新形勢下地方政府投融資平臺轉型發展探析

肖春麗

摘要：由地方政府發起設立的投融資平臺在特定歷史條件下，對地方經濟社會發展起到了一定的促進作用。但由于自身體制和運行中的一些缺陷，也累積了較大風險。在新的經濟發展形勢下，其轉型已經成為必然。本文就原有平臺公司的局限性、轉型的必要性、可能性以及轉型發展方向、措施進行初步探討。

關鍵詞：地方政府；投融資平臺；轉型

地方政府投融資平臺（以下簡稱平臺公司），是指各級地方政府發起設立的以融資為主要目的的公司，包括不同類型的城市建設投資、交通建設投資、水利建設投資等等各類公司。平臺公司于20世紀90年代逐步起步，2009年至2012年，受國內巨額經濟刺激的拉動，進入快速發展階段，其規模急劇擴張，作用迅速凸顯，因其所籌集的資金基本用于城鄉基礎設施建設，有效彌補了財政預算資金的部分缺口，為城鄉人居環境的改善、人民生活幸福指數的提升做出了較大的貢獻。

但隨著經濟社會的發展、國際國內環境的變化，尤其是平臺公司自身在快速擴張過程中累積的大量風險，使得其發展前景令人擔憂，特別是國家一系列財政、金融監管政策的出臺，更是讓傳統模式的平臺公司面臨前所未有的挑戰。

到底原有平臺公司存在哪些局限性、今后又該如何轉型發展呢？下面我就這些方面談談自己粗淺的看法：

一、原有平臺公司的局限性及轉型的必要性

原有平臺公司局限性主要體現在以下幾個方面：

（一）內部治理不夠規范。大部分平臺公司雖然設立了類似董事會、監事會、經理層等機構，但這些機構的負責人通常都是由當地政府行政任命，彼此之間還有可能存在上下級關系，導致各機構之間無法形成相互監督、相互制約的良性機制，其人事權、財務權、決策權都控制在政府手中，使得大部分平臺喪失自主經營能力，無法適應市場環境。同時平臺公司業務有較強的專業性，需要專業的人才，但在實際中，平臺的經營管理人員大部分都是由政府從各機構抽調，專業性不夠強，往往行政管理能力有余，市場經營能力不足，在經營管理上容易脫離于市場，落后于時代。

（二）經營模式不可持續。由于平臺實際上并不具備自主經營條件，因此也不能根據市場變化調整經營策略，實際上成為了地方政府單純的融資機構，一方面其資金來源主要是各類銀行貸款，因為本身財務狀況不佳，所以取得這些貸款不僅需要政府擔保，而且還要花費更高的成本，其綜合成本基本都在10%左右，財務負擔相當沉重；另一方面大部分平臺公司并不具備運營能力，所取得的資金基本投向公益類基礎設施，其自身沒有盈利能力，償債能力低下，基本靠以貸養貸，其債務最終不得不由政府財政埋單，加大了財政風險。

（三）監管措施落實不到位。雖然自2010年以來，中央就陸續出臺文件對平臺公司進行規范，地方政府在意識到風險后也出臺過一些具體規章制度，在規范管理方面也做了很多努力，但因為經濟社會發展對資金的迫切需求，在“財政管吃飯、城投管建設”的理念指導下，一直無法形成有效的監管體系。加上缺乏相應考核評價機制，在資金安全、運行流程、經營效益等方面都缺乏合理的標準進行考量，而市場調節又無法到位，使得平臺公司的風險進一步加大。

2014年以來，新《預算法》《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》等一系列法律法規制度相繼出臺，要求全面改正地方政府不規范的融資擔保行為，防范化解財政金融風險。平臺公司已經無法再用傳統模式取得資金，其政府職能必須全部分離，轉型成為完全自主經營、自負盈虧的市場主體是平臺公司的唯一出路。

二、新形勢下平臺公司轉型發展的可能性

平臺公司經過近20年的運行發展，在融資渠道、公益性建設投資等方面積累了不少寶貴經驗，客觀上為其轉型發展提供了一定的基礎。原有政府存量債務基本已經全部置換，使得融資平臺能夠輕裝上陣。

中央層面一系列制度、文件的出臺，比如《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》等文件都明確要求加快政府職能轉變、推動平臺公司盡快轉型、地方政府及其所屬部門不得干預平臺公司日常運營和市場化融資，這些規定為融資平臺減少行政干預，實現自主經營創造了條件。文件還明確允許地方政府結合財力可以設立或參股擔保公司，構建市場化運作的融資擔保體系，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務，地方政府依法在出資范圍內對擔保公司承擔責任，這為平臺公司的融資及運行也提供了一定的支持。

2018年3月9日，國家發改委《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》中明確指出“分類穩步推進地方融資平臺公司市場化轉型，剝離政府融資職能，支持轉型中的融資平臺公司及轉型后的公益類國企依法合規承接政府公益類項目”，而今后一段時期，我國城鎮化建設、鄉村振興戰略的實施也為平臺公司的轉型發展創造了良好的發展機遇，提供了廣闊的發展前景。

三、新形勢下平臺公司轉型發展原則和方向

（一）發展原則。平臺公司在轉型發展中應遵循以下原則：第一，市場化原則。平臺公司必須適應市場變化、經受住市場考驗才能發展壯大。第二，科學化原則。平臺公司必須在治理結構、經營模式、內部管理等方面進一步科學化，才能有效規避風險、實現可持續發展。

（二）發展方向。平臺公司在新形勢下的發展中，需要實現如下發展方向：第一，處理好政府與平臺的關系。需要明確兩者之間的責任，最大限度減少行政干預，推進平臺的市場化發展進程。第二，需要引入民間資本，加大民間資本的引進，通過基礎設施以及公共服務的建設，既可以為民間資本提供發展契機，也可以激發平臺公司的內生動力。第三，創新融資模式，根據項目的特征，可以采用信托、公私合作、資產證券化、租賃融資以及特許經營權轉讓等策略，以此降低財務風險。第四，擴寬經營渠道，公司可以將產業以及投資納入經營范圍，逐步擴展到衛生、教育等諸多領域。

四、新形勢下平臺公司轉型發展建議

（一）全面清理，整合資源。首先要對單純承擔政府融資職能、沒有實質經營活動能力的平臺公司在妥善處置其存量債務、資產和人員的基礎上依法清理注銷。其次對兼有政府融資和公益性建設運營能力的平臺公司剝離其政府融資功能，通過兼并重組等方式整合同類業務，推動轉型為市場化運作的國有企業。

（二）推進平臺公司市場化轉型。首先要對平臺公司原已形成的政府性債務進行清理剝離，確保公司市場化轉型后能輕裝上陣。其次需要對平臺公司進行重構，將行政管理與企業管理分開，并對管理結構進行重新優化，建立管理部、董事會以及監事會，在實現科學化管理的基礎上，提升平臺的運營能力和發展能力。

（三）構建良好的政策環境。雖然轉型后政府在平臺公司的角色和以往大有不同，但在促進平臺公司的發展方面，仍然可以通過政策手段給予一定的支持，比如注入足夠的資本金、出資設立擔保公司依法依規提供融資擔保服務、在公共基礎設施領域擴大合作等等。

（四）拓寬業務范圍。平臺公司在自主經營、自負盈虧的前提下，要結合國家精準脫貧、城鎮化建設、鄉村振興等戰略，在污水處理、垃圾分類處理、河道治理、城鄉道路建設、教育衛生設施等方面，通過承擔建設、特許經營、PPP合作等模式擴展經營業務范圍，增加盈利渠道，實現平臺公司可持續發展。

（五）引進人才，激發活力。平臺需要拓寬人才引進渠道，加強對經營管理人才的培養，并建立科學的薪酬制度和考評機制，建設高素質的經營管理隊伍，從而為平臺的轉型發展提供不竭的動力。

五、結束語

我國地方政府投融資平臺的存在有其必然性，但改革轉型迫在眉睫，政府需要從政策法規的角度進行輔助，加強引導和規范，有效促進平臺公司的轉型。財

參考文獻：

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