規(guī)制合作的CETA范式：生成邏輯、文本內(nèi)容與實踐進展

張 亮 黎東銘

在以WTO 規(guī)則為基礎(chǔ)建立的全球貿(mào)易體系下，傳統(tǒng)貿(mào)易壁壘得到有效控制，世界平均關(guān)稅水平不斷降低，大部分配額已被取消。進入21 世紀(jì)以后，隨著人類社會的發(fā)展與世界格局的演變，國際貿(mào)易規(guī)則面臨調(diào)整與重構(gòu)。一方面，各國經(jīng)貿(mào)關(guān)系不斷深入，傳統(tǒng)議題盡管對經(jīng)濟仍有促進作用，但如今僅通過關(guān)稅或配額等措施已難以為諸多發(fā)展風(fēng)險與困局提供充分有效的應(yīng)對以及更具活力的經(jīng)濟刺激。另一方面，人類社會各領(lǐng)域的發(fā)展改變了貿(mào)易方式與理念，如科技水平提升改變生產(chǎn)關(guān)系帶來全球價值鏈以及數(shù)字貿(mào)易等新內(nèi)容。更為重要的是，現(xiàn)代貿(mào)易活動被注入了超越經(jīng)濟及物質(zhì)層面的元素，如人權(quán)保護、生態(tài)環(huán)境成為重要訴求。這些問題顯然超出了人們過去構(gòu)建貿(mào)易規(guī)則時的理解，對國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則加以革新的呼吁應(yīng)運而生。

在重塑經(jīng)貿(mào)規(guī)則過程中，如何協(xié)調(diào)好國內(nèi)規(guī)制主權(quán)與自由貿(mào)易的關(guān)系，實現(xiàn)兩者之間的良性互動，進一步實現(xiàn)貿(mào)易自由化，一直以來是各國重點關(guān)注的問題，甚至于WTO 認(rèn)為國內(nèi)規(guī)制主權(quán)與自由貿(mào)易關(guān)系是“21 世紀(jì)多邊貿(mào)易體系最主要的一個挑戰(zhàn)”①See WTO, World Trade Report 2012 - Trade and Public policy: A Close Look at Non-tariff Barriers in the 21st Century, https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/anrep_e/world_trade_report12_e.pdf, visited on 10 December 2019.。解決上述問題的一個思路，便是各國進行規(guī)制合作（regulatory cooperation）②類似的概念還有regulatory coherence。需要強調(diào)的是，本文規(guī)制合作概念的運用有兩個角度：（1）在涉及CETA 時，“規(guī)制合作”特指協(xié)定中的具體CETA 規(guī)定的概念和內(nèi)容。（2）一般意義上的規(guī)制合作則采廣義理解，即包括目前國際上追求規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)趨同的相關(guān)概念，如規(guī)制協(xié)調(diào)（regulatory coherence）。以盡可能發(fā)現(xiàn)并消除阻礙貿(mào)易的規(guī)制措施。晚近一些重要的貿(mào)易協(xié)定十分關(guān)注國內(nèi)規(guī)制措施的合作與協(xié)調(diào)問題，如《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（下稱TPP）、《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議》（下稱TTIP）、《歐盟—加拿大綜合經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)定》（下稱CETA），不僅進行了專門規(guī)定并且占據(jù)十分重要的地位。這些變化表明了歐美國家關(guān)注點由關(guān)稅措施向邊境后措施的轉(zhuǎn)變，并極有可能以規(guī)制合作機制的探索為進路促成國際經(jīng)貿(mào)新標(biāo)準(zhǔn)。

與發(fā)達國家相比，我國在此方面實踐較少，學(xué)術(shù)關(guān)注亦不多。為幫助我們進一步了解其中的原理，本文選取CETA 作為研究對象，對其文本內(nèi)容及實踐活動進行集中討論，力求能由點及面地展示當(dāng)前國際社會規(guī)制合作問題的一部分真實樣態(tài)。本文認(rèn)為，作為已生效的新時代貿(mào)易協(xié)定范本，CETA的規(guī)定與實踐在一定程度上代表了國際經(jīng)貿(mào)活動在這一問題上的價值選擇，對其生成意義、文本內(nèi)容以及實踐進展進行研究，其實是對規(guī)制合作進行從產(chǎn)生、運行到結(jié)束的整個動態(tài)過程的理論檢視，有助于揭示規(guī)制合作的機理，糾正我們在此問題上的一些誤解，并最終增強我們對規(guī)制合作運行整體邏輯的理解。這也決定了本文的研究方法主要表現(xiàn)為描述性的，以便能夠還原CETA規(guī)制合作范式的原貌。

為完成以上研究目的，本文分四部分進行討論。第一部分對CETA 規(guī)制合作生成的法理邏輯和意義進行討論。第二部分對CETA 文本規(guī)定進行討論，以幫助我們形成對CETA 規(guī)制合作范式的應(yīng)然認(rèn)知。第三部分則進入CETA 規(guī)制合作的實踐過程，從某種意義上說，這也是整體國際規(guī)制合作實踐的風(fēng)向標(biāo)。文章的最后部分則是關(guān)于規(guī)制合作帶來的潛在影響以及中國因應(yīng)的淺顯討論。

一、CETA規(guī)制合作范式的產(chǎn)生：法理邏輯及意義

在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中植入規(guī)制合作條款的目的，在于通過相關(guān)機制的構(gòu)建，促進國內(nèi)規(guī)制在內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)上的趨同，乃至規(guī)制執(zhí)行方式的協(xié)調(diào)一致，從而盡可能降低各國因規(guī)制差異增加的經(jīng)貿(mào)交往成本。這一追求在經(jīng)濟層面上的意義顯而易見：其不僅能夠消除重復(fù)、低效的規(guī)制措施，進一步實現(xiàn)貿(mào)易自由化，增強國家間合作效益，更有助于提高國家規(guī)制活動的關(guān)聯(lián)性，共同應(yīng)對發(fā)展過程中的各種風(fēng)險。而在法學(xué)層面，歐美國家對規(guī)制合作的推崇，其中邏輯在現(xiàn)今國際貿(mào)易法治語境下體現(xiàn)為補充現(xiàn)有法律機制、回應(yīng)貿(mào)易議題需求以及平衡規(guī)制主權(quán)與貿(mào)易自由的關(guān)系三個層次。

（一）對現(xiàn)有法律機制的補充

CETA重視規(guī)制合作條款的內(nèi)在原因首先是為了補充現(xiàn)有國際法律機制的不足。實際上，盡管國際社會早已注意到規(guī)制差異對經(jīng)貿(mào)關(guān)系的影響，對國內(nèi)規(guī)制問題的關(guān)注亦由來已久，但法律層面上形成的合作機制并不多。這是因為，規(guī)制合作的倡導(dǎo)者主要是發(fā)達國家以及一些國際組織。典型的如亞太經(jīng)合組織（APEC）1999 年便開始推動各國消除規(guī)制差異，提出了一系列監(jiān)管一致原則，①關(guān)于APEC 規(guī)制合作方面的發(fā)展，可參見陳志陽、安佰生：《多雙邊貿(mào)易談判中的國內(nèi)規(guī)制問題》，《國際貿(mào)易》2014 年第10 期；劉重力、王麗華：《2011 年APEC 重要議題評析及中國策略》，《亞太經(jīng)濟》2011 年第6 期；曲如曉、曾燕萍：《APEC 規(guī)制合作及其對中國的啟示》，《亞太經(jīng)濟》2014年第2期等。2011 年更將規(guī)制合作與趨同作為當(dāng)年三大優(yōu)先議題之一提出，并持續(xù)在之后APEC 各種會議中進行討論。經(jīng)合組織（OECD）亦高度關(guān)注這一問題，以國內(nèi)規(guī)制及合作為主題進行了長期研究并發(fā)布了一系列報告。然而，盡管這些規(guī)制合作方面的討論與研究早已存在，但由于上述主體本身的性質(zhì)，所致力的更多只能是一種對理想模式的倡議，并沒有產(chǎn)生具有實效的機制，仍需要將有關(guān)成果嵌套進多邊（區(qū)域）合作的法律框架加以構(gòu)建。在某種程度上，這恰恰反映出現(xiàn)有法律機制將有關(guān)規(guī)制合作方案法律化的客觀條件之不足。

在目前國際經(jīng)貿(mào)合作的法律框架下，對國家間規(guī)制差異的協(xié)調(diào)依賴于WTO相關(guān)規(guī)定的實施，除了在《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（下稱“GATT1994”）、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（下稱“GATS”）等協(xié)定中有涉及國內(nèi)規(guī)制問題的條款外，還專門通過《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》（下稱《TBT 協(xié)定》）與《實施衛(wèi)生與動植物衛(wèi)生措施協(xié)定》（下稱《SPS 協(xié)定》）集中應(yīng)對這一問題，而后兩項協(xié)定被普遍視為目前規(guī)制合作在多邊法治領(lǐng)域的主要框架和內(nèi)容。

只是，雖然《TBT協(xié)定》與《SPS協(xié)定》的實施能夠?qū)鴥?nèi)規(guī)制措施起到一定的約束作用，但其內(nèi)容上的局限性隨著時間推移也逐漸暴露，難以滿足多邊規(guī)制合作的需求。首先，無論是《TBT協(xié)定》還是《SPS協(xié)定》，從其規(guī)范目的與方法來看，都并非直接服務(wù)于規(guī)制合作，前者的調(diào)整重點在于阻礙國際貿(mào)易的技術(shù)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和合格評定程序，后者則適用于影響國際貿(mào)易的動植物衛(wèi)生方面的措施。它們的主旨皆在于消除各自領(lǐng)域貿(mào)易往來的歧視性措施，保證規(guī)制活動非歧視、透明并且對貿(mào)易影響最小化，并不具備提供國家間進一步規(guī)制合作平臺的功能。也即上述協(xié)定的規(guī)定在性質(zhì)上屬于規(guī)制活動最基本的合法性約束，而規(guī)制合作則致力于消除具備合法性但不具備合理性的措施，已經(jīng)超越《TBT協(xié)定》與《SPS協(xié)定》的調(diào)整范圍。

其次，《TBT協(xié)定》與《SPS協(xié)定》自身內(nèi)容存在模糊與不確定之處，客觀上難以完全滿足規(guī)制措施的復(fù)雜性與技術(shù)性要求。比如，《TBT 協(xié)定》對包括標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的重要概念規(guī)定不清，①參見廖秋子：《TBT 協(xié)定“國際標(biāo)準(zhǔn)”的法律解釋及其改進路徑》，《法律適用》2017 年第13期，第111-116頁。進而導(dǎo)致實踐中產(chǎn)生諸如區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)的適用問題，②參見董靜然：《〈TBT 協(xié)定〉中標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)區(qū)分的法律問題研究》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2017年第6期，第102-112頁。而《SPS 協(xié)定》則長期在“風(fēng)險評估”等問題上存在爭議。③參見楊楠：《〈SPS 協(xié)定〉中的“風(fēng)險評估”問題——“量化風(fēng)險方法”與“整體風(fēng)險方法”》，《當(dāng)代法學(xué)》2011年第6期，第127-133頁。更重要的是，這樣的模糊與不確定性不僅是因為單一協(xié)定內(nèi)容規(guī)定的不明確，還來自于兩者在某些內(nèi)容上的規(guī)定分歧，在食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)的適用上便存在這樣的情況。④例如，《SPS協(xié)定》第3條一方面要求各成員的SPS措施應(yīng)以國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則或建議為準(zhǔn)繩，另一方面又容許成員在遵守科學(xué)依據(jù)和風(fēng)險評估相關(guān)規(guī)定的前提下，實施或維持比有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則或建議所提供的保護水平更高的SPS 措施。《TBT 協(xié)定》第2.4 條則對成員食品安全保障措施背離國際標(biāo)準(zhǔn)更為寬容，只要相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)由于基本氣候、地理因素或基本技術(shù)等原因，而對實現(xiàn)合法目標(biāo)來說顯得無效或不當(dāng)，成員便可以不予依照。這種例外為食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)的適用增加了不確定因素，各爭端當(dāng)事方可援引此例外條款，為自己高于或低于國際標(biāo)準(zhǔn)的食品安全保障措施辯護，在相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)對本國有利時將其作為本國食品安全保障措施的制定依據(jù)，對本國不利時便找尋各種理由將其摒棄在外。參見曾文革：《論WTO 爭端解決中食品安全國際軟法適用的分歧及其消解》，《江西社會科學(xué)》2013 年第10期，第141-143頁。

最后，現(xiàn)有多邊法律框架存在實效性問題。難以滿足規(guī)制合作需求的另外一個原因，還在于上述協(xié)定一直以來所面臨的實效性不足的質(zhì)疑，許多條款并沒有得到制定當(dāng)時期望的效果。比如《SPS 協(xié)定》第4 條和第10 條，便被認(rèn)為是條款被擱置的典型例證。⑤參見肖冰：《〈SPS協(xié)定〉研究》,廈門大學(xué)2003年博士學(xué)位論文，第83-87頁。盡管WTO 對此進行了多方面的努力，但進展亦不盡如人意，許多后續(xù)針對實施問題專門推行的決定，同樣面臨“其內(nèi)容游離于兩協(xié)定所規(guī)定的核心義務(wù)外，或影響較為間接”以及“從解決發(fā)展中國家實施的特殊困難來看，努力不少但收效甚微”等諸多質(zhì)疑。⑥參見肖冰：《析WTO 規(guī)制技術(shù)性貿(mào)易壁壘之實效性缺乏》，《現(xiàn)代法學(xué)》2008 年第6期，第121-129頁。可見，至少從目前情況來看，現(xiàn)有國際經(jīng)貿(mào)法律框架尚未能匹配規(guī)制合作的功能需求。

（二）滿足進一步貿(mào)易議題需求的工具

對規(guī)制合作條款的重視，還源于發(fā)達國家將其視為推動進一步貿(mào)易自由化與加深經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的重要工具。這一現(xiàn)象主要受現(xiàn)階段國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則面臨重構(gòu)的大背景所影響，隨著國際格局的變化，各國為了尋找經(jīng)濟發(fā)展的新動力，正在積極參與重構(gòu)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。這一愿望所尋求的變化不只在于強調(diào)傳統(tǒng)議題（如關(guān)稅）中各方合作需要繼續(xù)深入，還在于擴大議題范圍，以有效應(yīng)對不斷涌現(xiàn)的新技術(shù)或新問題對經(jīng)濟發(fā)展造成的挑戰(zhàn)。

擴大范圍后的經(jīng)貿(mào)議題，包括環(huán)境保護、勞工標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)字貿(mào)易等，由于超出了過去人們關(guān)注的范圍，被學(xué)者們稱為21 世紀(jì)經(jīng)貿(mào)新議題。在外觀上，隨著關(guān)稅等傳統(tǒng)措施對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用不斷削弱，這些新議題體現(xiàn)了國際經(jīng)貿(mào)的關(guān)注正由邊境措施向邊境后措施轉(zhuǎn)移，由此，很多問題必然將超出已有法律框架的調(diào)整范圍。而從涉及的內(nèi)容來看，許多議題與各國國內(nèi)規(guī)制的聯(lián)系十分密切，甚至主要受國內(nèi)規(guī)制活動影響，因此良好的規(guī)制合作客觀來說是實現(xiàn)這些議題必不可少的要件之一，如對于時下熱門的數(shù)字貿(mào)易，“全球數(shù)字貿(mào)易良性發(fā)展更寄希望于各方化解分歧、實現(xiàn)雙邊、區(qū)域和多邊的規(guī)制合作”。①彭德雷：《數(shù)字貿(mào)易的“風(fēng)險二重性”與規(guī)制合作》，《比較法研究》2019 年第1 期，第172頁。

值得一提的是，決定規(guī)制合作成為實現(xiàn)上述新議題的重要合作形式的原因，不僅是因為議題內(nèi)容范圍的擴大，還在于規(guī)制活動的性質(zhì)本身高度契合解決國際經(jīng)貿(mào)相關(guān)問題的需求以及國家發(fā)展的需要。首先，國際經(jīng)貿(mào)的發(fā)展受全球性問題的影響，某些議題實際上是全球性問題的反映，比如國際金融危機、全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整及環(huán)境氣候變化等全球性問題難以依靠單一國家獨立解決，各國必須主動尋求合作。正因為如此，自2008 年金融危機沉重打擊了各國經(jīng)濟之后，許多國家重提規(guī)制合作，②See OECD, International Regulatory Cooperation: Addressing Global Challenges,https://read.oecd-ilibrary.org/governance/international-regulatory-co-operation_9789264200463-en#page17, visited on 10 December 2019.希望通過加強國內(nèi)規(guī)制活動的協(xié)調(diào)以避免類似事件的發(fā)生。其次，從單一國家角度來看，積極參與重構(gòu)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則并不意味著國家單純在調(diào)整自身法律、政策以滿足貿(mào)易自由化的要求，國家同樣會以貿(mào)易自由化為契機進行制度改革，推動國內(nèi)相關(guān)政策的實現(xiàn)。換而言之，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則在事實上符合一國國內(nèi)發(fā)展的政策追求，國內(nèi)發(fā)展的價值訴求時常貫穿于許多經(jīng)貿(mào)議題中，并最終以國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則這一形式展現(xiàn)出來。而無論是為了解決全球性問題，還是實現(xiàn)國內(nèi)發(fā)展需要，最終都必須通過國內(nèi)規(guī)制來滿足這一過程中的復(fù)雜性與技術(shù)性要求。

可見，經(jīng)貿(mào)議題的特點、解決國際經(jīng)貿(mào)發(fā)展相關(guān)問題的需要以及推動國內(nèi)發(fā)展的需求，共同決定了規(guī)制活動在新一輪經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)過程中的重要性，也正是在這個意義上，規(guī)制合作成為了進一步貿(mào)易自由化的重要工具。

（三）平衡國內(nèi)規(guī)制主權(quán)與貿(mào)易自由化的手段

由于更深入的貿(mào)易自由化，往往以進一步壓縮國內(nèi)規(guī)制主權(quán)為代價，因此，如何在實現(xiàn)更自由化貿(mào)易的過程中平衡好其與國內(nèi)規(guī)制主權(quán)之間的關(guān)系一直是國際法學(xué)界關(guān)注的重要問題。現(xiàn)實中，以WTO 為代表的國際貿(mào)易規(guī)則體系是解決這一問題的主要進路，許多規(guī)定都帶有調(diào)和兩者關(guān)系的意味，包括上述《TBT 協(xié)定》與《SPS 協(xié)定》等——其中很多內(nèi)容甚至直接來自于一些國家的國內(nèi)規(guī)制體系。盡管如此，國內(nèi)規(guī)制主權(quán)與貿(mào)易自由化之間的緊張關(guān)系在目前看來并沒有實質(zhì)性改變。

這樣的困局首先來源于WTO 的功能定位。究其實質(zhì)，WTO 是促進自由貿(mào)易的平臺，它的功能主要在于促進及維護各國共同意志下產(chǎn)生的自由貿(mào)易規(guī)則體系，而非考慮國內(nèi)規(guī)制主權(quán)如何平衡，①WTO, World Trade Report 2013: Factors Shaping the Future of World Trade,https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/world_trade_report13_e.pdf 4,visited on 10 December 2019.希望通過WTO 主導(dǎo)和決定各國的意志選擇和價值判斷，來完成對自由貿(mào)易與國內(nèi)規(guī)制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在復(fù)雜的國際經(jīng)貿(mào)現(xiàn)實中可能難以實現(xiàn)。過往的實踐亦證明了WTO（至少在目前）調(diào)和這一問題的無力，除去前述立法層面的不足，即便在司法層面也沒有很好地平衡兩者之間的關(guān)系，“WTO 未必如其所宣示的那樣尊重國內(nèi)規(guī)制主權(quán)，而是具有明顯的親自由貿(mào)易的傾向”。②安佰生：《國內(nèi)規(guī)制主權(quán)與自由貿(mào)易的沖突及解決——技術(shù)性貿(mào)易壁壘的本質(zhì)及規(guī)則發(fā)展趨勢初探》，《國際經(jīng)濟法學(xué)刊》2015年第3期，第158頁。比如，就國內(nèi)規(guī)制自主權(quán)與國民待遇原則之間，WTO 司法機構(gòu)“傾向于緊扣法律文本，對國內(nèi)管制措施施加了較為嚴(yán)格的限制”。③賈海龍：《WTO 制度下的國內(nèi)管制措施——二十年來關(guān)于平衡國內(nèi)管制主權(quán)與國民待遇原則的學(xué)說與實踐》，《國際經(jīng)濟法學(xué)刊》2019年第4期，第78頁。

平衡貿(mào)易自由化與國內(nèi)規(guī)制主權(quán)之間關(guān)系的難點還在于，國家規(guī)制活動的選擇是多種因素綜合影響下的產(chǎn)物，包括國家發(fā)展現(xiàn)實、社會偏好、政府職能等方面的區(qū)別都可能導(dǎo)致規(guī)制差異的存在。比如SPS 和TBT 領(lǐng)域，與發(fā)達國家不同，“發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家常常缺少涉及和實施有效措施的制度體系、培訓(xùn)能力和物質(zhì)基礎(chǔ)”④WTO, World Trade Report 2012 - Trade and Public Policy: A Close Look at Non-tariff Barriers in the 21st Century, https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/anrep_e/world_trade_report12_e.pdf , visited on 10 December 2019.，這便決定了這些國家不可能在規(guī)制內(nèi)容上達成一致。無視這些客觀現(xiàn)實而強求標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，將會由于阻礙了國家對正當(dāng)目標(biāo)的追求而不具備合法性。

規(guī)制合作因此便成為調(diào)和上述問題、保證貿(mào)易自由化過程中規(guī)制主權(quán)不被侵蝕的重要手段。由于在貿(mào)易往來過程中各方需要就具體規(guī)制問題持續(xù)保持開放式的交流，保持各方對貿(mào)易與規(guī)制關(guān)系的掌握與了解，保證規(guī)制合作是在合作方之間達成共識為基礎(chǔ)進行的，實際上利于應(yīng)對上述所談到的各種問題，緩解過去國內(nèi)規(guī)制主權(quán)與貿(mào)易自由化之間的緊張關(guān)系。

二、對CETA的靜態(tài)化觀察：文本中的規(guī)制合作范式

（一）規(guī)制合作規(guī)則的演變：CETA的承繼與換代

出于對規(guī)制差異問題的關(guān)注，早在2004 年加拿大與歐盟便通過《規(guī)制合作與透明度框架》（下稱《框架》），以推動消除貿(mào)易與投資上的不必要障礙。《框架》下形成的長期以來的實踐為加拿大與歐盟之間的規(guī)制合作提供了許多經(jīng)驗及基礎(chǔ)，CETA規(guī)制合作內(nèi)容便是在承繼《框架》內(nèi)容基礎(chǔ)上進行的更新調(diào)整。

以《框架》作為基礎(chǔ)，決定了CETA 與其在許多方面存在相似之處，不僅在整體價值追求、目標(biāo)等原則性層面兩者相近，比如，都強調(diào)在雙方自愿的基礎(chǔ)上追求最優(yōu)規(guī)制實踐，減少不必要的規(guī)制差異造成經(jīng)貿(mào)方面的阻礙，以及重視經(jīng)貿(mào)過程中非貿(mào)易價值的保護；在具體內(nèi)容與機制上兩者亦類似，比如，兩者都十分重視協(xié)調(diào)機構(gòu)的建立，在《框架》中采取的歐加規(guī)制合作委員會做法，在CETA 中則是規(guī)制合作論壇（Regulatory Cooperation Forum）。

然而，盡管CETA 規(guī)制合作本身帶有許多《框架》內(nèi)容的印記，但我們?nèi)匀荒軌虬l(fā)現(xiàn)兩者具有實質(zhì)性不同。比如，在性質(zhì)上兩者存在根本區(qū)別。《框架》本身不屬于條約，對雙方不具有法律約束力（a non-legally binding document），它的性質(zhì)更像是基于雙方共同意愿形成的政治倡議，目的在于為雙方進一步的規(guī)制合作提供政治支持。考慮到規(guī)制活動本身具有較強的政治性特點，政治支持在規(guī)制合作中十分重要。不過，倡議性的《框架》雖然能夠在一定程度上符合規(guī)制問題上雙方的政治需求，但《框架》本身約束力的欠缺，不僅會增加雙方規(guī)制合作的不確定性，也容易因為過于凸顯政治性而將規(guī)制合作演變成純粹政治活動的一部分，背離雙方追求自由貿(mào)易的初衷。與此不同，CETA規(guī)制合作則屬于條約內(nèi)容的一部分，對雙方具有法律上約束力。較之《框架》的做法，CETA 的法律約束力增加了規(guī)制合作的穩(wěn)定性，在推動雙方規(guī)制合作議題的同時，盡可能降低這一過程的政治化傾向。

又如，內(nèi)容及目標(biāo)上雙方存在區(qū)別。不同于《框架》只涉及規(guī)制合作問題，因而本身服務(wù)目標(biāo)及內(nèi)容單一化；由于條約的履行必須考慮整體內(nèi)容的協(xié)調(diào)、價值的一致，因此，通過CETA 的規(guī)定，將使規(guī)制合作問題得到更加體系化的調(diào)整。CETA 體系化調(diào)整至少有兩方面好處：其一，盡管仍然是以自愿為基礎(chǔ)，但章節(jié)條款之間形成體系化的約束，有利于保證規(guī)制合作的法律約束力；其二，考慮到國內(nèi)規(guī)制活動的豐富功能，體系化有利于規(guī)制合作推動CETA 其他內(nèi)容（比如非貿(mào)易價值）的充分實現(xiàn)。

諸多不同實質(zhì)上決定了過去《框架》與如今CETA 規(guī)定的根本區(qū)別——盡管后者建立在前者基礎(chǔ)之上，而加拿大與歐盟之間的規(guī)制合作議題，也經(jīng)由《框架》到CETA的換代，實現(xiàn)了范式轉(zhuǎn)換。

（二）CETA規(guī)制合作條款的構(gòu)成

CETA 在第21 章設(shè)九個條款作為規(guī)制合作的專章規(guī)定，九個條款分別對規(guī)制合作的范圍、原則、目標(biāo)、規(guī)制合作活動、規(guī)制措施的兼容性、規(guī)制合作論壇、締約方進一步合作、與私人實體的磋商、聯(lián)絡(luò)點進行了規(guī)定。雖然所占體例并不大，但規(guī)制合作在CETA中實際上涉及范圍十分廣泛。從條款適用范圍來看，第21章第1 條明確了規(guī)制合作章節(jié)適用于締約方規(guī)制機構(gòu)在包括《TBT 協(xié)定》、《SPS 協(xié)定》、GATT1994、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》以及CETA 第四章（技術(shù)性貿(mào)易壁壘）、第五章（衛(wèi)生和植物檢疫措施）、第九章（跨境服務(wù)貿(mào)易）、第22 章（貿(mào)易和可持續(xù)發(fā)展、第23章（貿(mào)易和勞工）、第24 章（貿(mào)易和環(huán)境）下所涵蓋的規(guī)制措施的制定、審查和方法①See CETA, Article 21.1.。除此之外，還有不少章節(jié)內(nèi)容在實質(zhì)上涉及規(guī)制合作內(nèi)容，比如第11 章（專業(yè)資格互認(rèn)）②See CETA, Article 11.，其中的相互認(rèn)可本就是規(guī)制合作的工具之一；而第12 章（國內(nèi)法規(guī)）③See CETA, Article 12.中的許可要求等內(nèi)容，也常被視為規(guī)制合作的范疇。④See E. Laurenza & J. Mathis, Regulatory Cooperation for Trade in Services in the EU and US Trade Agreements with the Republic of Korea: How Deep and How Compatible? 14 Melbourne Journal of International Law (2013).可見，準(zhǔn)確理解CETA規(guī)制合作范式，必須首先對CETA整體內(nèi)容綜合考察。

第21 章原則、目標(biāo)、活動、制度設(shè)置四個方面，構(gòu)成了規(guī)制合作的主要框架。

1. 規(guī)制合作的原則

CETA規(guī)制合作原則確定了歐加規(guī)制合作基本的價值追求和精神主旨。除了強調(diào)締約各方在如《TBT 協(xié)定》《SPS 協(xié)定》等相關(guān)協(xié)定中的權(quán)利義務(wù)，還確定了締約各方進行規(guī)制合作的基調(diào)。首先，規(guī)制合作過程保持開放性，在可行及互惠的情況下，以允許其他國際貿(mào)易伙伴參與的方式開展規(guī)制合作。①See CETA, Article 21.2.3.其次，規(guī)制合作不限制每個締約方自身進行規(guī)制、立法及政策活動的能力，以此為前提，締約方致力于推動根據(jù)雙方共同利益的進一步規(guī)制合作，以為了防止和消除不必要的貿(mào)易和投資壁壘，通過追求規(guī)制兼容性、等效認(rèn)可（recognition of equivalence）和趨同來增強競爭力和創(chuàng)新環(huán)境，以及促進透明、高效和有效的規(guī)制過程以支持公共政策目標(biāo)和履行規(guī)制機構(gòu)的職責(zé)，包括通過促進信息交流和增強對最佳實踐做法的運用。②See CETA, Article 21.2.4.最后，自愿性原則。雙方基于自愿進行規(guī)制合作活動，締約方無須參加任何特定的規(guī)制合作活動，可以拒絕或退出合作。但是，如果一方拒絕開始規(guī)制合作或退出合作，其應(yīng)向另一方解釋其決定的原因。③See CETA, Article 21.2.6.

2. 規(guī)制合作的目標(biāo)

CETA 規(guī)制活動有四項目標(biāo)：其一，利用在研究、上市前審查（pre-market review）和風(fēng)險分析等領(lǐng)域的國際資源，解決地方、國家和國際關(guān)注的重要規(guī)制問題，以及通過促進規(guī)制部門用于識別、評估和管理風(fēng)險的信息基礎(chǔ)，為保護人類生命，健康或安全，動植物生命或健康及環(huán)境作出貢獻。

其二，建立信任，加深對規(guī)制治理的相互了解并從彼此之間的專業(yè)知識和觀點中獲益，以改善規(guī)制提議的規(guī)劃和制定、提高制定和建立規(guī)章制度（development and establishment of regulations）的透明度和可預(yù)見性、增強規(guī)章制度的實效性、識別可替代工具、認(rèn)識到規(guī)章制度的相關(guān)影響、避免不必要的規(guī)制差異以及改善規(guī)制的實施與遵守。

其三，通過現(xiàn)有的合作安排，減少規(guī)章制度上不必要的差異以及識別具體部門合作新的方式，以便利雙邊貿(mào)易和投資。

其四，通過盡可能減少行政費用、盡可能減少重復(fù)的規(guī)制要求和相應(yīng)的合規(guī)成本，采取兼容的規(guī)制方法，包括在可能和適當(dāng)?shù)那闆r下，通過技術(shù)中立的規(guī)制方法的應(yīng)用和等效認(rèn)可或促進趨同，來提高行業(yè)競爭力和效率。

3. 規(guī)制合作活動

CETA 列舉了19 項規(guī)制合作活動以完成上述目標(biāo)，從內(nèi)容來看，可以分為以下幾個主要類型。

其一，強調(diào)借由信息、數(shù)據(jù)的交換與共享來實現(xiàn)規(guī)制趨同。比如，要共享非公開信息，以使外國政府能夠按照提供信息方的適用規(guī)則獲得這些信息。④See CETA, Article 21.4（b）.又如，盡早交換有關(guān)正在考慮的規(guī)制行動、措施或修正案的信息，以便于：第一，了解一方規(guī)制選擇（包括工具選擇）背后的基本原理，并研究雙方在如何說明規(guī)制目標(biāo)以及如何界定規(guī)制范圍方面進一步趨同的可能性。在這方面，締約方還應(yīng)處理法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和合格評定之間的銜接問題；第二，比較用于分析規(guī)制建議的方法和假設(shè)，并在適當(dāng)情況下對技術(shù)或經(jīng)濟實用性以及任何主要替代的規(guī)制要求或方法所追求目標(biāo)有關(guān)的效益進行分析。這種信息交流還可能包括合規(guī)策略和影響評估，包括將規(guī)制建議與考慮的主要替代規(guī)制要求或方法的潛在成本效益進行比較。①See CETA, Article 21.4（f）.

其二，強調(diào)規(guī)制活動的審查與評估。比如，在切實可行和互利的情況下，通過同時進行或聯(lián)合進行風(fēng)險評估和監(jiān)管影響評估等方式，審查將不必要規(guī)制差異最小化的機會。②See CETA, Article 21.4（g）.又如，對法規(guī)和政策進行實施后審查。③See CETA, Article 21.4（o）.

其三，強調(diào)規(guī)制方法的探索及交流。比如，要審查是否合適及可能使用另一方用以分析數(shù)據(jù)及評估規(guī)制擬解決問題的相同或類似的假設(shè)和方法，以能夠減少在確定問題上的分歧以及促進結(jié)果的相似性。④See CETA, Article 21.4（k）.

其四，強調(diào)對規(guī)制活動的研究。比如，要開展合作研究議程，以便減少重復(fù)研究、以更低的成本產(chǎn)生更多的信息、收集最佳數(shù)據(jù)、酌情建立共同的科學(xué)基礎(chǔ)。⑤See CETA, Article 21.4（n）.

4. 規(guī)制合作機制

CETA 設(shè)置了規(guī)制合作論壇以便利和促進締約方之間的規(guī)制合作。按照第21章第6條的規(guī)定，規(guī)制合作論壇由加拿大政府一位副部長級（同等或指定）的高級代表和歐盟委員會的總干事級（同等或指定）高級代表共同主持，并由締約方的相關(guān)官員組成。經(jīng)雙方同意，可要求其他利害關(guān)系方參加。

作為締約各方規(guī)制合作的基本制度，規(guī)制合作論壇的職能在于：首先，提供一個論壇以討論雙方根據(jù)第21.8 條下磋商所確定的共同關(guān)心的規(guī)制政策問題。其次，協(xié)助個別規(guī)制機構(gòu)識別合作活動的潛在合作伙伴并提供適當(dāng)?shù)墓ぞ撸绫Ｃ軈f(xié)議范本。再次，審查締約方認(rèn)為可能提供合作潛力的規(guī)制舉措，無論是正在進行的還是預(yù)期的。與規(guī)制部門和機構(gòu)協(xié)商進行的審查應(yīng)支持本章的實施。最后，鼓勵根據(jù)第21.4 條開展雙邊合作活動，并根據(jù)從規(guī)制部門和機構(gòu)獲得的信息，審查特定部門規(guī)制合作舉措的進展、成就和最佳做法。⑥See CETA, Article 21.6.

（三）CETA規(guī)制合作范式的文本特性

首先，CETA規(guī)制合作范式具有平衡性，體現(xiàn)了對國家規(guī)制主權(quán)與貿(mào)易自由化之間關(guān)系的調(diào)和。雖然條文首先明確了規(guī)制合作的進行需要建立在雙方自愿的基礎(chǔ)之上，且不限制各自國內(nèi)規(guī)制主權(quán)的行使，以此作為消除不必要貿(mào)易壁壘的前提。但是，這并不排斥各方承擔(dān)條文賦予的某些義務(wù)。比如，某一締約方拒絕開始規(guī)制合作或退出規(guī)制合作，它需要履行相關(guān)的解釋義務(wù)。①See CETA, Article 21.2.6.又如，一方需要盡早分享擬議的對貿(mào)易有影響的技術(shù)或動植物衛(wèi)生條例，以便考慮修改建議與意見。②See CETA, Article 21.4（d）.同時，從制度機制來看，由各方共同組成的規(guī)制合作論壇本身具有推動規(guī)制合作的任務(wù)，其不僅需要在合適時向CETA 聯(lián)合委員會報告規(guī)制合作章節(jié)的執(zhí)行情況，且需要每年舉行會議，這便為規(guī)制合作的進行提供了一定的制度層面約束。最后，正如前述強調(diào)對CETA 規(guī)制合作的整體性理解，規(guī)制合作廣泛的適用范圍意味著其他章節(jié)的拘束力可能影響到規(guī)制合作活動，即便第21 章本身規(guī)定規(guī)制合作是自愿的。因此，面對國內(nèi)規(guī)制主權(quán)與貿(mào)易自由化這一敏感的關(guān)系，CETA 規(guī)制合作范式實際上是在雙方之間建立交流式的合作，保證雙方規(guī)制主權(quán)的同時，通過現(xiàn)實存在的義務(wù)，和緩地推動貿(mào)易自由化的進行。

其次，CETA 規(guī)制合作范式具有開放性。CETA 被稱為“活的協(xié)定”（living agreement）③See Nils Meyer-Ohlendorf et al., Regulatory Cooperation under CETA: Implications for Environmental Policies, https://www.ecologic.eu/sites/files/publication/2016/2586-regulatorische-kooperation-greenpeace-ceta.pdf, visited on 11 December 2019.，具有開放性特點，未來締約各方可對內(nèi)容進行調(diào)整，以應(yīng)對不斷變化的發(fā)展現(xiàn)實與需要。這樣的開放性同樣存在于規(guī)制合作中，其在內(nèi)容上便具有明顯的開放性，即CETA 只對規(guī)制合作進行了框架性的規(guī)定，對于未來可能的規(guī)制合作領(lǐng)域并不設(shè)限，在合作的內(nèi)容及方式等問題上，交由締約方進一步探索和決定。比如，為了能夠監(jiān)測即將進行的規(guī)制項目并識別規(guī)制合作的機會，締約方應(yīng)定期交換其職責(zé)范圍內(nèi)正在進行或計劃進行的規(guī)制項目的信息。④See CETA, Article 21.7.1.又如，要識別具體部門新的合作方式以便利雙邊貿(mào)易與投資。⑤See CETA, Article 21.3（c）.

規(guī)制合作的開放性還體現(xiàn)在合作主體與過程上，即在一定條件下規(guī)制合作允許締約方以外主體的參與。主體開放是規(guī)制合作的基本原則之一，CETA 規(guī)定寫明，締約各方認(rèn)識到與相關(guān)貿(mào)易伙伴開展雙邊和多邊規(guī)制合作的重要性。各方將在可行和互利的情況下，以其他國際貿(mào)易伙伴可參與的方式開展規(guī)制合作。①See CETA, Article 21.2.3.而規(guī)制合作論壇的職能之一，便是要協(xié)助個別規(guī)制機構(gòu)識別合作活動的潛在合作伙伴并提供適當(dāng)?shù)墓ぞ摺＂赟ee CETA, Article 21.6.2（b）.

最后，CETA 規(guī)制合作范式具有體系性。這樣的體系性既通過上述廣泛的適用范圍得到證明，也在CETA 搭建的制度架構(gòu)上表現(xiàn)出來。體系性決定了規(guī)制合作不是單一、獨立的規(guī)定，其受到CETA 整體框架的約束，在履行過程中必須與整體條文體系保持價值上的共通及行動的協(xié)調(diào)。這樣的特點在為給予規(guī)制合作拘束力的同時，也為規(guī)制合作活動劃定基本的界限，比如未來規(guī)制合作內(nèi)容進一步的探索及開發(fā)需要與CETA確立的規(guī)范性價值、目標(biāo)保持協(xié)調(diào)一致。

總的來說，平衡性確定了尊重國內(nèi)規(guī)制主權(quán)基礎(chǔ)作為進一步規(guī)制合作前提，而開放性則使規(guī)制合作能夠不斷發(fā)展以應(yīng)對不斷變化的國際經(jīng)貿(mào)現(xiàn)實需要，體系性則確保規(guī)制合作活動始終符合CETA 所劃定的法律框架，上述特點使締約各方對待規(guī)制合作問題更加靈活，有利于確保CETA規(guī)制合作范式的有效性。

三、對CETA的動態(tài)化觀察：運行中的規(guī)制合作范式實踐

“如果法的規(guī)定不能在人們和他們的組織的活動中、在社會關(guān)系中得到實現(xiàn)的話，那法就什么都不是。”③[蘇聯(lián)]雅維茨：《法的一般理論——哲學(xué)和社會問題》，朱景文譯，遼寧人民出版社1986年版，第170頁。同理，對CETA 規(guī)制合作范式的正確理解，不僅建立在對其條文規(guī)定的剖析上，還必須關(guān)注這些內(nèi)容在現(xiàn)實中的運用與展開。本文認(rèn)為，CETA 規(guī)制合作的實踐特點突出，形式內(nèi)容與實質(zhì)內(nèi)容兼具，程序內(nèi)容與實體內(nèi)容并重，并集中體現(xiàn)了對文本的尊重與回應(yīng)。

（一）形式內(nèi)容與實質(zhì)內(nèi)容兼具

盡管長期以來國家間規(guī)制方面的合作確實產(chǎn)生了一些成果，但過去的經(jīng)驗仍然讓不少人認(rèn)為，許多規(guī)定屬于或止步于形式方面的倡議，強調(diào)對國家間規(guī)制合作的推動或指引，而缺乏實質(zhì)性的合作內(nèi)容及合作成果。比如，歐美間相關(guān)的實踐便被學(xué)者認(rèn)為“即便將有關(guān)問題提交首腦峰會，也往往因峰會只能作出鼓勵性的宣言，而難以對管制分歧產(chǎn)生實質(zhì)性的影響”，④安佰生：《標(biāo)準(zhǔn)化的全球治理：收斂的挑戰(zhàn)》，https://pdfs.semanticscholar.org/4a72/256d0fc45557d22b2ad1583bc1cec28e4a79.pdf，2019年12月21日訪問。造成“盡管有諸多關(guān)于管制收斂和協(xié)調(diào)的政治聲明，雙方管制體系現(xiàn)有法律中都鮮有朝此方向進展的變化”。①Raymond J. Ahearn, Transatlantic Regulatory Cooperation: Background and Analysis 12,http://www.fas.org/sgp/crs/misc/RL34717.pdf, visited on 11 December 2019.類似看法的產(chǎn)生固然是由許多原因造成的，但也客觀說明規(guī)制合作容易出現(xiàn)“形式化”的風(fēng)險。

顯然，CETA規(guī)制合作范式十分重視形式內(nèi)容的確立與影響，此點不僅在文本中有所體現(xiàn)，實踐活動中也同樣強調(diào)進一步尋求合作機會或是合作框架搭建等內(nèi)容。但還應(yīng)當(dāng)看到，其同樣重視規(guī)制合作的實質(zhì)進行。

CETA框架下的機制約束是規(guī)制合作實質(zhì)內(nèi)容的首要體現(xiàn)。作為各方推動規(guī)制合作的重要機制，規(guī)制合作論壇的運轉(zhuǎn)也形成了規(guī)制合作實質(zhì)推進的機制保障。通過提供各方充分討論及發(fā)掘合作領(lǐng)域的平臺，并經(jīng)雙方同意形成共同的工作計劃，保證了相關(guān)計劃實施的可接受性。2018 年12 月14 日，規(guī)制合作論壇進行了協(xié)定生效后的第一次會議，公布了規(guī)制合作的第一個工作計劃（Comprehensive Economic and Trade Agreement Regulatory Cooperation Forum Work Plan,下稱“工作計劃”），明確了消費者食品安全(consumer product safety)、化妝品類藥品(cosmetic-like drug products)、藥品檢驗(pharmaceutical inspections）、網(wǎng)絡(luò)安全(cyber security)、動物福利(animal welfare)共五項合作領(lǐng)域內(nèi)容，并分別列明了各領(lǐng)域下具體的規(guī)制合作活動、期待成果等內(nèi)容。

在工作計劃列明的廣泛合作領(lǐng)域下，實質(zhì)性的規(guī)制合作活動已陸續(xù)展開，從中我們可以看到CETA 規(guī)制合作推動實質(zhì)合作的意圖。一方面，歐加雙方根據(jù)不同事務(wù)內(nèi)容及其難度，以分情況、分階段的方式逐漸推進，如將工作進展分為正在進行（ongoing）、有的在計劃中（inplanning）等，以圖和緩地實現(xiàn)計劃內(nèi)容。另一方面，從擬定計劃的活動措施、預(yù)期成果來看，也直指實質(zhì)性成果。比如，就藥品檢驗方面，其倡議為擴大認(rèn)可各締約方檢查結(jié)果的現(xiàn)有方法，以包括在締約方管轄權(quán)范圍以外國家進行的檢查（即管轄權(quán)外檢查）。

此外，最重要的是，盡管CETA 下的規(guī)制合作實踐剛剛開始，但上述計劃在逐步有序進行的同時，某些內(nèi)容上已取得相關(guān)成果，比如，在化妝品類藥品方面，加拿大對歐盟防曬產(chǎn)品的復(fù)驗/檢疫豁免已于2019年2月14日生效，并且，這樣的豁免不設(shè)置期限以保證在法規(guī)修改前一直有效。

（二）程序內(nèi)容與實體內(nèi)容并重

與規(guī)制合作中形式內(nèi)容和實質(zhì)內(nèi)容區(qū)分緊密聯(lián)系的另一重關(guān)系，則是相關(guān)活動在程序內(nèi)容與實體內(nèi)容上的區(qū)分。沿著上述關(guān)于規(guī)制合作“形式化”看法的思路，缺乏實質(zhì)性內(nèi)容的規(guī)制合作，其必然缺乏實體性內(nèi)容的規(guī)定，而更多表現(xiàn)為程序性內(nèi)容——哪怕不屬于法律上的程序性內(nèi)容也必然表現(xiàn)出較強的程序?qū)傩裕春献骷軜?gòu)的建立、合作引導(dǎo)、交流等內(nèi)容。因此一般認(rèn)為，“從表面上看，有關(guān)規(guī)制協(xié)調(diào)或合作的章節(jié)主要是程序性規(guī)定，但其中仍涉及一些鼓勵放松監(jiān)管之類的實體性要求”。①石靜霞：《國際貿(mào)易投資規(guī)則的再構(gòu)建及中國的因應(yīng)》，《中國社會科學(xué)》2015 年第9期，第136頁。

CETA 規(guī)制合作自然也符合“主要是程序性規(guī)定”的特點，但無論從其文本還是實踐來看，其實體性層面內(nèi)容并不只是“一些”，并且不限于“鼓勵放松監(jiān)管之類”的要求。

一方面，CETA規(guī)制合作本身重視包括信息交換交流及共享、會議會面等程序性合作。這不僅體現(xiàn)在文本中，實踐活動的進行亦是如此，目前看到的工作計劃便涉及大量的程序性內(nèi)容。比如，從活動措施來看，在消費者食品安全方面，強調(diào)歐盟RAPEX 與加拿大RADAR 系統(tǒng)之間的信息技術(shù)交流；藥品檢驗方面，要交換有關(guān)在締約領(lǐng)土外的檢查的GMP 信息；在網(wǎng)絡(luò)安全方面，要就網(wǎng)絡(luò)安全合格評定及標(biāo)簽交換意見；動物福利方面，強調(diào)信息和文件共享，并且要通過電話會議的形式，保證加拿大和歐盟之間繼續(xù)進行技術(shù)信息交流等。

另一方面，程序性內(nèi)容固然顯眼，但CETA 下規(guī)制合作同樣重視實體性內(nèi)容的進行。在CETA 文本中便存在聯(lián)合風(fēng)險評估或監(jiān)管影響評估以及監(jiān)管措施等實體性內(nèi)容。在本次工作計劃中，除了上述提及對歐盟防曬產(chǎn)品復(fù)驗、檢疫的豁免，還包括可能的對歐盟低風(fēng)險化妝品類產(chǎn)品（即牙膏和去屑洗發(fā)水）復(fù)驗、檢疫的豁免，藥品檢驗方面則提出對締約方境外進行的GMP 檢查的信賴。與此同時，就消費者食品安全問題，工作計劃涉及了可能的聯(lián)合提高意識活動等工作內(nèi)容。

可見，CETA規(guī)制合作雖然涉及不少程序性內(nèi)容，但同樣重視實體性內(nèi)容的規(guī)定和運用。當(dāng)然，規(guī)制合作中程序性內(nèi)容與實體性內(nèi)容的劃分，并不與它們對貿(mào)易影響的大或小存在聯(lián)系，而更多是對合作內(nèi)容進行的簡單屬性分類，并非意味著程序性或?qū)嶓w性內(nèi)容能對貿(mào)易絕對地產(chǎn)生更多或更少的影響。但這一劃分往往能夠與學(xué)者們對規(guī)制合作程度類型發(fā)生聯(lián)系，即信息交流等方面的程序性內(nèi)容，通常被視為淺層次的規(guī)制合作，而對相互認(rèn)證、承認(rèn)等實體內(nèi)容，被視為深層次的規(guī)制合作。②See Bernard M. Hoekman & Petros C. Mavroidis, Regulatory Spillovers and the Trading System: From Coherence to Cooperation，http://e15initiative.org/wp-content/uploads/2015/04/E15-Regulatory-OP-Hoekman-and-Mavroidis-FINAL.pdf，visited on 11 December 2019.在這個意義上，對于程序與實質(zhì)并重的CETA 規(guī)制合作，我們還可以對其給出淺層次與深層次并包的特征描述。

（三）尊重并回應(yīng)文本規(guī)定

無論是形式內(nèi)容還是實質(zhì)內(nèi)容，程序性內(nèi)容還是實體性內(nèi)容，它們最終集中體現(xiàn)了CETA 規(guī)制合作范式下的實踐活動對文本內(nèi)容的尊重與回應(yīng)。首先，締約雙方的實踐活動整體符合CETA 規(guī)制合作范式的基本要求。目前所見實踐活動基本是在CETA 規(guī)制合作范式下的功能發(fā)揮，以符合CETA 相關(guān)規(guī)定要求為前提消除不必要差異。比如，工作計劃所列內(nèi)容皆是經(jīng)由雙方討論后認(rèn)可符合雙方利益方才進一步合作的領(lǐng)域，確保了規(guī)制主權(quán)受規(guī)制合作活動侵蝕和影響。又如，體現(xiàn)了對人類生命健康安全和動植物健康安全的重視與保護。因此，總體上締約各方遵循了CETA劃定的法律框架。

其次，從合作內(nèi)容來看，締約雙方的實踐活動采取的方式、方法及內(nèi)容，是對CETA 規(guī)定的具體實現(xiàn)，條約獲得有效履行，CETA 規(guī)制合作范式特點得到發(fā)揮。目前所見規(guī)制合作均是以CETA 提供的工具在進行，除了采取信息交換共享、討論等淺層次合作手段外，也存在深層次合作，并且重視對進一步規(guī)制合作的探索。與此同時，條約有效履行的過程凸顯并印證了前文所述CETA 規(guī)制合作規(guī)定的特點，體現(xiàn)了規(guī)則運用的體系性、整體性和開放性。比如，雖然CETA 正文中或許并未有所述及，但目前規(guī)制合作中的藥品檢驗內(nèi)容便部分源自CETA 下的《關(guān)于相互承認(rèn)制藥產(chǎn)品良好生產(chǎn)規(guī)范的合規(guī)和執(zhí)行方案議定書》（Protocol on the Mutual Recognition of the Compliance and Enforcement Programme Regarding Good Manufacturing Practices for Pharmaceutical Product），說明了對待規(guī)制合作需要保持整體性和體系性理解的態(tài)度。除此之外，同樣是在藥品檢驗計劃中，規(guī)制合作正在尋求互認(rèn)在第三國的認(rèn)證，不僅體現(xiàn)了規(guī)制合作內(nèi)容、方法上的開放性，還體現(xiàn)了規(guī)制合作結(jié)果的開放性——如何影響第三方利益。

總而言之，盡管囿于實施時間短以及規(guī)制活動復(fù)雜等客觀因素，目前難以直接在經(jīng)濟效益方面給出準(zhǔn)確的數(shù)字評估及可量化的成果，但僅從法律實施層面來說，CETA規(guī)制合作范式的實踐是對相關(guān)規(guī)定的切實履行，規(guī)制合作功能得到了發(fā)揮，而并沒有使所規(guī)定內(nèi)容停留于紙面上，或?qū)⒁?guī)制合作推向政治活動——盡管政治因素仍十分重要。并且，上述實施并不只是程序性引導(dǎo)，同樣包含許多具體活動環(huán)節(jié)；也并非淺層次的，同樣包括深層次的有關(guān)活動。與此同時，由于本身的開放性特點,CETA 規(guī)制合作不僅允許范圍和內(nèi)容上的擴大，其他主體也將以不同形式參與這一過程或是受到影響。

四、CETA規(guī)制合作范式的影響及中國因應(yīng)

通過分析條文規(guī)定及已有實踐，可見CETA 規(guī)制合作范式將對合作主體帶來許多影響，這樣的影響不限于發(fā)生在國際經(jīng)貿(mào)往來中，也將存在于國內(nèi)規(guī)制層面。更重要的是，這些影響或許并不限于歐加之間，很多時候需要站在整個國際規(guī)制合作的視角來看待。對于中國而言，亦應(yīng)當(dāng)對規(guī)制合作的正反兩面充分考慮，在此基礎(chǔ)上確定好因應(yīng)之策。

（一）CETA規(guī)制合作范式的影響

CETA規(guī)制合作范式具有多元化作用，僅從國際經(jīng)貿(mào)法律框架的影響來看，可以從兩個角度出發(fā)探討。其一，就范式自身來看，它將成為國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的某種標(biāo)準(zhǔn)。“正如歐盟委員會對外貿(mào)易司官員介紹，歐盟與加拿大在CETA 談判之初便希望將其打造成‘范本式’協(xié)議……簡而言之，歐盟之所以力推CETA，除看重該協(xié)定為自身帶來的現(xiàn)實經(jīng)濟效益外，還劍指TTIP，在新一輪全球自貿(mào)規(guī)則制定中搶占先機的考慮”。①陳博：《歐加自貿(mào)協(xié)定劍指TTIP》，《經(jīng)濟日報》2016年11月2日，第4版。在國際社會尋求重構(gòu)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的大背景下，考慮到歐加雙方在經(jīng)貿(mào)規(guī)則領(lǐng)域的話語權(quán)，CETA作為已生效的巨型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)實踐自然具有重要的標(biāo)桿作用和示范效應(yīng)，成為新一代貿(mào)易協(xié)定重要的參考對象。其二，基于上述示范意義帶來的“外化”影響，則必須以發(fā)展性及整體性的眼光看待CETA 規(guī)制合作范式的作用，將之放置于國際經(jīng)貿(mào)法律框架下與國際規(guī)制合作整體進程整體考慮，而這一層次的影響將有以下幾點：

首先，CETA 規(guī)制合作可能引起“規(guī)則（制度）競爭”，存在產(chǎn)生新的規(guī)則（制度）壁壘的可能性。從CETA 規(guī)制合作范式來看，規(guī)制合作的開放性允許締約方以外的貿(mào)易伙伴參與，某種程度上可能在理念相近的發(fā)達國家間形成“同盟”式的規(guī)制趨同，比如美國參與歐加規(guī)制合作過程。一方面，從目前包括CETA 在內(nèi)的較為成功的規(guī)制合作實踐來看，普遍發(fā)生在政治經(jīng)濟以及社會偏好相近的國家之間，并且它們長期進行規(guī)制合作方面的探索。②比如，美國與加拿大之間便長期保持規(guī)制方面的合作。僅從直覺上，這些國家之間自然更易進行規(guī)制合作，這便成為國家間規(guī)制趨同的客觀原因。另一方面，發(fā)達國家可能會為了保持對發(fā)展中國家的競爭優(yōu)勢，主動利用規(guī)制合作統(tǒng)一提高規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，以實現(xiàn)政治經(jīng)濟方面的戰(zhàn)略意圖。

其次，CETA規(guī)制合作范式在豐富國際經(jīng)貿(mào)法律框架的同時，在許多方面仍然存在影響規(guī)制合作正當(dāng)性以及傷害國際經(jīng)貿(mào)法律框架的風(fēng)險。比如，盡管CETA對規(guī)制合作范式提供了基本的框架，但包括規(guī)制合作論壇如何進行等許多內(nèi)容依舊存在規(guī)定模糊、細(xì)節(jié)缺失之處，仍然存在透明度與問責(zé)性等問題，容易引發(fā)規(guī)制合作在國際法視野下的正當(dāng)性質(zhì)疑。又如，存在加劇國際法碎片化問題的風(fēng)險。隨著國際規(guī)制合作的發(fā)展，不同框架下（如CETA 與CPTPP）規(guī)制合作方面的理念并不完全一致，導(dǎo)致規(guī)制合作在包括標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則等內(nèi)容上便有所差別，將形成規(guī)制合作的不同體系，加之與國內(nèi)規(guī)制主權(quán)密切聯(lián)系，增加了國際法統(tǒng)一調(diào)整的難度。

最后，規(guī)制合作可能成為發(fā)達國家制度輸出的新平臺。從本質(zhì)上說，規(guī)制合作是不同國家規(guī)制體系之間尋求協(xié)調(diào)的過程，而一國的規(guī)制活動服務(wù)于特定目標(biāo)，背后是政策層面的價值追求。這意味著，在某種程度上規(guī)制合作便成為一國價值意志向其他國家乃至國際社會流動的渠道。特別是，當(dāng)這樣的合作發(fā)生在發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間時，發(fā)展階段與需求的不同，決定了雙方在國內(nèi)政策、標(biāo)準(zhǔn)追求上便難以同步，此種情況下后者可能在對相關(guān)內(nèi)容缺乏充分判斷的情況下便進行了規(guī)制合作，規(guī)制合作因而可能成為發(fā)達國家進行制度輸出的工具。過去WTO 框架下實踐便出現(xiàn)了這樣的狀況，發(fā)展中成員對非關(guān)稅貿(mào)易壁壘可能只是出于一般意義上的關(guān)注，但隨著談判的進行，很多成員可能在不了解討論內(nèi)容及其影響的情況下便表示了同意。①參見安佰生：《國內(nèi)規(guī)制主權(quán)與自由貿(mào)易的沖突及解決——技術(shù)性貿(mào)易壁壘的本質(zhì)及規(guī)則發(fā)展趨勢初探》，《國際經(jīng)濟法學(xué)刊》2015年第3期，第153頁。如這樣的情況發(fā)生在規(guī)制合作場景里，由于其本身更濃烈的國內(nèi)規(guī)制色彩，自然更易成為向其他國家輸出國內(nèi)政策價值追求的工具。

（二）中國因應(yīng)

與歐美發(fā)達國家長期研究、探索規(guī)制合作問題不同，我國在規(guī)制合作方面的實踐經(jīng)驗較為缺乏，過去在這一問題上的參與，基本上是通過WTO多邊法治框架進行。從目前我國簽署的自由貿(mào)易協(xié)定來看，也基本集中于“技術(shù)性貿(mào)易壁壘”和“動植物衛(wèi)生檢疫措施”內(nèi)容，沒有單獨設(shè)立規(guī)制合作類性質(zhì)的章節(jié)或類似條款。考慮到如今關(guān)稅壁壘等傳統(tǒng)貿(mào)易壁壘影響降低，邊境后措施必定成為國際經(jīng)貿(mào)中越來越重要的因素，以CETA 為代表的歐美國家間規(guī)制合作正在就此方面建立新的標(biāo)準(zhǔn)，客觀上將提升今后我國參與國際經(jīng)貿(mào)活動的門檻，我國經(jīng)貿(mào)發(fā)展也將面臨更多阻礙。因此，未來我國應(yīng)當(dāng)對作為21 世紀(jì)新議題的規(guī)制合作問題給予一定的重視，在規(guī)制合作問題上掌握主動權(quán)，本文認(rèn)為，我國可從以下兩個方面著手應(yīng)對。

一方面，我國應(yīng)當(dāng)積極參與規(guī)制合作方面的國際規(guī)則構(gòu)建活動，以應(yīng)對以CETA規(guī)制合作范式為代表的、發(fā)達國家擴張規(guī)制合作規(guī)則的戰(zhàn)略意圖。如前述，我國目前參與的自由貿(mào)易協(xié)定基本上是在重復(fù)TBT 和SPS 相關(guān)規(guī)則，沒有獨立的規(guī)制合作條款，反映了我國在規(guī)制合作國際規(guī)則構(gòu)建方面參與度不高的現(xiàn)實情況。十八屆五中全會強調(diào)，我國要“積極參與全球經(jīng)濟治理和公共產(chǎn)品供給，提高我國在全球經(jīng)濟治理中的制度性話語權(quán)”。①《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》，《求是》2015年第21期，第6頁。當(dāng)前，無論是在國際經(jīng)貿(mào)中的規(guī)制合作實踐，還是有關(guān)國際組織展開的研究活動，歐美國家都是主要推動者，這在一定程度上削弱了中國在國際規(guī)制合作事務(wù)上的話語權(quán)和影響力。由于國內(nèi)規(guī)制牽連眾多方面議題，在國際經(jīng)濟治理層面影響深遠，在新一輪規(guī)則博弈過程中，我國宜積極參與規(guī)制合作方面的國際規(guī)則構(gòu)建，提出規(guī)制合作的中國主張、倡議及方案，在國際規(guī)制活動中掌握主動權(quán)，實現(xiàn)從參與者到推動者的轉(zhuǎn)變。

首先，中國規(guī)制合作應(yīng)當(dāng)以實現(xiàn)國家利益為基本原則，必須基于我國現(xiàn)實情況。國內(nèi)規(guī)制背后反映的是一國政策目標(biāo)選擇以及公共利益考量，特別是我國經(jīng)濟當(dāng)前正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的時期，一項規(guī)制活動往往涉及諸多層面考量而具有更加多元的存在意義，理應(yīng)平衡好規(guī)制內(nèi)容改變所可能產(chǎn)生的利益得失。總體來說，我國對規(guī)制合作的探索必須以國家利益需要為基礎(chǔ)，配合國家發(fā)展大計，服務(wù)于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。

其次，可首先嘗試與社會偏好、價值理念相近的貿(mào)易伙伴進行規(guī)制合作，后將成功做法進行推廣。與此同時，應(yīng)主動對標(biāo)CETA，保持規(guī)制合作的開放性。不僅要保持參與主體的開放性，在適當(dāng)情況下允許其他國家參與我國規(guī)制合作活動，以利于形成有國際影響的具備包容性的我國規(guī)制合作實踐，并保留規(guī)制合作成果輻射到其他國家的可能，進一步形成網(wǎng)絡(luò)化的規(guī)制合作。此外，規(guī)制合作內(nèi)容要具有開放性，保證整體規(guī)制合作的靈活性，以適時應(yīng)對不斷變化的國際經(jīng)貿(mào)需求。

最后，善于借助“一帶一路”倡議等平臺，充分開展規(guī)制合作。一帶一路合作面臨大量的制度建設(shè)需求，我國應(yīng)當(dāng)積極與相關(guān)國家開展投資和貿(mào)易規(guī)則互通、相關(guān)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)等工作，甚至合適情況下可引導(dǎo)規(guī)則創(chuàng)制。比如，可考慮“以‘金磚+’模式，將更多發(fā)展中國家聚集在金磚機制平臺，提出研究‘規(guī)制協(xié)調(diào)’的一攬子方案……成為推動‘一帶一路’規(guī)制協(xié)調(diào)國際實踐的試驗場”。②關(guān)秀麗：《中國規(guī)制協(xié)調(diào)的實踐與“一帶一路”視野下的金磚機制》，《宏觀經(jīng)濟管理》2017年第11期，第22頁。

另一方面，我國應(yīng)當(dāng)針對性地進行國內(nèi)規(guī)制改革，以能夠在與包括CETA 在內(nèi)的國際規(guī)制合作活動競爭時具有制度競爭力。我國受國外規(guī)制差異問題的影響，數(shù)據(jù)顯示，2017 年我國仍有30.1%的出口企業(yè)受到國外技術(shù)性貿(mào)易措施不同程度影響，全年出口貿(mào)易直接損失額為2481.2億元。企業(yè)應(yīng)國外技術(shù)性貿(mào)易措施而新增加的成本為689.7億元。①中國WTO/TBT-SPS 通報資訊網(wǎng)，《技術(shù)性貿(mào)易措施工作見成效 出口企業(yè)損失明顯下降——2017 年國外技術(shù)性貿(mào)易措施對我國企業(yè)影響調(diào)查情況通報》，http://www.tbt-sps.gov.cn/page/cwto/listNewsContent.action?id=7203&DIC_AREA=&ICSCODE=99&DIC_INDUSTRY=41，2019年12月21日訪問。

目前來看，我國可從以下幾個方面著手：首先，仍應(yīng)當(dāng)繼續(xù)優(yōu)化我國整體行政規(guī)制模式，提升政府相關(guān)規(guī)制活動的合法性、正當(dāng)性與科學(xué)性。經(jīng)貿(mào)發(fā)展需要科學(xué)、合理的規(guī)制體系，②比如，早有研究證明環(huán)境規(guī)制會對相關(guān)行業(yè)商品的出口產(chǎn)生影響。參見傅京燕、趙春梅：《環(huán)境規(guī)制會影響污染密集型行業(yè)出口貿(mào)易嗎？——基于中國面板數(shù)據(jù)和貿(mào)易引力模型的分析》，《經(jīng)濟學(xué)家》2014年第2期。但我國規(guī)制體制在目前仍然存在約束不足、合理性欠缺的問題。比如，少數(shù)行政規(guī)制缺乏程序的有效制約，③參見王柱國：《論行政規(guī)制的正當(dāng)程序控制》，《法商研究》2014年第3期，第25頁。又或是在規(guī)制基準(zhǔn)、責(zé)任監(jiān)督等方面遭受質(zhì)疑。④參見楊建順：《中國行政規(guī)制的合理化》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2017 年第3 期，第92-93頁。這意味著我國仍然需要進一步優(yōu)化當(dāng)前規(guī)制法律體系以及行政規(guī)制監(jiān)督系統(tǒng)。

其次，應(yīng)當(dāng)進一步建設(shè)完善我國標(biāo)準(zhǔn)化體系。標(biāo)準(zhǔn)對國際經(jīng)貿(mào)影響甚大，亦是規(guī)制合作的重要內(nèi)容，但我國在此方面仍有進一步提升的空間。目前來看，我國標(biāo)準(zhǔn)國際化程度較低，“中國標(biāo)準(zhǔn)國際互認(rèn)度低……中國參與國際標(biāo)準(zhǔn)化活動量高質(zhì)不高”。⑤蒙永業(yè)：《中國標(biāo)準(zhǔn)國際化評價及其對外貿(mào)的影響》，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)2019 年博士學(xué)位論文，第119-122頁。除此之外，我國相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與其他國家標(biāo)準(zhǔn)存在較為明顯的不一致現(xiàn)象，增加了經(jīng)貿(mào)往來的成本。從包括CETA 在內(nèi)的規(guī)制合作實踐來看，彌合標(biāo)準(zhǔn)的差異本身是規(guī)制合作的目標(biāo)之一，當(dāng)前現(xiàn)狀一定程度上提升了我國規(guī)制合作活動的難度。因此，我國應(yīng)當(dāng)進一步完善標(biāo)準(zhǔn)化體系，在積極參與標(biāo)準(zhǔn)國際化活動促進中國標(biāo)準(zhǔn)國際化的同時，可以在符合國家利益的基礎(chǔ)上主動對接國際標(biāo)準(zhǔn)或其他國家的先進標(biāo)準(zhǔn)。

最后，應(yīng)當(dāng)進一步配置豐富有效的規(guī)制工具。與一些發(fā)達國家相比，我國存在具體規(guī)制工具配置不足的問題。僅就規(guī)制評估方法而言，其已不只是一些國家國內(nèi)規(guī)制的重要組成部分，在如今國家間規(guī)制合作活動中，如何對規(guī)制活動的影響進行分析評估也是核心內(nèi)容——CETA 文本便體現(xiàn)了對規(guī)制影響評估的重視。在TTIP 規(guī)制合作內(nèi)容的談判中，亦正是在規(guī)制評估原則問題上產(chǎn)生了美歐雙方最大的談判分歧。⑥參見王燕：《TTIP 管制一致性談判——歐美管制分歧的消失抑或幻象》，《國際商務(wù)（對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)學(xué)報）》2015年第3期，第134頁。我國當(dāng)前在此方面則較為缺失，《行政許可法》雖存在有關(guān)規(guī)定，但實踐中并不多見，相關(guān)機制亦不完備，總體上說尚未形成符合我國特點的規(guī)制影響評估制度。①參見高秦偉：《行政許可與政府規(guī)制影響分析制度的建構(gòu)》，《政治與法律》2015 年第9期。因此，未來我國仍應(yīng)當(dāng)進一步豐富規(guī)制工具的有效配置，以期在確保規(guī)制質(zhì)量的同時，保證規(guī)制目標(biāo)的順利實現(xiàn)。