本的參與積極性也將得到提高。

(3)合理設置采購標。對于運營地下綜合管廊的企業來說，他們主要的利潤是廊位租賃費和收取的維護費。其中廊位租賃費所占的比重最大，有效合理的空間設計可以增加利潤，而維護費用則是向客戶提供服務而獲得的，主要是用來對管廊進行維修和保養，指定定期的維護工段，不僅可保證地下綜合管廊的安全運營，還能增加一定的利潤。

(4)明確入廊收費依據。在國家所出臺的法律規范中應明確要求使用地下綜合管廊的單位和個人要向運營商繳納一定的入廊費和日常維護費，同時，政府部門應當出臺配套的強制入廊政策，保證各個入廊管線單位必須使用地下綜合管廊，滿足管廊PPP項目的需求。

2.2 運營上的可持續性

2.2.1 建立健全綜合管廊管理立法

在我國法治社會進程不斷發展的當下，城市地下綜合管廊作為城市基礎設置當中的重要內容，對管理、設計、建設的要求非常高。為了真正展現出城市地下綜合管廊實際效率，滿足廣大群眾們的日常生活需求，應該結合城市地下綜合管廊的實際情況，明確地下空間的所有權，并有針對性地解決城市地下綜合管廊建設與規劃的相關權責。積極完善有關城市地下綜合管廊建設與管理的相關法律法規，有針對性地解決城市地下綜合管廊規劃存在的相關問題，對城市地下綜合管廊開展統一的建設與管理。此外，還應該從法律層面上明確城市地下綜合管廊使用權和所有權，在我國法律法規的保障基礎上，科學合理地開展城市地下綜合管廊管理。

2.2.2 合理分攤運營費用

地下綜合管廊收費定價時應遵守以下原則。

(1)受益者付費原則。綜合管廊建成后將作為整個城市的“生命線”，為整個城市帶來巨大的社會效益，比如提升城市的承載能力、提升城市的美好形象等。政府代表著社會大眾，其作為社會效益最大的受益方，應該為綜合管理的建設和后期的運營進行付費，付費的方式可以是建設費用的投資和運營費用的補貼。

(2)使用者付費原則。綜合管廊的使用者無疑是各家入廊的管線單位，決定入廊的單位應該繳納入廊費。另外，運營過程中需要接受運營公司的運

維服務，就需要繳納運維管理費。這些費用將作為投資方收回建設成本及維持日常運營的主要費用來源。

(3)遵循市場化原則。綜合管廊的收費標準應該由運營公司和入廊單位按照市場競爭的原則協商一致，在這個過程中，政府部門應該起到監督管控的作用，保證運營公司投資回報的同時，還要防止運營公司的超額利潤。若雙方協商不一致，政府可以協助開展專家調查和專家論證，為雙方的收費定價提供依據。

3 結 語

地下綜合管廊是我國利用城市地下空間，解決城市地下管線混亂、維護困難、拉鏈式維修，提升城市運轉能力和提高城市形象的重要工程，是城市基礎設施建設的重要一環。但是目前我國地下綜合管廊推進工作遇到一些瓶頸，主要就是建設費用高、權屬單位入廊意愿薄弱、運營維護管理經驗不足等，如何解決這些問題是推進地下綜合管廊建設的重中之重，也是我國城市發展的必經之路。