疫情防控下，鄉(xiāng)村治理的短板在哪里？

新冠肺炎疫情發(fā)生在春節(jié)期間，跨區(qū)域的人口大規(guī)模流動造成疫情擴散快，防控難度高。而在五百多萬從武漢流出的人口中，相當一部分來源于湖北省內以及周邊幾個重點省份的農民工群體，農村防疫問題不容忽視。

在2月12日召開的中央政治局常委會會議上，習近平總書記強調，隨著疫情形勢發(fā)展變化，中小城市和農村的疫情防控任務不容忽視。相較于大城市，中小城市和農村醫(yī)療資源相對短缺。做好疫情防控工作，就需要更好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，在資源分配、人力配置、聯動機制等方面更好兼顧大城市與中小城市、農村地區(qū)，既要集中力量控制住大城市尤其是武漢的疫情，也要做好疫情防控向中小城市、農村地區(qū)下沉的各項工作。

中西部地區(qū)與東部地區(qū)已走向分化

日前，國務院辦公廳印發(fā)《關于做好公路交通保通保暢工作 確保人員車輛正常通行的通知》，《通知》提出“五個嚴禁”：嚴禁擅自封閉高速公路出入口;嚴禁阻斷國省干線公路;嚴禁硬隔離或挖斷農村公路;嚴禁阻礙應急運輸車輛通行;嚴禁擅自在高速公路服務區(qū)和收費站、省界和國省干線公路設置疫情防控檢疫點或檢測站。《通知》還強調，對擅自阻斷公路交通基礎設施、干擾公路運輸正常秩序的，要嚴肅追究有關部門和單位的責任。

《通知》印發(fā)的背后，是一些地方不講科學、非理性的“硬核”防控做法，這在農村地區(qū)表現得尤為明顯。從起初對來自湖北的人員進行登記，到阻止返鄉(xiāng)人員回家，再到以公告形式宣布對來自湖北、浙江、廣東、河南、湖南、安徽、江西等疫情重點地區(qū)務工人員一律勸返，甚至對村民限制出入或規(guī)定時間出入、外人（車）一律不得進入村莊等。

在中國人民大學法學院教授楊建順看來，之所以出現這么多看似無理的防控手段，其實是人們在努力試圖防控新冠肺炎疫情擴散。疫情具有不可預測性，加之人們對疫情擴散及其防控缺乏科學認識，而各相關方面又沒有及時跟進指導，導致各地各領域各自為政，采取了五花八門的措施，呈現出無序、混亂的局面。

對于農村疫情防控來說，采用封路、封村甚至封門這種“硬”做法，固然是十分有效的，然而，封路、封村等做法，也暴露了鄉(xiāng)村治理方面的“短板”。

將中西部與東部地區(qū)相比，問題則更加明顯。

就拿河南與浙江對比來說，截至2月18日，河南省累計報告確診1257例，浙江省累計報告1172例，兩省疫情嚴重程度基本相當，但浙江并沒有采取封路、禁行等“一刀切”的措施，顯得更有信心、有能力應對疫情。

武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心教授桂華認為，在鄉(xiāng)村治理方面，東部地區(qū)與中西部地區(qū)已經走向了分化。東部沿海由于地方財力雄厚，很多地區(qū)對鄉(xiāng)村基層組織進行改造。譬如，在鄉(xiāng)村建設網格體系，用網格員替代村民小組長，用網格治理替代基層群眾自治，將城市的治理方式推到鄉(xiāng)村。在這次疫情防控中，類似浙江這樣的東部地區(qū)，由于已經建立比較健全的“橫到邊、縱到底”網格體系，因此，可以不靠封路、封村等方式來防止疫情傳播。這種“橫到邊、縱到底”網格體系，最早是用于城市流動人口管理的。近14天內從武漢流入人員，遠遠少于平時的流動人口，龐大的網格體系應對起來毫不費力。

反觀中西部地區(qū)，自稅費改革以來，中西部一些地區(qū)除了落實精準扶貧工作之外，過去十多年幾乎沒有面臨過重大的基層治理挑戰(zhàn)。一些地區(qū)長期以來基層組織不被激活，疫情突發(fā)之后，近乎本能反應地采用了封路、封村、禁行這種簡單、原始甚至有點“粗暴”的手段，一夜回到農耕時代。

鄉(xiāng)村防疫的難點

中國傳媒大學文化產業(yè)管理學院法律系主任鄭寧認為，那些不合理的防控手段，反映出地方政府在來勢洶洶的疫情之下，缺乏“全國一盤棋”的整體格局，一味追求防疫政績或者不被問責，簡單粗暴一刀切式地強推防疫措施，沒有尊重和保障基本人權，違反了現行法律法規(guī)規(guī)定，手段和目的之間不成比例，容易帶來更多的消極影響。

而對于基層醫(yī)療衛(wèi)生機構醫(yī)療服務能力相對薄弱的農村地區(qū)來說，封路、封村是不是防控疫情的唯一選項？

2月11日，國務院聯防聯控機制召開新聞發(fā)布會，介紹加強農村疫情防控有關情況。會上，國家衛(wèi)健委基層衛(wèi)生健康司司長聶春雷表示，目前全國有144萬鄉(xiāng)村醫(yī)生，在廣大農村地區(qū)，鄉(xiāng)村醫(yī)生就是農民健康的“守門人”。

根據中國人民共和國民政部統(tǒng)計，截至2017年12月31日，全國范圍行政村總數約為69萬個。

也就是說，絕大多數農村擁有的鄉(xiāng)村醫(yī)生屈指可數。

從另一個方面來說，鄉(xiāng)村醫(yī)生在疫情防控方面的能力也相對不足。聶春雷介紹，目前國家衛(wèi)健委重點開展了幾項工作：一是展開培訓，截至2月10日，有56萬鄉(xiāng)村醫(yī)生在中國繼續(xù)醫(yī)學教育網上在線學習了新冠肺炎的疫情防控課程。二是加強對村醫(yī)的指導，在已建立“醫(yī)聯體”“醫(yī)共體”的地方，由上級醫(yī)院派人來指導，沒有建立“醫(yī)聯體”“醫(yī)共體”的地方，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)生進行“包村”服務。三是利用信息化手段，比如家庭醫(yī)生App、微信、電話等，加強村醫(yī)和居家隔離者的溝通，提高效率，為防控工作打好基礎。

與此同時，聶春雷在發(fā)布會上表示，鄉(xiāng)村防護物資特別是醫(yī)用口罩的短缺比較普遍。“我們一直會同相關部門努力解決，特別是要求各地在物資調配時一定要考慮基層醫(yī)療機構醫(yī)務人員防護用品的供應問題，要確保基層的醫(yī)務人員不要由于沒有防護用品而感染。”聶春雷說。

“市長治村”能否替代鄉(xiāng)村基層治理體系？

桂華在社會調查中發(fā)現，全國許多地區(qū)正在建設“民有所呼，我有所應”平臺，將群眾的多種投訴渠道整合到“市長熱線（12345）”平臺，建立責任清單，將所有可能出現的訴求歸口到具體單位和部門，同時加強責任考核。

“我們總結說，這叫‘市長治村，市長通過12345平臺直接指揮村長。”桂華表示，在他看來，在農村建立網格體系和“市長熱線”，用這套體系來替代鄉(xiāng)村基層治理體系，當然可以讓群眾很好地反饋訴求。問題在于，“市長熱線”沒有辦法識別出哪些是合理訴求，哪些是不合理訴求。治理資源是有限的，不存在全能的政府和基層干部。“市長熱線”本質是技術治理，是將政府治理能力技術化，這在提升治理能力的同時，也會帶來新的問題。譬如，責任清單中沒有規(guī)定的事情就沒辦法解決。

“循章辦事是技術官僚的特性。這次武漢疫情應對上所存在的種種問題，正好反映了技術官僚體系的笨拙、守成和惰性一面。社會治理尤其是像突發(fā)疫情這種重大事件，技術治理體系是無法應對的。”桂華表示。