行政法視角下船舶掛靠問題分析

高 寧

目前，關(guān)于船舶掛靠民事法律關(guān)系、責(zé)任主體認(rèn)定的文章和見解頗多，但對行政法下的船舶掛靠相關(guān)問題進(jìn)行分析研究的文獻(xiàn)卻不多見，行政管理中也存在與民事規(guī)定相混淆的情形，沒有深入分辨其差別。筆者以為，船舶掛靠行政法所調(diào)整的法律關(guān)系和執(zhí)法依據(jù)均不同于民事法律，有必要對行政法下船舶掛靠問題予以分析和澄清。

一、行政訴訟案例簡介

A船為內(nèi)河船舶，國籍證書和所有權(quán)證書登記船舶所有人均為甲公司。甲公司持有與乙（自然人）簽訂的掛靠協(xié)議，約定乙擁有船舶所有權(quán)，掛靠甲方經(jīng)營，乙自主經(jīng)營、自行管理、自負(fù)盈虧，產(chǎn)生的債權(quán)債務(wù)與甲方無關(guān)。2019年，A船超航區(qū)航行，招用未持證人員上船服務(wù)，在海上航行時發(fā)生傾斜并翻扣，造成2死2失蹤的海上交通事故。經(jīng)海事管理機(jī)構(gòu)調(diào)查，認(rèn)定船舶存在超航區(qū)航行、招用未持證人員上船服務(wù)等違法行為，并依法對甲公司給予行政處罰。甲公司認(rèn)為處罰對象有誤，其不負(fù)責(zé)經(jīng)營、管理船舶，不應(yīng)作為處罰對象，遂向法院提起訴訟。經(jīng)一審、二審，法院認(rèn)定海事管理機(jī)構(gòu)“依據(jù)船舶登記認(rèn)定甲公司系案涉船舶所有人，并對其做出處罰決定，符合法律規(guī)定”，駁回甲公司訴訟請求①行政判決書（2019）魯行終2059號。。

二、船舶掛靠的界定及法律規(guī)定

在交通運(yùn)輸行政法律法規(guī)中不存在“船舶掛靠”的概念，與“掛靠”一詞有關(guān)的僅有“掛靠港”一詞，是區(qū)別于始發(fā)港、目的港的船舶運(yùn)營中間掛靠的港口稱謂。“船舶掛靠”是一種民間稱謂，在民事審判和最高人民法院公布的《關(guān)于國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸糾紛案件法律問題的指導(dǎo)意見》（法發(fā)[2012]28號）也有使用，一般界定為：船舶所有人將船舶掛靠于某一運(yùn)輸企業(yè)或管理公司，以被掛靠人的名義經(jīng)營和/或管理船舶②管理船舶，是指船舶所有人委托船舶業(yè)務(wù)經(jīng)營者對船舶安全與防污染進(jìn)行管理，持有后者簽發(fā)的符合證明（DOC）和船舶安全管理證書（SMC）。委托管理不涉及船舶所有權(quán)問題，與船舶經(jīng)營資質(zhì)掛靠要求不同。本文討論的船舶掛靠不包括“管理船舶”情形，僅指經(jīng)營資質(zhì)掛靠。，并向被掛靠人支付一定數(shù)額的管理費(fèi)作為酬勞[1]。船舶掛靠多見于內(nèi)河船舶。

實(shí)施船舶運(yùn)輸經(jīng)營資質(zhì)管理，既是市場經(jīng)濟(jì)向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過渡的產(chǎn)物，也是國家一以貫之的政策。1996年頒布的《水路運(yùn)輸服務(wù)業(yè)管理規(guī)定》第26條規(guī)定：水路運(yùn)輸企業(yè)不得出租、出借、轉(zhuǎn)讓或者涂改許可證書和有關(guān)貨運(yùn)業(yè)務(wù)單證。2008年《國內(nèi)水路運(yùn)輸經(jīng)營資質(zhì)管理規(guī)定》第四條、第六條對船舶經(jīng)營資質(zhì)給予明確規(guī)定，除經(jīng)營單船600總噸以下的內(nèi)河普通貨船運(yùn)輸外，經(jīng)營國內(nèi)水路運(yùn)輸應(yīng)當(dāng)取得企業(yè)法人資格，自然人經(jīng)營單船600總噸以下的內(nèi)河普通貨船運(yùn)輸應(yīng)當(dāng)辦理個體工商戶登記。2014年頒布《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理規(guī)定》，廢止了《國內(nèi)水路運(yùn)輸經(jīng)營資質(zhì)管理規(guī)定》，但在新規(guī)定第六條將掛靠經(jīng)營進(jìn)行了重新規(guī)定：個人只能申請經(jīng)營內(nèi)河普通貨物運(yùn)輸業(yè)務(wù)，并應(yīng)當(dāng)有符合本規(guī)定要求的船舶，且自有船舶運(yùn)力不超過600總噸。這實(shí)際上維持了《國內(nèi)水路運(yùn)輸經(jīng)營資質(zhì)管理規(guī)定》對船舶掛靠經(jīng)營的要求。《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》第三十七條對出租、出借、倒賣行政許可證件或者以其他方式非法轉(zhuǎn)讓行政許可的情形設(shè)定了罰則。《交通運(yùn)輸部關(guān)于實(shí)施國內(nèi)水路運(yùn)輸及輔助業(yè)管理規(guī)定有關(guān)事項(xiàng)的通知》（交水發(fā)〔2014〕141號）規(guī)定：“嚴(yán)禁水路運(yùn)輸經(jīng)營者以欺騙手段接收船舶掛靠。”《交通運(yùn)輸部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)航運(yùn)公司安全管理工作的意見》（交辦海〔2019〕2號）規(guī)定：杜絕出現(xiàn)船舶“假登記”“假光租”現(xiàn)象，嚴(yán)禁發(fā)生“掛靠”經(jīng)營和“代而不管”行為。從上述規(guī)定可以看出，國家明令禁止所謂的船舶掛靠，也體現(xiàn)了行政法下不存在“船舶掛靠”的概念和說法。

三、行政法下船舶掛靠人主體認(rèn)定

船舶掛靠經(jīng)營關(guān)系主體主要是掛靠人、被掛靠人兩個主體，掛靠人是不具備水路運(yùn)輸經(jīng)營資質(zhì)的實(shí)際船舶所有人，被掛靠人是具有水路運(yùn)輸經(jīng)營資質(zhì)的航運(yùn)企業(yè)。對于責(zé)任主體的認(rèn)定，交通運(yùn)輸主管部門實(shí)踐中也有不同的觀點(diǎn)和做法：一是從物權(quán)法原理判斷，傾向于船舶實(shí)際所有人，也就是對掛靠協(xié)議效力予以認(rèn)可；二是從船舶登記相關(guān)規(guī)定，認(rèn)可船舶所有權(quán)、國籍證書登記效力；三是從公平原則進(jìn)行判斷，考慮船員雇傭、船舶管理和風(fēng)險收益等因素。以上觀點(diǎn)混淆了民法和行政法的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致了行政管理上的混亂。

筆者認(rèn)為，行政法律法規(guī)是行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的基礎(chǔ)，在責(zé)任主體認(rèn)定上亦應(yīng)依據(jù)行政管理法規(guī)做出判斷，而不是民事法律規(guī)定，簡言之船舶掛靠行政法責(zé)任主體應(yīng)該是被掛靠人。在本文行政訴訟判決中，法院認(rèn)為，“即使甲公司與乙之間船舶掛靠關(guān)系真實(shí)存在，海事管理機(jī)構(gòu)對船舶所有權(quán)登記證書、國籍證書記載的船舶所有人做出行政處罰，亦不違反前述法律和行政法規(guī)的規(guī)定”①行政判決書（2019）魯行終2059號、2060號。。行政法下認(rèn)定責(zé)任主體為被掛靠人，理由如下：

一是依據(jù)《船舶登記條例》第五條規(guī)定，船舶登記屬于登記對抗主義，未經(jīng)登記的，不得對抗第三人②此規(guī)定與《物權(quán)法》第三十四條規(guī)定基本一致，只是其表述為“未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人”。《船舶登記條例》中的“第三人”字面上范圍大于“善意第三人”。，該條例第六條對船舶抵押權(quán)、光船租賃權(quán)的規(guī)定也是如此。海事管理機(jī)構(gòu)依法實(shí)施行政管理，根據(jù)《船舶登記條例》相關(guān)規(guī)定認(rèn)定船舶所有人，依據(jù)其登記信息確定責(zé)任主體當(dāng)然無誤。

二是船舶在海事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行船舶所有權(quán)、國籍登記時，為了實(shí)現(xiàn)船舶經(jīng)營掛靠目的需要將掛靠的船舶登記在被掛靠人名下，必然提供虛假所有權(quán)取得證明材料，包括但不限于虛假的船舶買賣、建造、光租協(xié)議和交接文書等相關(guān)行政許可需要提交的材料。掛靠方與被掛靠方是合意欺騙行為，也可以說是一種自愿、自認(rèn)的行為，在責(zé)任認(rèn)定時當(dāng)然不能免除被掛靠人的義務(wù)，無論其是否參與船舶的運(yùn)營管理。

被掛靠人與掛靠人或第三人之間對船舶持有“陰陽協(xié)議”，即辦理船舶登記時被掛靠人提供的“陽”協(xié)議和私下簽訂掛靠約定的“陰”協(xié)議，對于掛靠協(xié)議違反行政法律法規(guī)關(guān)于禁止船舶掛靠的強(qiáng)制性規(guī)定，是否導(dǎo)致必然無效的問題實(shí)踐中也有不同見解。據(jù)了解，目前主流做法是：行政機(jī)關(guān)并不因?yàn)榇皰炜繀f(xié)議存在而否認(rèn)船舶登記所認(rèn)定的所有權(quán)歸屬，民事訴訟也不否認(rèn)掛靠協(xié)議因違反行政規(guī)定而導(dǎo)致合同本身無效③沙曉岑碩士論文《船舶掛靠法律問題研究》第7頁：規(guī)范船舶掛靠行為的其他禁止性規(guī)定也屬于取締規(guī)范而非效力規(guī)范，船舶掛靠協(xié)議對此類規(guī)定的違反并不導(dǎo)致合同本身失效。，基本上是行政歸行政，民事歸民事，行政機(jī)關(guān)多數(shù)認(rèn)定“陽”合同效力，認(rèn)為“陰”合同是否有效應(yīng)由法院認(rèn)定；法院多數(shù)會考慮“陰”合同效力，“陽”合同效力問題應(yīng)由行政機(jī)關(guān)處理①沙曉岑碩士論文《船舶掛靠法律問題研究》第7頁：至于協(xié)議的履行是否違反《國內(nèi)水路運(yùn)輸經(jīng)營資質(zhì)管理規(guī)定》等行政性法規(guī)的規(guī)定，而應(yīng)負(fù)行政法律責(zé)任，應(yīng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理，法院通常不予審查，且被掛靠人的行為是否違反行政法規(guī)的非效力規(guī)范，并不影響民事效力的約定。。當(dāng)然，也有將兩者綜合考慮的做法。

四、船舶掛靠的法益分析

對于民事法律下船舶掛靠法律關(guān)系、責(zé)任主體的分析認(rèn)定，法官、學(xué)者和律師論述諸多，最高人民法院也有相關(guān)指導(dǎo)意見。筆者之所以強(qiáng)調(diào)行政法視角，是因?yàn)樾姓ㄅc民事法律所調(diào)整的法律關(guān)系不同，導(dǎo)致了船舶掛靠所侵犯的法益亦不相同。

從調(diào)整法律關(guān)系看，行政法的主要目的是確保航運(yùn)公司落實(shí)安全管理主體責(zé)任，杜絕出現(xiàn)船舶“假登記”“假光租”現(xiàn)象，嚴(yán)禁發(fā)生“掛靠”經(jīng)營和“代而不管”行為，維護(hù)良好航運(yùn)秩序，保障航行安全；民事法律的主要目的是維護(hù)平等市場主體之間人身、財產(chǎn)關(guān)系，維護(hù)各方合法經(jīng)濟(jì)利益。從侵犯法益看，行政法下船舶掛靠可能侵犯的法益主要是交通運(yùn)輸和安全的行業(yè)管理規(guī)定，主要體現(xiàn)在行業(yè)不當(dāng)競爭、船舶管理、船員管理、通航管理、危險品和防污染管理等方面；民事法律下船舶掛靠可能侵犯的法益主要是商事主體之間的人身、財產(chǎn)和經(jīng)營利益關(guān)系，主要體現(xiàn)在運(yùn)輸合同、保險責(zé)任、人身傷害和財產(chǎn)損失責(zé)任、海洋環(huán)境污染責(zé)任損害、侵權(quán)責(zé)任等方面。

基于上述區(qū)別，對于行政法下侵犯法益的責(zé)任追究，依據(jù)自然是行政管理法律法規(guī)。在行政法沒有具體規(guī)定時可以借鑒民事法律相關(guān)規(guī)定②如對于“三無船舶”所有人的認(rèn)定，就要依據(jù)民事法律相關(guān)規(guī)定來確定。，但其必須符合行政法的立法精神和基本原則，符合行政機(jī)關(guān)“法無授權(quán)不可為”和相對人“法無禁止即可為”的理念。

五、行政法下船舶掛靠存在的問題及規(guī)范建議

船舶掛靠經(jīng)營模式在我國存在已久，雖然近年來行政機(jī)關(guān)對其進(jìn)行了禁止和整頓，但效果欠佳。[2]筆者認(rèn)為行政法下的船舶掛靠，主要存在立法與實(shí)踐的脫節(jié)問題、行政與民事的沖突問題、監(jiān)管與實(shí)效的落實(shí)問題、守法與激勵的銜接問題。要解決上述問題，需要從立法上轉(zhuǎn)變理念、司法上統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法上形成合力、守法上進(jìn)行激勵。具體問題分析及解決建議如下：

（一）立法與實(shí)踐的脫節(jié)問題

船舶掛靠具有自身優(yōu)勢，也有存在的歷史淵源和現(xiàn)實(shí)土壤，因此要對其存在的合理性和必然性有充分的認(rèn)識。目前行政法對船舶經(jīng)營資質(zhì)的要求與航運(yùn)發(fā)展實(shí)際不符，導(dǎo)致實(shí)踐中不合規(guī)船舶只能采取“非法掛靠”方式生存，立法與實(shí)踐的脫節(jié)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。鑒于船舶掛靠的隱蔽性，雖無法統(tǒng)計(jì)掛靠船舶所占比例，但從法院審理案例來講，內(nèi)河船舶掛靠占比不能小覷。行政管理法律法規(guī)要與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)，建議轉(zhuǎn)變船舶掛靠立法理念，從源頭上分層分級解決船舶“非法掛靠”問題：一是在全面調(diào)研個體和公司經(jīng)營船舶數(shù)量及狀況基礎(chǔ)上，適當(dāng)放寬個體經(jīng)營條件限制，科學(xué)、審慎制定標(biāo)準(zhǔn)，減少“非法掛靠”船舶基數(shù)；二是鼓勵資質(zhì)良好運(yùn)輸企業(yè)開展兼并重組，通過增資擴(kuò)股、作價入股等方式擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營規(guī)模，提升經(jīng)營管理水平；三是強(qiáng)化船舶登記管理，通過政府信息平臺加強(qiáng)船舶登記信息核查，加大對船廠、個人、運(yùn)輸企業(yè)利用虛假材料騙取船舶登記的打擊力度。

（二）行政與民事的沖突問題

行政法對船舶掛靠經(jīng)營持否定態(tài)度并持續(xù)規(guī)范管理，但民事法律從沒有否定過船舶掛靠協(xié)議的效力，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第43條也從訴訟法的角度肯定了船舶掛靠行為的合法性。[3]雖然二者屬于不同的部門法，但沖突導(dǎo)致在船舶掛靠管理上整體法律理念和做法的不統(tǒng)一，也是船舶掛靠不規(guī)范長期存在的原因之一。在轉(zhuǎn)變行政法船舶掛靠理念的同時，要明確民事法律規(guī)定對船舶掛靠協(xié)議屬于違反效力規(guī)范的合同，應(yīng)認(rèn)定無效。通過行政和民事法律法規(guī)的統(tǒng)一，可以實(shí)現(xiàn)對被掛靠人責(zé)任的追究，被掛靠人就會對收取掛靠費(fèi)與帶來風(fēng)險進(jìn)行權(quán)衡，也增大了掛靠人可能對船舶喪失所有權(quán)的風(fēng)險，兩者作用疊加必然大大降低船舶掛靠比例。同時，解決行政法與民事法律規(guī)定沖突，也是法制統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的必然要求，不能因?yàn)榉謱俨煌块T法而有所割裂。

（三）監(jiān)管與實(shí)效的落實(shí)問題

近年來交通運(yùn)輸部門多次下發(fā)通知明確治理要求，《交通運(yùn)輸部關(guān)于加強(qiáng)國內(nèi)水路運(yùn)輸市場監(jiān)管工作的通知》（交水函〔2019〕343號）要求嚴(yán)厲打擊“非法掛靠”和“代而不管”行 為①各級水路運(yùn)輸管理部門、海事管理機(jī)構(gòu)要共同嚴(yán)厲打擊國內(nèi)水路運(yùn)輸“掛靠”經(jīng)營和船舶管理公司“代而不管”等違法行為，水路運(yùn)輸管理部門要積極配合海事管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對船舶“假登記”“假光租”行為的查處，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)通過轉(zhuǎn)讓國內(nèi)水路運(yùn)輸經(jīng)營許可等方式掛靠經(jīng)營的，要依法予以嚴(yán)肅處理，情節(jié)嚴(yán)重的堅(jiān)決吊銷其國內(nèi)水路運(yùn)輸經(jīng)營許可。，《交通運(yùn)輸部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)航運(yùn)公司安全管理工作的意見》（交辦海[2019]2號）強(qiáng)調(diào)嚴(yán)厲打擊船舶“假登記”“假光租”和國內(nèi)水路運(yùn)輸“掛靠”經(jīng)營、船舶管理公司“代而不管”、內(nèi)河船舶非法從事海上運(yùn)輸?shù)冗`法違規(guī)行為。交通運(yùn)輸部門主要監(jiān)管對象為被掛靠人，而將船舶實(shí)際經(jīng)營管理的掛靠人游離于交通運(yùn)輸部門監(jiān)管之外，大大削弱了監(jiān)管實(shí)效。同時，水路運(yùn)輸經(jīng)營資質(zhì)管理屬水路運(yùn)輸管理部門管理，水上交通安全由海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施，職能的分離導(dǎo)致信息不對稱②在本文行政訴訟案例調(diào)查中，甲公司對地方港航管理機(jī)構(gòu)的問詢和回函中均承認(rèn)A船屬其所有且履行了管理義務(wù)，但在海事管理機(jī)構(gòu)的問詢和調(diào)查中均否認(rèn)其為A船所有人且不負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，這種趨利避害的做法在船舶掛靠中普遍存在。。當(dāng)下港航綜合執(zhí)法模式改革的推進(jìn)，更是對強(qiáng)化監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)。因此，要在充分整合現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步確保監(jiān)管措施能夠取得實(shí)效：一是對水路運(yùn)輸企業(yè)實(shí)行分級分類管理，制定不同的檢查頻次和比例，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管精準(zhǔn)發(fā)力；二是完善信息通報機(jī)制，及時通報航運(yùn)公司和船舶經(jīng)營資質(zhì)取得及保持、安全檢查、違法違規(guī)、船舶事故、體系審核、安檢滯留等信息，強(qiáng)化信息共享；三是健全經(jīng)營資質(zhì)監(jiān)督檢查和預(yù)警制度，落實(shí)船籍港監(jiān)管責(zé)任，準(zhǔn)確掌控船舶經(jīng)營范圍及經(jīng)營狀況，夯實(shí)屬地管理基礎(chǔ)。

（四）守法與激勵的銜接問題

雖然國家信用信息體系在不斷完善，但總的來說激勵作用尚不明顯，“真金白銀”的惠企措施有待完善，“指揮棒”引導(dǎo)力不夠。同時，船舶掛靠經(jīng)營利潤豐厚，相比行政處罰所受損失而言，違法成本較低，導(dǎo)致船舶掛靠的土壤長期存在。堅(jiān)持守信激勵、失信懲戒，既要加大違法懲處力度，更要強(qiáng)化守信激勵有效措施：一是加大執(zhí)法力度，對屢犯不改的企業(yè)從嚴(yán)處理，為守法者提供公平的航運(yùn)市場秩序；二是強(qiáng)化信用信息管理，建立企業(yè)信用與行政審批、稅收服務(wù)、土地使用和管理等事項(xiàng)之間的聯(lián)動機(jī)制，出臺更多實(shí)惠舉措；三是建立與銀行保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的合作機(jī)制，引導(dǎo)銀行、保險等機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險定價原則，根據(jù)信用情況實(shí)施差異化對待，發(fā)揮市場機(jī)制的推動作用，助力信用良好的航運(yùn)公司提升安全管理水平。