世衛(wèi)組織《國際衛(wèi)生條例》爭端解決機制研究

龔向前

一、引言

1851 年在巴黎召開的第一次國際衛(wèi)生會議，制定了世界上第一個地區(qū)性國際衛(wèi)生公約。此后，國際社會便開始探討并逐步實現(xiàn)了傳染病控制國際合作的組織化和制度化。①See David P. Fidler, The Globalization of Public Health: The First 100 Years of International Health Diplomacy, 79 Bulletin of the World Health Organization 842-849 (2001).然而，由于事關(guān)各國的主權(quán)、衛(wèi)生安全和經(jīng)濟利益，在遵守相關(guān)國際法方面的分歧歷來會影響各國之間的友好關(guān)系。特別是，在大流行暴發(fā)期間，國際關(guān)系變得特別敏感和脆弱，因為各國可能在疾病來源、旅行限制、貿(mào)易禁令、關(guān)閉邊界、信息共享和適當對待外國國民等問題上容易存在分歧。2005 年第58 屆世界衛(wèi)生大會“確認世界衛(wèi)生組織根據(jù)其職權(quán)在全球疾病暴發(fā)預(yù)警和公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中的作用繼續(xù)具有重要意義，強調(diào)《國際衛(wèi)生條例》作為防范疾病國際傳播的全球性關(guān)鍵文書繼續(xù)具有重要意義”。①第58 屆世界衛(wèi)生大會（A58/55），議程項目13.1，修訂《國際衛(wèi)生條例》，https://www.who.int/csr/ihr/WHA58_3-ch.pdf,2020年5月12日訪問。然而，2005 年《國際衛(wèi)生條例》運行15年以來，條約解釋和執(zhí)行的矛盾有不斷加劇之勢。加之此次COVID-19病毒疫情引發(fā)了一系列所謂追責或索賠的涉國際法“事件”，有必要對世界衛(wèi)生組織（以下稱“世衛(wèi)組織”）《國際衛(wèi)生條例》的爭端解決機制進行進一步的探討。

誠然，國際爭端解決機制可以為因其他國家行為遭受損害的國家提供補救的方式。它通過促進國家之間的對話或通過明確法律責任，對促進國家問責制和確保有效實施國際義務(wù)發(fā)揮重要作用。然而，目前只有少數(shù)學者探討了促進該條約遵守的機制，研究快速、透明和公平的爭端解決方式，以促進政治互信和法律實施。②See Steven J. Hoffman, Making the International Health Regulations Matter, in Simon Rushton & Jeremy Youde Routledge （eds.）, Handbook of Global Health Security 239-251（Routledge 2015）.當然，本文強調(diào)以規(guī)則為基礎(chǔ)的方式來有序管理沖突，側(cè)重于對《國際衛(wèi)生條例》爭端解決程序進行評析，明確各方如何在世衛(wèi)組織框架下尋求關(guān)于條約解釋和指控不法行為的渠道。③世衛(wèi)組織的爭端解決機制實際上包括三個方面：（1）《世界衛(wèi)生組織組織法》及相關(guān)內(nèi)部行政性爭端；（2）《煙草控制框架公約》確立的爭端解決機制；（3）《國際衛(wèi)生條例》確立的爭端解決機制。本文僅論述第三種機制。

二、《國際衛(wèi)生條例》所涉爭端的主要類型

（一）額外衛(wèi)生措施

在疫情暴發(fā)之后，一些國家出于恐慌、民眾壓力和經(jīng)貿(mào)保護主義等不同動機，往往采取超出《國際衛(wèi)生條例》及其相關(guān)標準的“過度措施”，如封鎖機場、限制疫情發(fā)生國的貿(mào)易等。因此，如何“確保實施適當?shù)拇胧┍Ｗo公共衛(wèi)生和加強對疾病國際傳播的全球公共衛(wèi)生反應(yīng)”，④第58 屆世界衛(wèi)生大會（A58/55），議程項目13.1，修訂《國際衛(wèi)生條例》,https://www.who.int/csr/ihr/WHA58_3-ch.pdf,2020年5月12日訪問。歷來是傳染病控制國際條約的根本關(guān)切和歷史性難題。在1970 年霍亂暴發(fā)期間，土耳其根據(jù)1951 年《國際衛(wèi)生條例》第112條，投訴保加利亞和羅馬尼亞采取了過度措施。傳染病國際監(jiān)測委員會審議了此項爭端。雖然查明“所有出臺的限制都已取消”，但該委員會“感謝雙方通過雙邊接觸以及世衛(wèi)組織主管機構(gòu)的斡旋和調(diào)解”。⑤WHO, Sixteenth Report of the Committee on International Quarantine, A24/B/10,Geneva: WHO, 1971, p.123.這是世衛(wèi)組織成立后成功解決的首起因《國際衛(wèi)生條例》實施引發(fā)的國家間爭端。

2005 年《國際衛(wèi)生條例》針對“過度措施”的歷史性痼疾，進一步明確了適用“額外衛(wèi)生措施”的條件和程序。①參見《國際衛(wèi)生條例》第43條。然而，這并未能停止各國在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的任意行動，也沒有國家就此在該條例框架下提出正式的爭端解決程序。《柳葉刀》（The Lancet）發(fā)表了一篇在線評論，來自加拿大、瑞士、智利、南非、英國、美國、意大利的16 位全球有影響的衛(wèi)生法學家（包括世衛(wèi)組織前任首席法律顧問）在共識聲明中認為，在當前新冠肺炎暴發(fā)期間，許多國家對中國實施旅行限制，違反了2005年《國際衛(wèi)生條例》。②See Roojin Habibi, Gian Luca Burci & Thana C. de Campos, Do not Violate the International Health Regulations during the COVID-19 Outbreak, 395 Lancet 664-666（2020）.

中國曾與其他國家發(fā)生過關(guān)于“額外衛(wèi)生措施”的爭端。2009 年5 月2 日，墨西哥外長表示，中方將沒有感染病毒的墨公民進行隔離是歧視做法，缺乏科學根據(jù)，提醒墨公民“不要去中國旅行”。針對這一表態(tài)，中國外交部發(fā)言人馬朝旭強調(diào)，中國隔離墨西哥來華航班乘客，并非針對墨西哥公民，也沒有歧視性，純粹是衛(wèi)生檢疫措施。世界衛(wèi)生組織（WHO）流感主管福田敬二表示，隔離是一項“長期確立的原則”，在流感暴發(fā)的早期階段是有意義的；世衛(wèi)組織駐華代表漢斯·特羅德松博士說：“還有其他國家正在采取與中國類似的行動，所以我認為中國在這方面并不突出。”③China Adopts, Defends Strict Quarantine Amid Flu Threat,http://english.china.com/zh_cn/news/china/11020307/20090507/15469102_1.html, visited on 12 May 2020.

（二）疫情信息與病毒材料共享

2005 年《國際衛(wèi)生條例》旨在將傳染病國際控制的模式從邊境的應(yīng)急控制轉(zhuǎn)換為源頭治理：各國必須獲得并證明有能力“根據(jù)條例發(fā)現(xiàn)、評估、通知和報告事件”，并“迅速有效地應(yīng)對公共衛(wèi)生風險”；各國必須指定一個《國際衛(wèi)生條例》國家聯(lián)絡(luò)點，負責在24 小時內(nèi)對世衛(wèi)組織核實疫情的請求作出回應(yīng)。④參見《國際衛(wèi)生條例》第5、13、19～22條。然而，《國際衛(wèi)生條例》這一規(guī)則的實施，需要國際社會就關(guān)于世衛(wèi)組織及其會員國在特定突發(fā)公共衛(wèi)生事件下如何具體運作達成共識。⑤See J. Brunne & S. J. Toope, Legitimacy and Legality in International Law 100(Cambridge University Press 2010).近年來，有關(guān)疫情通報義務(wù)的理解已經(jīng)引發(fā)了較大的爭議。

首先，《國際衛(wèi)生條例》第6 條和第7 條雖然規(guī)定了“及時通報”和“信息共享”的義務(wù)，但是對于在什么情況下需要通報哪些信息，各國尚未有共識。部分外國勢力挑起關(guān)于此次COVID-19 病毒疫情的爭議點之一是，中國是否履行了及時通報疫情的義務(wù)。世衛(wèi)組織總干事表示：“中國發(fā)現(xiàn)疫情、分離病毒、開展基因組測序并與世衛(wèi)組織和全世界分享的速度令人印象深刻，難以言表。中國對透明度和支持其他國家的承諾也是如此。”①《世衛(wèi)組織總干事在關(guān)于2019 新型冠狀病毒的〈國際衛(wèi)生條例〉突發(fā)事件委員會新聞通報會上的發(fā)言》, https://www.who.int/zh/dg/speeches/detail/who-director-general-s-statement-on-ihr-emergency-committee-on-novel-coronavirus-(2019-ncov), 2020年5月12日訪問。但仍有人隨意指控：中國“壓制了有關(guān)冠狀病毒的信息，幾乎沒有采取任何遏制措施，并允許它在關(guān)鍵的早期和幾周內(nèi)不受控制地傳播”。②Lucas Bergkamp, State Liability for Failure to Control the COVID-19 Epidemic:International and Dutch Law, 7 European Journal of Risk Regulation 1 (2020).因此，對于如何在疫情早期科學不確定性下履行新發(fā)現(xiàn)病毒通報義務(wù)，特別是，如何界定通報世衛(wèi)組織之前的會員國發(fā)現(xiàn)、檢測、確認和評估病毒和疫情的程序，亟待進一步澄清《國際衛(wèi)生條例》的模糊之處。

其次，病毒材料究竟屬于《條例》所規(guī)定應(yīng)予全球共享的“公共衛(wèi)生信息”，還是主權(quán)權(quán)利范圍內(nèi)的“生物資源”，抑或是涉及知識產(chǎn)權(quán)的無形財產(chǎn)？2007 年印尼政府曾一度宣布不再向世衛(wèi)組織“全球流感監(jiān)測網(wǎng)”發(fā)送禽流感病毒樣本，理由是世衛(wèi)組織會把收到的禽流感病毒樣本發(fā)送到全球與之有合作關(guān)系的實驗室，有的被用來開發(fā)為抗禽流感的疫苗，然后對這些疫苗申請專利保護，再以高昂價格賣給印尼。例如，澳大利亞制藥公司CLS 就基于印尼的一個樣本研發(fā)出一種抗禽流感疫苗，而印尼政府對此毫不知情。③WHO，The Director General, Pandemic Influenza Preparedness: Sharing of Influenza Viruses and Access to Vaccines and Other Benefits, Sixty-Third World Health Assembly, A63/48 Provisional Agenda Item 11.1, 14 May 2010.

（三）世衛(wèi)組織預(yù)警職權(quán)的運行

2005 年《國際衛(wèi)生條例》賦予總干事根據(jù)突發(fā)事件委員會的評估和建議宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（PHEIC）的權(quán)力，④《國際衛(wèi)生條例》定義、第12條。這是國際公共衛(wèi)生法上一項激進創(chuàng)新和重大突破。然而，事實證明，這也是頻繁引發(fā)爭議之處。2009 年4 月25 日針對在美國和墨西哥發(fā)生的H1N1 病毒疫情，時任總干事陳馮富珍援引《國際衛(wèi)生條例》宣布了PHEIC。對于世衛(wèi)組織正式確定的第一起PHEIC，有學者批評，疫情并不構(gòu)成大流行的第6 階段，因為尚未擴散到美洲大陸以外，從發(fā)病率和死亡率來看也不超過季節(jié)性流感；故世衛(wèi)組織有濫用職權(quán)之嫌。隨后，多名突發(fā)事件委員會成員被指控與從危機中直接受益的制藥公司有密切聯(lián)系，從而違背了世衛(wèi)組織利益中立的原則。⑤See D. Cohen & P. Carter，WHO and the Pandemic Flu“Conspiracies”, 340 British Medical Journal 1274-1279 (2010).世衛(wèi)組織指出，突發(fā)事件委員會的所有成員都簽署了保密協(xié)議，提供了利益聲明。①See D. Cohen & P. Carter, WHO and the Pandemic Flu“Conspiracies”, 340 British Medical Journal 1274-1279（2010）.事實上，恰恰是為防范該委員會成員不受外界影響，提高公眾的信任度，世衛(wèi)組織才對其身份保密，直到在宣布PHEIC 后才披露突發(fā)事件委員會成員名單。

在2019年6月的會議之后，對突發(fā)事件委員會的批評主要集中在一項PHEIC宣言將產(chǎn)生的益處和危害上。《柳葉刀》的一篇社論將矛頭指向了突發(fā)事件委員會的決定，即“與一項PHEIC 宣言相關(guān)的經(jīng)濟危害將超過利益”。社論譴責突發(fā)事件委員會玩弄政治，稱其“在全球激勵的基礎(chǔ)上鼓吹地方保護”。②Johan Giesecke, The Truth About PHEICs, Lancet, https://www.thelancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736(19)31566-1/fulltext. visited on 12 May 2020.對于2020 年1月30 日世衛(wèi)組織總干事宣布COVID-19 疫情構(gòu)成PHEIC，國際社會基本認可，但美國政府認為，世衛(wèi)組織的行動導致了許多生命的逝去，警報發(fā)得太晚。③See Remarks by President Trump, Vice President Pence, and Members of the Coronavirus Task Force in Press, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-pres ident-t-rump-vice-president-pence-members-coronavirus-task-force-press-briefing-april-7-2020/,vis ited on 12 May 2020.

值得關(guān)注的是，紐約市居民理查德·克林、斯蒂夫·羅特卡和詹納羅·基切亞向紐約南部區(qū)法院提交了起訴書。起訴書認為，世衛(wèi)組織疏忽未能進一步加強流行病學資料、臨床資料的系統(tǒng)實時共享為會員國的全球反應(yīng)提供信息的成果和經(jīng)驗。因為世衛(wèi)組織的疏忽、管理不善和缺乏領(lǐng)導能力，世界可能錯過了一個關(guān)鍵窗口來阻止COVID-19 大流行或減輕其早期毒性。④See Richard O. Kling, M. D. Steve Rotker & Gennaro Purchia, Individually and on Behalf of All Others Similarly Situated, United States District Court Southern District of New York Case 7:20-Cv-03124 Document 1, Filed 04/20/20.美國政府和個別人的上述行為雖然屬于政治鬧劇，但也提出了一個法律問題：如果會員國認為世衛(wèi)組織存在失誤或不法行為，或者會員國之間因公共衛(wèi)生治理產(chǎn)生爭端，是否可以通過《國際衛(wèi)生條例》中的爭端解決機制解決呢？

三、《國際衛(wèi)生條例》確立的爭端解決程序

世衛(wèi)組織成立后的一大進展是，初步建立了爭端解決機制。根據(jù)2005 年《國際衛(wèi)生條例》第56 條，有關(guān)適用方面產(chǎn)生的爭端解決有幾種選擇：（1）談判或其他自愿的和平解決方式（斡旋、調(diào)停或和解等）；（2）世衛(wèi)組織總干事解決；（3）提交常設(shè)仲裁法庭的有拘束力的仲裁；（4）提交其他爭端解決機構(gòu)；（5）世衛(wèi)組織與締約國的爭端，提交世界衛(wèi)生大會。

（一）締約國間爭端的協(xié)商解決

世界各國在公共衛(wèi)生安全上的相互依存，凸顯出談判的價值。與舊版基本相同，2005 年《國際衛(wèi)生條例》繼續(xù)確立了談判優(yōu)先的爭端解決方式。《國際衛(wèi)生條例》第56條第1款規(guī)定：“如兩個或兩個以上締約國之間就本條例的解釋或執(zhí)行發(fā)生爭端時，有關(guān)締約國應(yīng)首先通過談判或其自行選擇的任何其他和平方式尋求解決此爭端，包括斡旋、調(diào)停或和解。未能達成一致的，并不免除爭端各當事方繼續(xù)尋求解決該爭端的責任。”

談判不僅是解決《國際衛(wèi)生條例》相關(guān)爭端的優(yōu)先選項，而且也是預(yù)防爭端產(chǎn)生的策略。不管是自愿性的還是義務(wù)性的，執(zhí)行行政決策的磋商往往比執(zhí)行立法決策的磋商要容易。①參見[英]梅爾里斯：《國際爭端解決》，韓秀麗等譯，法律出版社2015年版，第9頁。例如，在有關(guān)COVID-19 疫情的“額外衛(wèi)生措施”方面，日本和韓國產(chǎn)生了糾紛。日本在未與韓國事先協(xié)商且未予提前通知的情況下單方面發(fā)布入境管制措施，限制韓日航班的起降機場，韓國則對于日本政府再次深表遺憾，韓國對日本全境的旅行預(yù)警級別上調(diào)至第二級。對于日韓兩國因為疫情產(chǎn)生的摩擦，3 月6 日，世衛(wèi)組織衛(wèi)生緊急項目執(zhí)行主任邁克爾·瑞安表示，日韓兩國均出臺入境限制“并沒有好處”，強調(diào)應(yīng)該集中于防止疫情擴大而不是政治性糾紛。②參見王仲昀：《日韓矛盾因“疫”雪上加霜》，載《新民周刊》2020年3月18日。

政府間談判和磋商，除了純粹法律意義上的爭端解決的程序而言，③“爭端”可理解為“有關(guān)法律或事實問題的分歧，兩個[或更多]人之間的法律意見沖突或利益沖突”。這種“爭端”的一個基本特征是“一方的主張被另一方明確反對”，參見西南非洲案（埃塞俄比亞訴南非；利比里亞訴南非）（初步反對意見）〔1962〕328；關(guān)于起訴或引渡義務(wù)案（比利時訴塞內(nèi)加爾）（案情）〔2012〕ICJ Reports 422, 442；某些財產(chǎn)案（列支敦斯登訴德國）（初步反對意見）〔2005〕ICJ Reports 6, 16；東帝汶案（葡萄牙訴澳大利亞）（判決）〔1995〕ICJ Report 90, 99-100。技術(shù)性和政策性問題的磋商實際上占據(jù)了《國際衛(wèi)生條例》大部分日常的爭端預(yù)防工作。首先是有關(guān)應(yīng)對可能構(gòu)成PHEIC 事件的處理。若發(fā)生的事件無須通報，締約國仍可告知世衛(wèi)組織并與之“就適宜的衛(wèi)生措施進行磋商”。每個締約國應(yīng)當核實世衛(wèi)組織非官方渠道獲得的疫情信息，而且世衛(wèi)組織應(yīng)當與在其領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生事件的締約國就按疫情公開信息的意圖進行協(xié)商。其次，在宣布PHEIC 的認定和結(jié)束之前，總干事應(yīng)當與本國領(lǐng)土上發(fā)生事件的締約國進行磋商。再次，采取“額外衛(wèi)生措施”的締約國應(yīng)當在實施48 小時內(nèi)向世衛(wèi)組織報告此類措施及其衛(wèi)生方面的理由。任何締約國可要求執(zhí)行此類措施的締約國與之協(xié)商。協(xié)商的目的是為了明確該措施所基于的科學信息和公共衛(wèi)生依據(jù)并找到共同接受的解決方案。①參見《國際衛(wèi)生條例》第9～11條。

（二）世界衛(wèi)生大會表決

2005 年《國際衛(wèi)生條例》第56 條第5 款規(guī)定：“如果世衛(wèi)組織與一個或多個締約國之間就本條例的解釋或適用發(fā)生爭端，此事應(yīng)提交衛(wèi)生大會。”因此，如果締約國就世衛(wèi)組織行使宣布PHEIC 和臨時措施的權(quán)力存在爭議，衛(wèi)生大會表決是必經(jīng)的程序。此外，如果締約國就《世界衛(wèi)生組織組織法》（以下稱《組織法》）或《國際衛(wèi)生條例》法律問題請求國際法院咨詢管轄權(quán)，也需要衛(wèi)生大會獲得多數(shù)通過。②《國際法院規(guī)約》第65 條規(guī)定：“法院于任何法律問題如經(jīng)任何團體由聯(lián)合國憲章授權(quán)而請求或依照聯(lián)合國憲章而請求時，得發(fā)表咨詢意見。”《聯(lián)合國憲章》第96 條規(guī)定：“大會或安理會對于任何法律問題得請求國際法院發(fā)表咨詢意見；聯(lián)合國其他機關(guān)及各種專門機關(guān)，對于其工作范圍內(nèi)的任何法律問題，得隨時以大會的授權(quán)，請求國際法院發(fā)表咨詢意見。”

世界衛(wèi)生大會還在促進《國際衛(wèi)生條例》的有效實施和解決爭端中，具有廣泛作用。首先，“應(yīng)當定期審查本條例的實施情況。為此目的，衛(wèi)生大會可通過總干事要求審查委員會提出意見”；并“酌情考慮”世衛(wèi)組織定期審查和評價有關(guān)PHEIC 實施情況的結(jié)果。因此，世衛(wèi)組織可通過行使執(zhí)法監(jiān)督來間接地解決爭端。③參見《國際衛(wèi)生條例》第54條。其次，“總干事應(yīng)酌情向衛(wèi)生大會通報”有關(guān)任擇強制性仲裁的行動，故世衛(wèi)組織有微小的“司法監(jiān)督權(quán)”。④參見《國際衛(wèi)生條例》第56條。事實上，對其會員國未履行其義務(wù)的行為，世界衛(wèi)生組織能采取的唯一懲罰方法是由世界衛(wèi)生大會行使任意決定權(quán)，在該會員國“未盡到財政義務(wù)或存在其他例外情況”時，暫停該會員國享有的投票權(quán)和相應(yīng)服務(wù)。⑤參見《世界衛(wèi)生組織組織法》第7條。

現(xiàn)行國際條約法只確認全體締約國的解釋、國際司法或仲裁機關(guān)根據(jù)當事國共同同意作出的解釋，以及國際組織對它賴以創(chuàng)立和活動的《組織法》為有權(quán)解釋。雖然國際組織可以解釋《組織法》授權(quán)以外的條約條款，但法律效果并不明確。⑥參見李浩培：《條約法概論》，法律出版社1987 年版，第347 頁；萬鄂湘、石磊等：《國際條約法》，武漢大學出版社1998年版，第245-246頁。不過，根據(jù)《組織法》，世界衛(wèi)生大會就本組織職權(quán)范圍以內(nèi)的一應(yīng)事項提出建議；涉及條約解釋或適用的問題，由出席及投票表決會員國過半數(shù)通過作出決定。⑦參見《世界衛(wèi)生組織組織法》第23條、第72條。因此，2005 年《國際衛(wèi)生條例》所未提及的一項世界衛(wèi)生大會的功能是：在解決《國際衛(wèi)生條例》解釋爭議上的基礎(chǔ)性作用。然而，尚存疑問的是，衛(wèi)生大會如果就條約爭議或解釋問題僅依《組織法》第23 條以決議的方式作出，則既不是根據(jù)《組織法》第21 條所通過的“方法”或“標準”，也不構(gòu)成“嗣后各締約方之間有關(guān)條約解釋或其條款適用的協(xié)議”，①Vienna Convention on the Law of Treaties，Article 31.1.從而對會員國無法律約束力。

前述的病毒共享分歧盡管在臨時妥協(xié)后再發(fā)爭議，但隨著2011年5月衛(wèi)生大會批準《大流行性流感防范框架》，以發(fā)展中國家得以共享流感病毒、獲得疫苗和其他益處而得到解決。②參見世界衛(wèi)生組織：《共享流感病毒以及獲得疫苗和其它利益的大流行性流感防范框架》, https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/106549/A64_REC1-ch.pdf?sequence=1&is-Allowed=y，2020年5月12日訪問。但報告還強調(diào)了發(fā)達國家、發(fā)展中國家和新興國家之間仍然存在的分歧。③發(fā)達國家希望建立不與病毒共享掛鉤的自愿性惠益分享機制, 從而可以無償從世衛(wèi)組織獲得病毒材料, 故拒絕締結(jié)所謂的SMTA;發(fā)展中國家則強調(diào)應(yīng)通過SMTA 來明確發(fā)達國家機構(gòu)從世衛(wèi)組織獲取病毒材料的條件與承諾,即應(yīng)分享利用其生物資源產(chǎn)生的專利惠益。有學者認為，把爭端提交世界衛(wèi)生大會，實質(zhì)上是一個多數(shù)規(guī)則體系，會把政治和國家利益置于法律和科學考慮之上。國際現(xiàn)實和平等參與的結(jié)構(gòu)性障礙決定了一些國家在本理事機構(gòu)面前的影響力將高于其他國家，弱國尤其處于不利地位，這在歷史上對公共衛(wèi)生的進步是有害的。④See Steven J. Hoffman, Making the International Health Regulations Matter, in Simon Rushton & Jeremy Youde, Routledge Handbook of Global Health Security 239-251（Routledge 2015）.

（三）與其他爭端解決機制的關(guān)系

雖然《國際衛(wèi)生條例》提及的仲裁可以解決許多這些問題，但前提是會員國自愿接受這一額外義務(wù)。截至目前，尚未有會員利用仲裁正式提起有關(guān)《國際衛(wèi)生條例》解釋或執(zhí)行的爭端解決。而且，提交給其他國際司法機構(gòu)的爭端必須與“條例的解釋或執(zhí)行”相關(guān)，才屬于《國際衛(wèi)生條例》第56 條規(guī)定的范圍。這表示，與條例的解釋或適用無關(guān)的爭端（例如，只與其他國際文書的“解釋或適用相關(guān)”的爭端），不屬于第56 條規(guī)定的范圍，因此，與《國際衛(wèi)生條例》措施有關(guān)的人權(quán)、貿(mào)易或國際法其他領(lǐng)域爭端，則“本條例不應(yīng)侵害可能作為任何國際協(xié)議締約國而尋求其他政府間組織或根據(jù)任何國際協(xié)議建立的爭端解決機制的締約國的權(quán)利。”

由于《國際衛(wèi)生條例》對于其他國際條約設(shè)立的爭端解決程序表示出“謙卑”的態(tài)度，與貿(mào)易密切相關(guān)的公共衛(wèi)生爭端往往通過WTO 爭端解決機構(gòu)（DSB）來解決。然而，WTO的程序又過于冗長，無法解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件中所遭受的直接經(jīng)濟損失。1997 年末，歐盟（EU）禁止從正流行霍亂的東非國家——肯尼亞、烏干達、莫桑比克進口魚類。①See Commission Decision of 23 December 1997, Concerning Certain Protective Measures with Regard to Certain Fishery Products Originating in Uganda, Kenya, Tanzania, and Mozambique (1997/878/EC).盡管世衛(wèi)組織不贊成歐盟采取的旅行與貿(mào)易限制措施，②總干事Hiroshi Nakajima 博士在口頭備忘錄中聲明，“對諸如海味、淡水魚與蔬菜之類的食品進行禁運不是一種防止霍亂國際傳播的合適行為方向，且會帶來對受害國家的額外的經(jīng)濟負擔”。但歐盟竟然主張“歐共體不是世界衛(wèi)生組織的會員，遵守《國際衛(wèi)生條例》不是強制性的”，將禁令堅持到1998 年底，最終因WTO 的介入才停止。③See David P. Fidler, International Law and Public Health: Materials on and Analysis of Global Health Jurisprudence 137-139（Transnational Publishers, Inc. 2000）.2009 年由于墨西哥暴發(fā)H1N1 突發(fā)疫情，一些國家還限制了豬肉產(chǎn)品的出口，盡管缺乏世衛(wèi)組織或國際獸醫(yī)局的支持。墨西哥試圖通過向WTO 提交一份聲明來阻止這些沒有科學依據(jù)的貿(mào)易限制，但WTO 最后只與其他國際組織聯(lián)合聲明豬肉產(chǎn)品不是2009 年H1N1 流感的源頭，但未能裁定進口禁令違反了WTO 協(xié)定。④See Tim K. Mackey & Bryan A. Lianga, WHO-WTO Forum to Promote Optimal Economic-Public Health Pandemic Response, 33 Journal of Public Health Policy 119-130 (2012).

如果根據(jù)《國際衛(wèi)生條例》難以對會員國實施管轄權(quán)的情況下，原告方能否利用《組織法》第75 條，繞過世界衛(wèi)生大會表決的前置程序，而將案件提交到國際法院。該條規(guī)定：“除當事國另有協(xié)議解決方法外，應(yīng)依國際法院規(guī)約之法規(guī)，因解釋或適用本組織法而起之爭端或問題提交國際法院。”而且，國際法院本身已經(jīng)承認“《組織法》第75 條規(guī)定為法院管轄權(quán)基礎(chǔ)提供了依據(jù)”。因此，可能的選擇是將《國際衛(wèi)生條例》與《組織法》聯(lián)系起來。例如，針對干擾總干事履行職務(wù)的行為，可指控其違反了《國際衛(wèi)生條例》第3 條的諸項原則，以及《組織法》第37 條。該條規(guī)定：“本組織各會員國承諾尊重秘書長及其辦事人員之專屬國際性，亦不設(shè)法影響其行為。”⑤其他涉及《組織法》的可能主張包括：（1）主張一國違反了第64條。該條規(guī)定：“每一會員國應(yīng)匯編各種統(tǒng)計與流行病報告書，其格式由衛(wèi)生大會定之。”（2）主張一國違反了第63條。該條規(guī)定：“會員國應(yīng)將有關(guān)衛(wèi)生并經(jīng)在該國境內(nèi)公布發(fā)表之重要法令、規(guī)章、政府機關(guān)正式報告書及統(tǒng)計，立即通知本組織。”但是，根據(jù)該條文義，這些“政府機關(guān)正式報告書”和“統(tǒng)計”必須在一國“公布發(fā)表”。目前“重要”和“公布發(fā)表”一詞的定義在該語境下尚不清楚。

四、技術(shù)性爭議的專家管理模式

從上述分析可以看出，《國際衛(wèi)生條例》雖然有爭端解決程序，但沒有建立強制性爭端解決的機構(gòu)。有學者曾作比較，國際勞工組織雖沒有規(guī)定類似的爭端解決條款，但國際勞工組織中卻設(shè)有許多此類機構(gòu)，如，國際勞工組織內(nèi)部負責調(diào)查或者審查有關(guān)違反勞工權(quán)利的申訴或請求的某些實體。①參見何塞·阿爾瓦雷斯：《作為造法者的國際組織》，蔡從燕等譯，法律出版社2011 年版，第642-645頁。實際上，《國際衛(wèi)生條例》將處理衛(wèi)生事件的決策權(quán)分解為總干事、突發(fā)事件委員會和審查委員會三方進行。這些機構(gòu)從專家管理角度影響著技術(shù)性爭議解決進程。

（一）秘書處（總干事）

如果通過談判等手段未能解決爭端，有關(guān)締約國可商定將爭端提交總干事，總干事應(yīng)當盡全力予以解決。②參見《國際衛(wèi)生條例》第56條。但是，將爭端提交總干事咨詢或調(diào)解并不是強制性的，其建議對爭端各締約方或其他會員國也沒有約束力。或者說，總干事一般只能就處理次要條款和非實質(zhì)性問題提供對《國際衛(wèi)生條例》的非正式解釋。據(jù)列維（Leive）分析，雖然世衛(wèi)組織會員國沒有強制義務(wù)訴諸總干事解決爭端的程序，并且不受其結(jié)果的拘束，但“這一程序經(jīng)常被使用，這無疑是因為它極具非正式性、靈活性及非約束性”；雖然具有非正式性，但長期的機構(gòu)實踐據(jù)認為使得內(nèi)部人士對于進行這些程序的不成文規(guī)則了如指掌，如提起申訴的資格、所要求的證據(jù)的性質(zhì)，以及預(yù)計世衛(wèi)組織秘書處將采取的行動或建議的類型。③See D. M. Leive, International Regulatory Regimes: Case Studies in Health, Meteorology, and Food 577-578 (Lexington 1976).

歷史上，世衛(wèi)組織借助秘書處行使的斡旋功能解決了數(shù)百起涉及解釋的問題與爭端。1953 年世界衛(wèi)生大會決議曾要求總干事處理“國際衛(wèi)生條例或公約適用中產(chǎn)生的所有問題和爭端，如果可能的話，解決它們”。這一決議為總干事的非正式“調(diào)停”地位提供了依據(jù)。例如，1965 年世界衛(wèi)生組織總干事聲明，《國際衛(wèi)生條例》允許的衛(wèi)生措施可適用于具有外交身份的個人。這就解決了有關(guān)外交人員是否免除《國際衛(wèi)生條例》允許的國家衛(wèi)生措施的法律問題。④See David P. Fidler, International Law and Infectious Diseases 88-89（Oxford University Press 1999）.

然而，《國際衛(wèi)生條例》實施以來，少見總干事解決爭端的明確的案例。當然，我們可以看到總干事頻繁地發(fā)表各種宣言或聲明，來表明其對熱點的分歧進行回答。例如，針對所謂COVID-19 疫情的瞞報或延遲等問題，總干事發(fā)布了《世衛(wèi)組織應(yīng)對COVID-19 疫情時間線》，①參見《世衛(wèi)組織應(yīng)對COVID-19 疫情時間線》，https://www.who.int/zh/news-room/detail/08-04-2020-who-timeline---covid-19, 2020年5月12日訪問。并多次向媒體介紹該時間表。②參見《世衛(wèi)組織總干事2020 年4 月29 日在2019 冠狀病毒病(COVID-19)疫情媒體通報會上的講話》,https://www.who.int/zh/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remark s-at-the-media-briefing-on-covid-19---29-april-2020, 2020年5月12日訪問。當然，事后總干事往往更多地通過召集或指示成立前面提及的突發(fā)事件委員會和下述的審查委員會或其他專家委員會來就爭議事項提供專業(yè)調(diào)查意見，從而避免被認為有所偏倚而產(chǎn)生更大的爭議。

（二）審查委員會

2005 年最初提出的《國際衛(wèi)生條例》修訂草案曾提出建立審查委員會，作為條例的爭端解決機構(gòu)；③《國際衛(wèi)生條例》修訂草案第47 條第2 款規(guī)定，審查委員會應(yīng)當向爭端的當事國轉(zhuǎn)達其意見和建議，而總干事應(yīng)予公開。此意見和建議不應(yīng)約束爭端的當事國，除非在審查委員會審查程序開始前當事國就決定接受約束并相應(yīng)通知審查委員會。如果在審查委員會審查程序開始前當事國就決定接受約束并相應(yīng)通知審查委員會，則它的意見和建議具有拘束力。然而，《國際衛(wèi)生條例》設(shè)立的審查委員會，僅部分地繼承了前述“傳染病國際監(jiān)測委員會”的職權(quán)。作為“專家委員會”，依多數(shù)表決向總干事提出有關(guān)長期建議的技術(shù)性意見，并“向總干事就所交付與本條例的實施有關(guān)的任何事宜提供技術(shù)性意見”。可見，如果存在技術(shù)性爭端，則審查委員會可應(yīng)總干事要求提供意見。④參見《國際衛(wèi)生條例》第50、51條。

與主要在PHEIC 背景下運作的突發(fā)事件委員會不同，審查委員會“應(yīng)被視為專家委員會，應(yīng)服從于《世衛(wèi)組織咨詢團條例》⑤第四屆世界衛(wèi)生大會通過的《專家咨詢團和專家委員會條例》，已為第35 屆世界衛(wèi)生大會通過的文本(WHA35.10 號決議)所取代。后又通過了幾項修正案(WHA45(10)號決定、WHA49.29號決議、WHA53.8號決議和WHA55.24號決議)。”，可向總干事就所交付與本條例的實施有關(guān)的任何事宜提供技術(shù)性意見。⑥參見《國際衛(wèi)生條例》第50條。盡管審查委員會基于多數(shù)表決的決定“無約束力”，但衛(wèi)生大會或執(zhí)委會通過后，則獲得了很強的法律影響力。第52 條規(guī)定：“總干事應(yīng)將委員會的意見和建議提請衛(wèi)生大會或執(zhí)行委員會審議和采取行動。”為了提高透明度，審查委員會會聽取代表締約國、國際衛(wèi)生條例國家協(xié)調(diào)中心、政府間組織和非政府組織的個人的證詞；在獨立運作的同時，審查委員會經(jīng)常向世衛(wèi)組織秘書處尋求信息，要求澄清信息通報期間出現(xiàn)的問題；世衛(wèi)組織通過委員會成員簽署保密協(xié)議的方式，提供了自由查閱內(nèi)部機密文件的機會。

2010 年1 月，世衛(wèi)組織執(zhí)行委員會要求總干事就如何評估國際上對大流行性流感的反應(yīng)提出建議，然后批準了總干事關(guān)于召集《國際衛(wèi)生條例》審查委員會審查大流行性流感反應(yīng)和《國際衛(wèi)生條例》運作情況的建議。該審查委員會由在公共衛(wèi)生領(lǐng)域具有廣泛科學專門知識和實際經(jīng)驗的頂尖專家組成，負責對大流行過程中發(fā)生的事件和世衛(wèi)組織作出的決定進行調(diào)查和評估，①See WHO，Strengthening Response to Pandemics and Other Public-Health Emergencies: Report of the Review Committee on the Functioning of the International Health Regulations (2005) and on Pandemic Influenza (H1N1) 2009.同樣，2016年，世衛(wèi)組織再次組建審查委員會，審查《國際衛(wèi)生條例》在埃博拉暴發(fā)和應(yīng)對中的作用。這可以理解為實質(zhì)上是世衛(wèi)組織主導的國際調(diào)查，盡管報告的結(jié)論并沒有法律拘束力。

（三）專家委員會

《組織法》規(guī)定，執(zhí)行委員會有權(quán)設(shè)立和解散專家委員會，即“自行主張設(shè)置執(zhí)行委員會認為需要之其他委員會”以處理世衛(wèi)組織職權(quán)內(nèi)的事項，或“與其他各種組織會同設(shè)立聯(lián)合或混合委員會”。②《組織法》第38條、第40條。執(zhí)行委員會由34 名在衛(wèi)生專門技術(shù)方面著有資格的委員組成，③美國、澳大利亞和中國目前均是執(zhí)行委員會成員。發(fā)達國家還有奧地利、芬蘭、德國、以色列、意大利、日本和新加坡。南美有巴西、阿根廷、智利、格林納達、圭亞那，其他均是亞非拉國家。不僅可“就衛(wèi)生大會提交之問題”向大會提供意見，或“自動擬具意見或提議提交衛(wèi)生大會”；執(zhí)行委員會還應(yīng)將會員國或聯(lián)合國其他有關(guān)組織提出的任何項目，列入衛(wèi)生大會每屆例會的臨時議程。在接到大多數(shù)會員或執(zhí)行委員會提出要求的90日內(nèi)，總干事應(yīng)召集特別大會。④如果十個執(zhí)行委員會委員提出召開執(zhí)行委員會特別會議，并在該特別會議會上以多數(shù)表決通過了關(guān)于召開世衛(wèi)大會特別會議的議題，則需要召開該議題世衛(wèi)大會特別會議。參見《組織法》第28條。可見，執(zhí)行委員會在議程設(shè)置和專家小組的組建上具有較大影響力，均可能涉及《國際衛(wèi)生條例》解釋或執(zhí)行。

根據(jù)2015年1月執(zhí)行委員會埃博拉特別會議通過的一項決議，世衛(wèi)組織總干事委托一個外部獨立專家小組對世衛(wèi)組織應(yīng)對埃博拉疫情的各個方面進行評估。英國劍橋大學默里愛德華茲學院院長芭芭拉夫人主持會議。⑤小組成員有：剛果民主共和國國家生物醫(yī)學研究所所長Jean-Jacques Muyembe Tamfun 教授；尼日利亞國家埃博拉緊急行動中心主任Faisal Shuaib 博士；菲律賓衛(wèi)生緊急情況和災(zāi)難獨立顧問兼顧問Carmencita Alberto Banatin 博士；教授Julio Frenk，美國馬薩諸塞州波士頓市哈佛T.H.Chan 公共衛(wèi)生學院院長；Ilona Kickbusch 教授，瑞士日內(nèi)瓦國際與發(fā)展研究院全球健康項目主任。該小組先后向第68 屆世界衛(wèi)生大會提交了兩份工作進展報告。此外，倫敦衛(wèi)生與熱帶醫(yī)學院和哈佛全球衛(wèi)生研究所召集的埃博拉全球應(yīng)對獨立小組和聯(lián)合國全球應(yīng)對健康危機高級別小組，也分別在2016 年底提交報告。類似的專家委員會也許在為解決爭端提供咨詢意見方面有一定影響力。但是，如何既保障獨立性和適當?shù)某绦颍泊_保這些專家具有傳染病預(yù)防科學方面的重要背景和經(jīng)驗，將是一個難題。

由于應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的科研活動容易引起重大倫理爭議，為保證利益相關(guān)方所采取的行動受到合理且適時的倫理審查，世衛(wèi)組織經(jīng)總干事提名設(shè)立倫理審查專家委員會(WHO-ERC)。例如，針對埃博拉疫情設(shè)立了該委員會。27 名成員包括臨床研究、藥物開發(fā)、社會科學、法律事務(wù)等方面的專業(yè)成員，以及1 名非專業(yè)成員。6 至8 名成員來自日內(nèi)瓦的大學或國際組織。①See WHO Advisory Panel, Ethical Considerations for Use of Unregistered Interventions for Ebola Virus Disease, Report of an Advisory Panel to WHO,WHO/HIS/KER/GHE/14.1,2014.倫理審查專家委員會主席可要求非委員會代表學科的專家提供意見，其成員受保密規(guī)則的約束。作為世衛(wèi)組織獨立委員會，倫理審查專家委員會適用《國際醫(yī)學組織理事會指南》。②See Council for International Organizations of Medical Sciences (CIOMS): International Ethical Guidelines for Biomedical Research Involving Human Subjects. http://cioms.ch/shop/wp-content/uploads/2016/08/International_Ethical_Guidelines_for_Biomedical_Research_I nvolving_Human_Subjects.pdf (2002), visited on 12 May 2000.所有提交的材料都需要獨立科學評審員的書面評估和批準。

五、結(jié)論

綜上所述，《國際衛(wèi)生條例》確立的爭端解決機制可以說是一種外交方法為主、法律為輔的混合方法，目的是在盡可能地、盡快地和平解決公共衛(wèi)生措施上的分歧而促進《國際衛(wèi)生條例》的有效實施。其中，世衛(wèi)組織自身的機構(gòu)發(fā)揮一定作用，但將司法性爭端解決的任務(wù)交由國際法院、仲裁法庭和WTO爭端解決機構(gòu)去完成；而且，《國際衛(wèi)生條例》將處理衛(wèi)生爭議的最終裁決權(quán)留給總干事、衛(wèi)生大會或執(zhí)行委員會三方分享，而不是專門的爭端解決機構(gòu)。無論是世界衛(wèi)生大會，或執(zhí)行委員會決定要求成立的各類委員會，均通過多數(shù)表決的方式作出決策。因此，《國際衛(wèi)生條例》爭端解決機制的法律特征并不明顯。可見，世衛(wèi)組織將其裁量權(quán)或決策權(quán)局限在其技術(shù)專長的領(lǐng)域，遵循的是專家管理的思路，而不是主要運用法律對爭議問題進行裁決。這說明，世衛(wèi)組織不可能發(fā)展出類似于WTO 爭端解決機構(gòu)發(fā)展的WTO案例法的“《國際衛(wèi)生條例》案例法”。③參見龔向前：《傳染病控制國際法律問題研究》，法律出版社2011年版，第67-68頁。

《組織法》和《國際衛(wèi)生條例》均沒有規(guī)定任何未遵守情勢下的制裁，當一個會員國指控另一會員國未能將已生效的國際條例付諸實施時，不存在相應(yīng)的制裁機制。缺乏任何強制性機制迫使爭端各方參與意味著，決定解決進程和結(jié)果的將是權(quán)力和政治影響力，而不是法律和程序規(guī)范。因此，《國際衛(wèi)生條例》實施的監(jiān)督，主要通過締約國和總干事向世界衛(wèi)生大會報告實施情況，近年來組建的審查委員會和其他專家委員會也發(fā)揮了調(diào)查和評估的作用。或許，《國際衛(wèi)生條例》本身是一套以國際合作而非責任追究為取向的技術(shù)規(guī)范。由于公共衛(wèi)生爭議問題的任何解決方案，最終可能只會不必要地擴大科學不確定性，而沒有辦法提供快速、有效的解決辦法。