粵港澳游艇自由行的困境與對策

許巖松

一、前言

2015年4月國務(wù)院印發(fā)了《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，要求“制定粵港、粵澳游艇出入境便利化措施”。為落實(shí)國務(wù)院總體方案要求，廣東省在2015年10月形成《廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)粵港澳游艇自由行實(shí)施方案（征求意見稿）》，向各相關(guān)單位征求意見。2017年6月30日，交通運(yùn)輸部、公安部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局原則同意廣東省的《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)粵港澳游艇自由行實(shí)施方案》，被社會寄予厚望、業(yè)界期盼已久的粵港澳游艇自由行正式啟航。然而，時至今日，參與粵港澳自由行的游艇寥寥無幾。究其原因，仍在于游艇出入境不便利，手續(xù)過于煩瑣。曾有香港《星島日報》記者在采訪港澳游艇業(yè)界人士后評論，內(nèi)地的清關(guān)手續(xù)及押金制度并不被游艇業(yè)界看好。2019年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，再次要求“探索研究簡化郵輪、游艇及旅客出入境手續(xù)”“推動粵港澳游艇自由行有效實(shí)施”。毫無疑問，現(xiàn)行方案并未達(dá)到國務(wù)院規(guī)劃綱要的要求。如何進(jìn)一步優(yōu)化自由行方案，推動粵港澳游艇自由行有效實(shí)施，促進(jìn)游艇業(yè)的發(fā)展，是粵港澳三地面臨的難題之一。本文通過分析粵港澳游艇出入境相關(guān)問題，對出入境行政措施進(jìn)行評估，提出優(yōu)化粵港澳自由行方案的建議，旨在促進(jìn)粵港澳游艇業(yè)的發(fā)展以及粵港澳三地旅游經(jīng)濟(jì)、航海文化交流。

二、影響粵港澳游艇自由行的主要問題

《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)粵港澳游艇自由行實(shí)施方案》（以下簡稱《自由行方案》）實(shí)際上已經(jīng)在出入境便利化方面做出較大的努力，如率先實(shí)施“定點(diǎn)停靠，就近聯(lián)檢”管理模式，游艇及隨艇人員在指定的客運(yùn)口岸辦理入境手續(xù)后，可就近停泊到指定的碼頭；實(shí)施“牌照互認(rèn)”，對游艇證書和游艇操作人員證書按照粵港澳海事管理機(jī)構(gòu)協(xié)議相互認(rèn)可等。但方案實(shí)施后的粵港澳游艇出入境措施本質(zhì)上仍然是將港澳籍游艇按照外國籍商船進(jìn)行管理，而游艇往來三地水域是一種國內(nèi)旅游、消費(fèi)行為，非國際商貿(mào)行為。以對商業(yè)行為的管理方式管理非商業(yè)行為，以對外國籍船舶的監(jiān)管要求來對待港澳籍游艇，必然會存在一些矛盾和問題。

（一）出入境手續(xù)問題

為推進(jìn)粵港澳游艇自由行工作，廣東海事局在2019年8月發(fā)布了《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)粵澳游艇自由行海事實(shí)施細(xì)則》的通告，通告要求澳門游艇進(jìn)入廣東省轄區(qū)需提前48小時提交《國際航行船舶進(jìn)口岸申請書》及相關(guān)申請材料，進(jìn)口岸申請書需要提供游艇已落實(shí)泊位安排的確認(rèn)信息，申請材料包括游艇所有人與游艇俱樂部協(xié)議、進(jìn)口岸申報單、游艇登記折、游艇檢驗(yàn)證明書、游艇駕駛員執(zhí)照、澳門海事及水務(wù)局確認(rèn)的澳門登記游艇出港申報書、委托證明、經(jīng)申請人閱讀并簽署的《“粵澳游艇自由行”（廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)—澳門）須知》等。對比外國籍船舶進(jìn)出口岸手續(xù)，在申報所需提前的時間方面，外國籍船舶被要求預(yù)計(jì)抵達(dá)口岸7日前（航程不足7日的，駛離上一口岸時）申報，澳門游艇入境申報時間從7日降低到48小時，表面上看放寬了要求，但游艇從澳門開出到達(dá)珠三角各口岸時，均無需8個小時，若按航程不足7日駛離上一口岸時才申報的規(guī)則，對澳門游艇的要求并未放寬。在申報所需提交的材料方面，對澳門游艇的要求減免了貨物申報單、國際船舶保安證書等，但增加了游艇所有人與游艇俱樂部協(xié)議、經(jīng)申請人簽署的《“粵澳游艇自由行”（廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)—澳門）須知》。

對于按商業(yè)運(yùn)作的外國籍船舶而言，進(jìn)出口岸手續(xù)只需提前委托當(dāng)?shù)卮按磙k理即可，所需的費(fèi)用計(jì)入船舶運(yùn)營成本，當(dāng)收益大于成本時，外國籍船舶經(jīng)營人會積極按要求提前辦理相關(guān)手續(xù)，不存在問題。

然而，游艇出入境是一種旅游、消費(fèi)行為，不產(chǎn)生任何經(jīng)濟(jì)收益。若游艇所有人均為億萬富豪，不在乎相關(guān)手續(xù)費(fèi)，即不存在問題。但從世界游艇行業(yè)的發(fā)展規(guī)律看，人均GDP在7 000美元以上的階段，游艇將步入大眾性旅游消費(fèi)時期。[1]從2015年開始，我國開始步入人均GDP8 000美元的階段，粵港澳三地更是早就邁入人均GDP7 000美金以上的階段，若各方面條件具備，中產(chǎn)階層將成為游艇消費(fèi)的主要人群。在珠三角地區(qū)，每次支付給游艇俱樂部或船舶代理的出入境手續(xù)費(fèi)用約為1萬元人民幣，這對于中產(chǎn)階層的游艇所有人而言是一筆不小的負(fù)擔(dān)。

那么，游艇所有人是否可以自行提前辦理呢？按照現(xiàn)有政策，理論上是可以的，游艇所有人可以下載“單一窗口”標(biāo)準(zhǔn)版運(yùn)輸工具（船舶）申報系統(tǒng)在網(wǎng)上申報。但該系統(tǒng)操作有一定的復(fù)雜性，需要一定時間熟悉或參加培訓(xùn)，對于未經(jīng)培訓(xùn)的港澳游艇所有人存在一定障礙。而各地船舶代理公司、游艇俱樂部要依賴申報系統(tǒng)生存，沒有動力去培訓(xùn)游艇所有人自行申報。

（二）關(guān)稅擔(dān)保問題

對于海關(guān)而言，游艇進(jìn)出口岸被視為貨物進(jìn)出境，應(yīng)該辦理關(guān)稅。海關(guān)考慮到推進(jìn)粵港澳游艇自由行的需要，對通過自由行方式辦理入境手續(xù)的港澳游艇實(shí)行關(guān)稅擔(dān)保入境政策。以一艘價值3 000萬人民幣的游艇為例，擔(dān)保金約為100萬人民幣。一般游艇所有人自然難以負(fù)擔(dān)，富有的游艇所有人也要考慮該負(fù)擔(dān)是否值得。

（三）航行問題

根據(jù)《自由行方案》，港澳游艇進(jìn)入廣東省水域后，只能在劃定的水域范圍內(nèi)活動。《自由行方案》劃定了四塊水域，其中珠江口水域三塊，深圳灣水域一塊，最大一塊水域長為14海里，寬為9海里，最小的一塊水域長為3海里，寬約2海里。

劃定水域不符合游艇航行實(shí)際。以澳門游艇為例，澳門游艇按航行區(qū)域可分為遠(yuǎn)洋游艇、近海游艇、沿岸游艇、狹水道游艇、內(nèi)河游艇。將遠(yuǎn)洋游艇、近海游艇、沿岸游艇限定在上述劃定的水域活動，失去了游艇的樂趣。而狹水道游艇、內(nèi)河游艇又不符合到劃定水域活動的條件。

（四）停泊問題

作為一種創(chuàng)新，《自由行方案》指定了一些港澳游艇可停泊的碼頭。但方案在廣州市只指定了廣州南沙游艇會碼頭，而在附近的東莞市、佛山市、中山市未指定任何碼頭。指定少數(shù)停泊碼頭的弊端是這些碼頭獲得壟斷經(jīng)營優(yōu)勢，其服務(wù)難以提升，費(fèi)用難以下降，不利于吸引港澳游艇來粵。此外，指定過少的碼頭不方便游艇停泊，如在中山市、東莞市附近航行的港澳游艇不得不跨市到廣州南沙去停泊，增加了時間成本和經(jīng)濟(jì)成本，也無法體現(xiàn)“自由行”。

三、游艇自由行行政監(jiān)管措施分析和評估

粵港澳游艇自由行涉及海事、海關(guān)、邊防、檢疫四個監(jiān)管部門（以下簡稱聯(lián)檢單位）。在國務(wù)院、省政府大力推進(jìn)游艇出入境便利措施的要求下，各聯(lián)檢單位也努力配合簡化手續(xù)，但為什么仍存在上述問題呢？原因在于各聯(lián)檢單位一直延續(xù)香港、澳門回歸前的行政監(jiān)管措施，不敢也不知如何突破以往的做法。在國家發(fā)展規(guī)劃要求便利港澳游艇自由行時，各聯(lián)檢單位第一反應(yīng)并非如何采取便利措施，而是考慮便利后會不會監(jiān)管不到位，會不會瀆職。基于這些考慮，各聯(lián)檢單位反而要采取措施加強(qiáng)監(jiān)管，確保自己的監(jiān)管領(lǐng)域不出問題。因此，上述問題成了多年懸而未決的難題。然而，任何法律、法規(guī)均是在保護(hù)一定的權(quán)益，若相關(guān)權(quán)益不存在被損害的風(fēng)險，采取行政措施去保護(hù)不但浪費(fèi)行政資源，也造成行政相對人不便利。例如，在一條鄉(xiāng)間小道上，行人稀少且從未發(fā)生交通事故，若一定要派交警去小道上維護(hù)交通秩序，顯然是對警力的浪費(fèi)。且瀆職罪是結(jié)果犯，未造成公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益重大損失的，并不構(gòu)成瀆職罪。為破解粵港澳游艇自由行監(jiān)管的難題，有必要對粵港澳游艇自由行可能造成的相關(guān)權(quán)益損害進(jìn)行分析和評估，以便決定哪些行政措施是必要的，哪些行政措施可以簡化。

（一）國家主權(quán)被侵犯的風(fēng)險

《海上交通安全法》規(guī)定：未經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，外國籍非軍事船舶不得進(jìn)入我國內(nèi)水和港口；外國籍軍用船舶，未經(jīng)中國政府批準(zhǔn)，不得進(jìn)入我國領(lǐng)海；外國籍船舶進(jìn)出我國港口以及在港內(nèi)航行、移泊以及靠離港外系泊點(diǎn)、裝卸站等，必須由主管機(jī)關(guān)指派引航員引航。這些規(guī)定均是保護(hù)我國國家主權(quán)的條款，外國籍船舶違反這些規(guī)定將構(gòu)成對我國主權(quán)的侵犯。為維護(hù)我國國家主權(quán)，同時為了便利外國籍船舶進(jìn)出我國口岸，國務(wù)院于1995年發(fā)布了《國際航行船舶進(jìn)出中華人民共和國口岸檢查辦法》，要求國際航行船舶包括外國籍船舶按要求辦理進(jìn)出口岸手續(xù)。

1997年以前，對港澳船舶進(jìn)出內(nèi)地口岸的監(jiān)管按照外國籍船舶的規(guī)定執(zhí)行。香港和澳門分別于1997年和1999年回歸祖國，香港、澳門屬于我國領(lǐng)土，港澳船舶既不屬于外國籍船舶，來往內(nèi)地也不屬于國際航行，如何對其進(jìn)行監(jiān)管？1997年7月中華人民共和國港務(wù)監(jiān)督局發(fā)出《關(guān)于香港回歸后內(nèi)地與香港航線有關(guān)船舶船員管理問題的通知》，要求對香港籍船舶除體現(xiàn)國家主權(quán)管理的強(qiáng)制引航外，仍按現(xiàn)行對外國籍船舶的管理規(guī)定執(zhí)行。該通知至今有效，對澳門籍船舶的管理也按相似內(nèi)容的通知執(zhí)行。

若港澳船舶違反這一規(guī)定，當(dāng)然不會像外國籍船舶一樣侵犯我國主權(quán)。那將侵犯什么權(quán)益呢？這要回顧特別行政區(qū)出入境制度的成因。根據(jù)香港、澳門特別行政區(qū)基本法，特區(qū)政府對世界各國或各地區(qū)的人員入境、逗留和離境，可實(shí)行出入境管制，因此，香港、澳門在回歸后對內(nèi)地船舶實(shí)行出入境管制。為了配合其管制，內(nèi)地聯(lián)檢單位也對香港、澳門船舶進(jìn)出內(nèi)地港口實(shí)行出入境管理制度。因此，港澳船舶若違反上述規(guī)定，就侵犯了內(nèi)地對港澳籍船舶出入境管制的秩序。

然而，內(nèi)地是否要以與外國籍船舶同等的管制手段對待港澳船舶則值得商榷。在人員出入境管制中，內(nèi)地居民每次進(jìn)出香港、澳門要辦理通行證，香港、澳門居民則可憑回鄉(xiāng)證一天內(nèi)多次進(jìn)出。吸引港澳游艇到內(nèi)地觀光、旅游，促進(jìn)三地經(jīng)濟(jì)文化交流，進(jìn)一步便利港澳游艇出入境無疑是合法、可行的。

（二）人員偷渡的風(fēng)險

出入境管制中，邊檢部門的一項(xiàng)重要職責(zé)是防止人員偷渡[2]。在兩地回歸前，內(nèi)地居民前往香港、澳門受到一定的限制，且當(dāng)時香港、澳門的經(jīng)濟(jì)與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)相差懸殊，防止人員偷渡是出入境管制中的重點(diǎn)工作。兩地回歸后，內(nèi)地居民可以便利地辦理港澳通行證，對于普通內(nèi)地居民來說偷渡已無必要。近年來，內(nèi)地經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，與港澳經(jīng)濟(jì)差別縮小，去港澳工作對內(nèi)地普通居民吸引力不大，冒險偷渡去工作的案例極少。而港澳居民憑回鄉(xiāng)證就可以往返港澳與內(nèi)地，更無偷渡的必要。內(nèi)地居民偷渡去港澳的可能性小，但并非完全無風(fēng)險，如不能辦理港澳通行證的犯罪嫌疑人、被法院通知有未了結(jié)民事案件的人員等，偷渡行為仍偶有發(fā)生。

這些風(fēng)險可以在出入境手續(xù)中化解。港澳游艇辦理出入境手續(xù)過程中，首先香港、澳門兩地檢查單位會檢查港澳游艇離開香港、澳門水域是否存在偷渡行為，港澳游艇到達(dá)的第一港為內(nèi)地開放口岸，聯(lián)檢單位通過申報單的審核以及現(xiàn)場查驗(yàn)，可以有效防止人員偷渡；最后港澳游艇離境時還須辦理離境手續(xù)，邊檢部門要對港澳游艇現(xiàn)場查驗(yàn)，人員偷渡的問題可控。

問題是，港澳游艇在內(nèi)地開放口岸接受聯(lián)檢后，若欲去內(nèi)地另外港口，是否只能像外國籍船舶一樣航行于開放口岸，并接受第二次、第三次聯(lián)檢？《自由行方案》規(guī)定港澳游艇在指定的口岸辦理入境手續(xù)后，可就近移泊到指定的游艇停泊碼頭。但規(guī)定中兩個“指定”卻又對港澳游艇作出較大限制，首先第一個“指定的口岸”比《自由行方案》出臺前更不便利，限定了開放口岸。方案出臺前參照外國籍船舶申請，可在任一開放口岸出入境，出臺后只能在指定的四個開放口岸出入境。其次，第二個“指定游艇停泊碼頭”限定了游艇停泊區(qū)域。

限定開放口岸、限定停泊碼頭的措施，其合理性值得商榷。就偷渡風(fēng)險而言，如前所述，港澳游艇經(jīng)過首次聯(lián)檢、最后離境再查驗(yàn)的出入境管制，風(fēng)險完全可控。《自由行方案》允許港澳游艇到口岸附近指定的碼頭也說明這些碼頭即便不設(shè)在開放口岸也風(fēng)險可控。其實(shí)，對外國籍商船而言，規(guī)定其只能進(jìn)出開放口岸意義并不僅在于出入境管制，還在于限制其從事國內(nèi)運(yùn)輸。《海商法》第四條規(guī)定，非經(jīng)國務(wù)院交通主管部門批準(zhǔn)，外國籍船舶不得經(jīng)營中華人民共和國港口之間的海上運(yùn)輸和拖航。對于外國籍船舶特別是外國籍商船，將其限定在對外開放口岸是有必要的，一是加強(qiáng)對主權(quán)的維護(hù)，二是限制其在國內(nèi)從事運(yùn)輸。但港澳游艇并不從事水上運(yùn)輸，將其視為外國籍商船限定在開放口岸航行、指定泊位靠泊的做法只是機(jī)械地參考外國籍商船的管理措施，并未起到相應(yīng)的監(jiān)管作用。

（三）貨物、油品走私及毒品販運(yùn)的風(fēng)險

海關(guān)、邊檢部門均有通過出入境管制查處貨物走私、打擊毒品販運(yùn)犯罪的職責(zé)。一般而言，游艇僅為海上娛樂設(shè)計(jì)，可供載貨的空間很小，大規(guī)模的貨物或油品走私風(fēng)險較小，但貴重物品走私、毒品販運(yùn)的風(fēng)險依然存在。這些風(fēng)險如同人員偷渡風(fēng)險一樣，可通過在到達(dá)內(nèi)地第一開放口岸時聯(lián)檢以及離境時查驗(yàn)等措施來控制。在內(nèi)地開放口岸聯(lián)檢時，海關(guān)部門依據(jù)《海關(guān)法》可以要求開啟艙室、房間；有走私嫌疑的，可以開拆可能藏匿走私貨物、物品的部位，搬移貨物、物料。在聯(lián)檢后，海關(guān)可以封存相關(guān)物品，在游艇離境前，游艇人員不得拆封。因此，港澳游艇通過聯(lián)檢后在內(nèi)地港口航行期間很難從事貨物走私。從查獲的走私案件看，在水上從事走私的船艇多不會通過出入境手續(xù)進(jìn)入內(nèi)地，而是在夜間航行至某一接頭地點(diǎn)進(jìn)行交貨。

此外，對于防止毒品販運(yùn)，不應(yīng)單純從交通工具進(jìn)行控制，而應(yīng)從前期掌握的毒品線索來追查，做到精準(zhǔn)打擊。否則在路上對每輛車進(jìn)行徹查、在水上對每艘船艇檢查既影響交通效率，也浪費(fèi)行政資源，并不能有效打擊和防止毒品犯罪。

（四）疫情傳播的風(fēng)險[3]

新冠病毒爆發(fā)以來，人們對檢驗(yàn)檢疫工作有了全新的認(rèn)識。檢驗(yàn)檢疫部門通過出入境管制對防止各類疫情的傳播、保障人與動植物安全起到至關(guān)重要的作用。香港、澳門與內(nèi)地交往密切，三地檢驗(yàn)檢疫部門對彼此的各類疫情相互了解，因此，在港澳游艇申報進(jìn)口岸時檢驗(yàn)檢疫部門就可決定是否允許其入境，以避免疫情傳播。在允許入境的情況下，檢驗(yàn)檢疫部門還可在最先抵達(dá)的口岸開展檢驗(yàn)和衛(wèi)生監(jiān)督，根據(jù)疫情的風(fēng)險等級對游艇實(shí)施電信檢疫、錨地檢疫、靠泊檢驗(yàn)等，監(jiān)督指導(dǎo)游艇廢棄物、垃圾的無害化處理，對港澳游艇攜帶的動植物、動植物產(chǎn)品等進(jìn)行監(jiān)督管理。因此，通過最先到達(dá)的口岸檢驗(yàn)和衛(wèi)生監(jiān)督，最后通過離境時的檢查，疫情傳播的風(fēng)險和前述的人員偷渡、貨物走私風(fēng)險一樣可控，無須在內(nèi)地每一個碼頭、泊位重新檢驗(yàn)檢疫。

（五）恐怖活動的風(fēng)險

出入境檢查中，防恐反恐是邊檢的一項(xiàng)職責(zé)[4]。游艇由于體積相對小，自身作為恐怖活動工具的風(fēng)險較小，但不能說沒有。為防止游艇本身作為恐怖工具，可以在水上或岸邊可能遭受威脅的重要設(shè)施附近劃定禁航區(qū)，以降低重要設(shè)施被攻擊的風(fēng)險。為防止游艇人員在水上或登陸后從事恐怖活動，一是要掌握恐怖活動的情報、線索及時控制游艇及人員；二是可以在進(jìn)口岸聯(lián)檢時檢查人員的物品，重點(diǎn)檢查刀具、槍支彈藥等非法武器；三是可以要求港澳游艇安裝AIS，對重點(diǎn)懷疑的游艇實(shí)施監(jiān)控。

因此，恐怖活動的風(fēng)險可以通過進(jìn)口岸聯(lián)檢以及隨后的電子監(jiān)控有效控制，不必將港澳游艇限定在內(nèi)地開放口岸或指定的碼頭邊。

（六）軍事秘密被刺探的風(fēng)險

港澳游艇雖然不是外國籍船舶，但外國勢力借助港澳游艇的靈活機(jī)動對我國沿海的軍事秘密[5]進(jìn)行刺探是完全有可能的。將港澳游艇限定在幾個碼頭或幾個口岸內(nèi)，可以起到一定的風(fēng)險防范作用，但作用不大。游艇從事軍事秘密刺探活動多在航行過程中進(jìn)行，而非停泊期間。因此，要防范該類風(fēng)險，將涉及軍事秘密的水域劃定為港澳游艇的禁航區(qū)或禁止停泊區(qū)效果會更好。

（七）游艇本身作為貨物買賣逃避關(guān)稅的風(fēng)險

海關(guān)要求港澳游艇所有人辦理關(guān)稅擔(dān)保，理由是游艇有貨物屬性。港澳游艇所有人有可能在進(jìn)口岸后將其賣給內(nèi)地居民，從而逃避關(guān)稅。但這一點(diǎn)完全可控。首先，要進(jìn)內(nèi)地口岸港澳游艇應(yīng)是在港澳登記過的游艇，在辦理進(jìn)口岸手續(xù)時其資料將被提交到各聯(lián)檢單位備查；其次，港澳游艇若被賣給內(nèi)地居民，該內(nèi)地居民一定要辦理船舶登記手續(xù)，否則價值不菲的游艇將被視為“三無”船舶而被沒收或拆解。在辦理船舶登記手續(xù)時，海事部門需要審查船舶原始資料、買賣合同等，若發(fā)現(xiàn)游艇原籍為香港、澳門，海事部門可以將信息通報給海關(guān)，買賣雙方很難逃避關(guān)稅。若內(nèi)地居民不辦理船舶登記手續(xù)，繼續(xù)使用原港澳船舶登記資料，按現(xiàn)行規(guī)定，該游艇在內(nèi)地停留不得超過30天，特殊情況下才可延期，但最多只能延期兩次，因此，游艇的使用將變得特別麻煩。且游艇不登記在買主名下，其所有權(quán)也得不到保障，買主輕易不會冒這么大風(fēng)險。

綜上所述，港澳游艇通過出入境手續(xù)進(jìn)入內(nèi)地，即便不提供關(guān)稅擔(dān)保，其逃避關(guān)稅買賣游艇的可能性也極低，風(fēng)險可控。

（八）水上交通安全的風(fēng)險

為防止因港澳游艇在內(nèi)地活動而帶來的水上交通安全風(fēng)險，《自由行方案》中采取了劃定游艇活動水域措施，并參考港澳機(jī)動車駕駛員換證的做法，規(guī)定游艇駕駛員在內(nèi)地活動超過7天要換證。

劃定游艇活動水域，將游艇活動限制在一塊較小的、沒有其他船經(jīng)過的水域，固然在一定程度上保障了港澳游艇以及其他船艇的安全，但同時也失去了駕駛游艇的樂趣。從理論上講，將游艇搬上岸，鎖在庫房是最安全的，但也失去了其應(yīng)有的功能。要保障游艇以及水上交通安全，更為可行的做法：一是確保該游艇適航；二是保證駕駛員適任；三是讓游艇避開交通密集、繁忙的區(qū)域。讓游艇避開交通密集、繁忙的區(qū)域同樣可以通過劃定游艇的禁航區(qū)來實(shí)現(xiàn)，但這并非畫地為牢將游艇限制在狹小的水域活動。

對于游艇駕駛員參考機(jī)動車駕駛員換證的措施，并不會促進(jìn)水上交通安全。在陸地機(jī)動車駕駛員進(jìn)行換證對安全是有利的，因?yàn)閮傻氐慕煌ㄒ?guī)則不同：在香港、澳門機(jī)動車是靠左行駛，而內(nèi)地機(jī)動車靠右行駛，此外，港澳與內(nèi)地交通標(biāo)志也不同，通過換證考核交通規(guī)則知識可以加強(qiáng)道路交通安全。但對港澳游艇駕駛員參考機(jī)動車駕駛員換證的做法則不必要：一是因?yàn)楦郯暮蛢?nèi)地游艇駕駛員遵守的交通規(guī)則相同，均是國際避碰規(guī)則，航行標(biāo)志也相同，均是按國際標(biāo)準(zhǔn)布設(shè)；二是《自由行方案》對游艇駕駛員證書互認(rèn)，無須考核。

四、優(yōu)化粵港澳游艇自由行方案的建議

（一）突破慣性思維，轉(zhuǎn)變行政監(jiān)管理念

現(xiàn)行粵港澳游艇自由行方案之所以未能起到效果，原因在于各聯(lián)檢單位對港澳籍船舶出入境管制一直按照香港、澳門回歸前的制度執(zhí)行，在慣性思維支配下將港澳籍游艇視為商業(yè)運(yùn)輸船舶，方案實(shí)施后仍主要套用外國籍船舶監(jiān)管辦法。要真正實(shí)現(xiàn)粵港澳游艇自由行，首先各聯(lián)檢單位要轉(zhuǎn)變行政監(jiān)管理念，減少不必要的管制，在加強(qiáng)服務(wù)上下功夫。如港澳游艇駕駛員在內(nèi)地7天后的換證措施，法律、法規(guī)并無規(guī)定，且該措施對交通安全起不到任何作用，不如向港澳游艇駕駛員派發(fā)航行指南、提醒航行注意事項(xiàng)等服務(wù)有效。其次，各聯(lián)檢單位要提高風(fēng)險防控水平。行政監(jiān)管措施應(yīng)與風(fēng)險等級相匹配，而不是為了減輕自身責(zé)任一味強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)行政監(jiān)管措施。再次，各聯(lián)檢單位要樹立共建共治共享的現(xiàn)代治理理念，增強(qiáng)協(xié)作意識。如海事部門在游艇登記時發(fā)現(xiàn)涉嫌港澳游艇買賣的應(yīng)及時將信息通報給海關(guān)等。

（二）及時出臺相關(guān)法規(guī)，規(guī)范、便利港澳游艇出入境

港澳游艇有其自身的特點(diǎn)：首先它不是商船，不能以傳統(tǒng)的商船現(xiàn)場監(jiān)管方式對游艇進(jìn)行管理[6]；其次，它不是外國籍船舶，不能完全按外國籍船舶對其進(jìn)行監(jiān)管。為便利港澳游艇出入境，最行之有效的辦法是出臺專門的港澳籍游艇相關(guān)法規(guī)，規(guī)范港澳游艇的出入境行政監(jiān)管措施，推動粵港澳游艇自由行。

但考慮到中央事權(quán)與地方事權(quán)的關(guān)系，立法難度較大，相關(guān)法規(guī)不可能短期內(nèi)出臺。鑒于2019年交通運(yùn)輸部海事局已經(jīng)啟動《游艇安全管理規(guī)定》的修訂，并發(fā)布了征求意見稿。該征求意見稿雖然不直接涉及港澳游艇出入境措施，但其參照國際通常做法，針對游艇特點(diǎn)，在保證安全管理要求的前提下，適度放寬游艇在登記、檢驗(yàn)、航行等方面的限制性要求，極大簡化了游艇安全監(jiān)管措施，將使參與粵港澳自由行的游艇受益，因此建議加快《游艇安全管理規(guī)定》的修訂進(jìn)程，從而推動粵港澳游艇自由行。

此外，征求意見稿擬放寬游艇檢驗(yàn)限制性要求，認(rèn)可境外認(rèn)證機(jī)構(gòu)出具的有效認(rèn)證證書，將使港澳游艇在內(nèi)地辦理臨時國籍證書成為可能，配合一些地方性法規(guī)的實(shí)施，將進(jìn)一步推進(jìn)粵港澳自由行的實(shí)施。如《珠海市水上交通安全管理?xiàng)l例》在2010年就頒布實(shí)施，其第十二條規(guī)定:“在港澳地區(qū)辦理船舶登記的游艇，可以在不注銷已辦理的船舶登記的條件下，向海事機(jī)構(gòu)申請辦理臨時國籍證書。取得臨時船舶國籍證書后可以在珠海水域航行、停泊，但應(yīng)遵守邊防、邊檢等相關(guān)管理規(guī)定。”但多年來成功辦理臨時國籍證書的港澳游艇很少，主要原因在于辦理臨時國籍證書要提供有效的船檢證書，但港澳游艇大多只有認(rèn)證證書。

可以預(yù)見，《游艇安全管理規(guī)定》修訂后，港澳游艇所有人將更踴躍地在內(nèi)地辦理臨時國籍證書，如同現(xiàn)在的港澳機(jī)動車一樣，擁有兩地牌照，從而避免煩瑣的進(jìn)出口岸手續(xù)以及進(jìn)入內(nèi)地后被視為外國籍船舶的諸多限制。

（三）正確界定游艇屬性，重新審視關(guān)稅擔(dān)保政策

制約粵港澳游艇自由行的主要因素是關(guān)稅擔(dān)保政策，雖然《自由行方案》也嘗試一些變通的辦法，如方案提出“通過自由行方式辦理進(jìn)出境手續(xù)的游艇符合進(jìn)出境運(yùn)輸工具屬性特征，考慮到進(jìn)出境游艇所有人的特殊性，探索實(shí)施以行業(yè)協(xié)會或其他第三方組織為主體向海關(guān)提供總擔(dān)保的形式為進(jìn)出境游艇辦理擔(dān)保手續(xù)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任”。但行業(yè)協(xié)會或第三方是否有能力既承擔(dān)巨額擔(dān)保又承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任是個問題，即便其有能力且愿意承擔(dān)，其收取的相應(yīng)費(fèi)用是否超過普通港澳游艇所有人承受能力也是問題。

因此，解決問題的關(guān)鍵還要從港澳游艇屬性進(jìn)行分析。用于買賣的港澳游艇交納關(guān)稅或提供關(guān)稅擔(dān)保無可厚非，因?yàn)榇藭r的港澳游艇具有貨物的屬性。但作為貨物買賣的游艇應(yīng)未被登記過，或雖被登記但已被注銷，否則買主買了游艇后，該游艇在香港或澳門所有權(quán)還登記為賣主這是買主不可接受的，容易產(chǎn)生所有權(quán)糾紛。反之，若是合法登記且經(jīng)進(jìn)出口岸手續(xù)進(jìn)入內(nèi)地的游艇則不應(yīng)視為貨物，無須提供關(guān)稅擔(dān)保。當(dāng)然，這樣可能存在港澳游艇買賣逃避關(guān)稅的風(fēng)險，但正如前文分析的，風(fēng)險完全可控。

（四）在“定點(diǎn)停靠、就近聯(lián)檢”基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索“到境聯(lián)檢、離境必查”管理模式

“定點(diǎn)停靠、就近聯(lián)檢”雖然比以往的做法有所便利，但由于僅指定4個口岸、少數(shù)幾個碼頭，對于港澳游艇而言限制過多，談不上“自由行”。基于前述的分析，在不限定口岸、碼頭的基礎(chǔ)上對進(jìn)入開放口岸的港澳游艇開展聯(lián)檢、離境時再次查驗(yàn)的方式一樣可以達(dá)到行政監(jiān)管目的。因此，有必要進(jìn)一步探索“到境聯(lián)檢、離境必查”新的管理模式。

（五）設(shè)定港澳游艇禁航區(qū)，不再劃定港澳游艇活動范圍

劃定港澳游艇活動范圍雖然在一定程度上確保了水上交通安全以及避免軍事秘密被刺探，但劃定水域過小則失去游艇娛樂的意義。因此，應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，在重要的航路或交通密集的區(qū)域、涉及軍事秘密水域、海濱泳場附近等劃定港澳游艇禁航區(qū)，避免港澳游艇進(jìn)入。這樣既保障了水上交通安全和重要設(shè)施、軍事安全，也讓港澳游艇有了更大的自由活動水域。

（六）加大科技投入，利用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)控

簡化港澳游艇出入境手續(xù)、便利港澳游艇進(jìn)出內(nèi)地水域并不意味著要放松監(jiān)管，從前述分析可知港澳游艇在內(nèi)地航行仍存在走私、偷渡、恐怖、販毒等風(fēng)險，各聯(lián)檢單位要加大科技投入，提高信息化水平，利用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)控，控制各類風(fēng)險。如通過AIS監(jiān)控實(shí)時掌握港澳游艇的活動軌跡，利用智慧平臺自動跟蹤分析，發(fā)現(xiàn)可疑情況及時報警提醒，這比傳統(tǒng)的申報、人工檢查能更有效地發(fā)現(xiàn)違法行為。

（七）開放游艇租賃市場，讓游艇租賃合法

喜愛游艇運(yùn)動的港澳居民在游艇出入境受阻后自然會想到在內(nèi)地租賃游艇，以享受在內(nèi)地駕駛游艇的樂趣。然而目前這在廣東地區(qū)并不合法，按照目前我國法規(guī)對游艇的定義，游艇是指僅限游艇所有人自身用于游覽觀光、休閑娛樂等活動的具備機(jī)械推進(jìn)動力裝置的船舶，因此，只限于自用的游艇用于租賃違反相關(guān)法規(guī)規(guī)定。但游艇租賃的潛在市場巨大，實(shí)際上一些游艇俱樂部、游艇公司已經(jīng)在開展相關(guān)游艇租賃業(yè)務(wù)。海南省在這方面先行一步，于2019年12月出臺了《海南省游艇租賃管理辦法》，將游艇租賃規(guī)范化、合法化。建議粵港澳地區(qū)出臺類似辦法，開放游艇租賃市場，讓港澳居民在內(nèi)地租賃游艇航行合法化，吸引港澳居民來內(nèi)地旅游觀光，進(jìn)一步促進(jìn)粵港澳游艇業(yè)的發(fā)展。

五、結(jié)束語

粵港澳游艇自由行是國家的重要發(fā)展規(guī)劃之一，實(shí)現(xiàn)粵港澳游艇自由行不但可以促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)，更重要的是加強(qiáng)香港、澳門與內(nèi)地的文化交流。港澳居民在內(nèi)地駕駛游艇可以目睹內(nèi)地的發(fā)展和變化，體會到祖國的繁榮昌盛，增強(qiáng)作為中華民族一分子的自豪感，對維護(hù)香港、澳門的繁榮穩(wěn)定有著極其深遠(yuǎn)的意義。各聯(lián)檢單位應(yīng)該摒棄局部思維、本位思想、對等意識，從講政治的高度，從國家大局出發(fā)，做好風(fēng)險防控，持續(xù)推進(jìn)內(nèi)地和香港、澳門的交流，消除不必要的障礙，真正實(shí)現(xiàn)粵港澳游艇自由行，為粵港澳大灣區(qū)其他項(xiàng)目的推進(jìn)作出示范。