新冠肺炎疫情國際法律責任辨析

羅國強

在2019 新型冠狀病毒①世界衛生組織2020年1月12日將2019新型冠狀病毒暫時命名為2019-nCoV，后于2月11日將其正式命名為COVID-19，本文以下將其稱為“新冠病毒”。肆虐全球之際，關于疫情的國際責任問題引發了國際社會的關注和爭議，而其間美國更是針對中國采取了一系列動作。2020年3月16日，美國總統特朗普在推特上稱該病毒為“中國病毒”，隱含著明顯的歸咎中國的意味。同日，印第安納州共和黨籍眾議員吉姆·班克斯在電視訪談中聲稱，要迫使中國支付新冠病毒給美國造成的負擔和成本，為此可以使用包括迫使中國減免一大部分美國債務在內的很多辦法，②https://3g.163.com/3g/article_cambrian/F85S7QIN051481US.html,2020年3月20日訪問。實際上就是明確提出了要求中國為疫情傳播承擔國際責任的主張。而在此后，類似的國際追責主張始終不絕于耳。那么，上述主張在國際法上是否存在依據？新冠肺炎疫情傳播是否可能引發國際法律責任？本文擬做一辨析。

一、國際責任的類型與特點

從責任性質角度，國際責任包括國際道義責任和國際法律責任，然而真正具有拘束力的只有國際法律責任。國際道義盡管在國際關系中屬于日常性的存在，①See Nicholas Greenwood Onuf, Everyday Ethics in International Relations, 27 Journal of International Studies 669 (1998).但是否履行道義責任依賴于國際社會的輿論和國家自己的選擇；②大國應當承擔起更多的道義責任。參見陳玉剛：《區域合作的國際道義與大國責任》，《世界經濟與政治》2010 年第8 期，第73 頁。在新冠肺炎疫情期間，中國向127 個國家和4 個國際組織提供包括醫用口罩、防護服、檢測試劑等在內的物資援助；向世界衛生組織捐助2000 萬美元，累計向11 國派出13 批醫療專家組，同150 多個國家以及國際組織舉行了70 多場專家視頻會；向100多個國家和地區以及國際組織捐贈了醫療物資。參見《外交部：中國政府已經或正在向127 個國家和4 個國際組織提供物資援助》，http://world.people.com.cn/n1/2020/0410/c1002-31669506.html，2020年4月10日訪問。而國際法律責任乃是國際法主體所承擔的一種法律后果，由國際法所規范，并由國際社會合力保障執行。

從責任主體角度，國際責任包括國家、國際組織、自然人、法人和其他組織的責任，③如果認為國際關系只包括國家間關系，那么國際法就僅指國家間法，即國際公法；而如果認為國際關系已經突破了傳統的國家間領域并擴展到私人領域，那么國際法就是調整一切廣義國際關系的，涵蓋國際公法、國際私法、國際經濟法的“宏觀國際法”。參見黃進：《宏觀國際法學論》，《法學評論》1984年第2期，第38-42頁。但是，只有國家和國際組織屬于真正的國際法主體，其所承擔的責任需要適用國際公法來調整；自然人、法人和其他組織以及國內法上的主體，其所承擔的責任并不由國際公法所調整，而是由各國國內法、沖突法或者統一實體法所調整，本質上是一種涉外（國際）私法責任并需要適用國際私法來調整。④目前，這種國際私法上的追責求償已經在國際上出現，比較典型的是多個在美國法院起訴中國政府等被告并要求賠償因新冠肺炎疫情傳播造成損失的案例，原告涵蓋美國公民、公司和州政府，主要包括：Logan Alters et al. v. PRC et al., US Disctrict Court for the Southern Disctrict of Florida, Submitted on 13 March 2020; Bella Vista LLC et al. v.PRC et al., US Disctrict Court for the District of Nevada, Submitted on 23 March 2020;The State of Missouri v. PRC et al., US District Court for the Eastern District of Missouri Southeastern Division, Submitted on 21 April 2020; The State of Mississippi v. PRC et al., US District Court for the Southern District of Messissippi Southern Division, Submitted on 12 May 2020.這種求償本質上是國內法上的，并將主要面臨管轄權和國家豁免的挑戰。參見肖永平：《“長臂管轄權”的法理分析與對策研究》，《中國法學》2019 年第6 期，第39 頁；王虎華等：《〈聯合國國家及其財產管轄豁免公約〉規則的性質與適用》，《政治與法律》2007 年第1 期，第34-38 頁。值得一提的是，鼓吹向中國追責的密蘇里州參議員霍利于2020年4 月14 日在國會提出一項名為《新冠受難者正義法》（Justice for Victims of COVID-19 Act）的議案，主張剝奪中國所享有的國家主權豁免以便私人原告可以在美國法院起訴、凍結中國國家財產以使美國法院的賠償判決能夠得到執行。但顯然，這樣做首先說明，基于現有美國國內法，不承認或剝奪中國主權豁免的依據不充分；其次說明，即便在美國法院強行起訴并獲得賠償判決，依據現有美國國內法也難以執行判決。此項議案與國家主權豁免原則格格不入（即便是有限豁免原則也不是否認豁免而是加以限制），屬于典型的違反國際法原則的做法，若美國果真通過并實施該法，則應當為此違法行為承擔國家責任。

因此，嚴格意義上的國際責任，僅指國際法主體的國際法律責任。

國際法律責任，是指國際法主體對其國際不當行為或損害行為所應承擔的法律責任。國際法律責任制度，則是指關于國際法律責任界定、構成要件確立、免責條件、責任承擔形式以及責任實施的法律原則、規則、規章制度的總體。國際法律責任的特征是：責任主體是國際法主體；責任根據（或起因）是國際不法行為或國際損害行為；是真正意義上的法律責任而非道義責任。①參見梁西原著主編、曾令良修訂主編：《國際法》，武漢大學出版社2011年版，第105-107頁。

根據現有實在國際法，國際法律責任主要包括國家責任與國際損害責任。前者是國際法上傳統的過錯責任形式，其承擔方式包括繼續履行、終止不法行為、保證不重犯、賠償（包括恢復原狀、補償、抵償）、限制主權等；后者是國際法上新興的無過錯責任形式，承擔方式包括損害賠償和恢復原狀等。

不難發現，前述班克斯要求迫使中國減免一大部分美國債務的主張，其實質是一種補償或損害賠償，由此似乎可以推知其主張要求中國為新冠肺炎疫情的傳播承擔國家責任，然而無論是國家責任還是國際損害責任，都不是某些政客憑空提出主張就能夠成立的，而是需要符合相應的國際法律規范。

那么，新冠肺炎疫情的傳播有沒有可能、在何種條件下可能導致國家責任或國際損害責任呢？

二、新冠肺炎疫情的國家責任之辨

國家責任是實在國際法上傳統的責任類型，一直以來都受到國際習慣法的調整。晚近以來，某些特定類型的國家責任亦受到相關國際條約（如《關于禁止發展、生產、儲存和使用化學武器及銷毀此種武器的公約》《禁止細菌（生物）及毒素武器的發展、生產及儲存以及銷毀這類武器的公約》《防止及懲治滅絕種族罪公約》等）的調整，盡管國際社會也存在將一般性的國家責任問題編纂為條約的努力（如聯合國國際法委員會2001 年通過的《國家對國際不法行為的責任條款草案》），但迄今為止尚未獲得成功。因此除了某些特定類型的國家責任以外，多數國家責任問題仍由國際習慣法調整和規范。

國家責任，是指國家對其國際不法行為應當承擔的責任。所謂國際不法行為，是指國際法主體所作的違背其國際義務的行為。國際不法行為必須具備主觀要件和客觀要件，否則國際法律責任就不能成立。主觀要件是指行為可歸于國家（歸因性），國家在行為中具有主觀故意或者過失（過錯性）；客觀要件是指該行為違背國家所承擔的國際義務（違法性）。

（一）新冠肺炎疫情的歸因性問題

盡管特朗普聲稱新冠病毒為“中國病毒”，然而這種明顯違背病毒命名國際規則和相關國際法義務、①早在2015 年，世界衛生組織、世界動物衛生組織和聯合國糧農組織就共同制定了《病毒命名最佳實踐原則》（Best Practices for the Naming of New Human Infectious Diseases）。該原則明確規定，在疾病名稱中應避免使用地理方位、人名、動物或食物種群，涉及文化、人口、工業或職業和可煽動過度恐慌的術語。世界衛生組織于2020 年2 月11 日將新冠病毒正式命名為COVID-19 后，國際病毒分類委員會（International Committee on Taxonomy of Viruses，ICTV）亦于同日正式將新型冠狀病毒從2019-nCov 更名為SARS-CoV-2。稍后，世界衛生組織、聯合國兒童基金會和紅十字國際委員會于2 月24 日聯合發布《預防和應對與COVID-19 相關的社會污名的指南》（A Guide to Preventing and Addressing Social Stigma Associated with COVID-19），明確反對使用“武漢病毒”“中國病毒”的說法。病毒無國界，傳染性疾病是人類發展歷史上具有普遍性的問題，某些美國政客硬要為新冠病毒打上“中國”標簽，帶動國際社會針對中國人的敵意并刻意隔離中國和中國人與國際社會的正常交往和交流，不僅違背了上述國際命名規則，而且已經嚴重違反了1965 年《聯合國消除一切形式種族歧視國際公約》（該公約第4 條規定不得宣傳任何形式的種族仇恨和歧視；第5 條規定任何人不分種族、民族都應一律享有出入任何國家、平等參加文化活動以及進入或利用任何供公眾使用的地方或服務的權利）。將病毒貼上“中國”標簽并大肆宣揚，會導致針對中國和中國人的歧視，中國公民以及華裔外國公民的出入境、文化活動、社交生活均會受到嚴重影響。妄圖將病毒起源與傳播歸于中國的企圖，是難以成立的。

首先，病毒起源與傳播的歷史事實與真相，尚待科學研究去發現和驗證，目前沒有一個國際社會公認的權威說法。

這一事實是問題具有可訴性的前提，但目前處于眾說紛紜的狀態。盡管各方或許都能夠提出某些間接“證據”，但這本質上不過是一種不連貫的推測，沒有任何一方能夠提供經得起全部科學檢驗和社會質證的、形成完整證據鏈的直接證據。而事實上，在國際重大傳染病的歷史上，病毒或細菌源頭及其傳播細節，幾乎從未被真正完全地準確揭示，而往往只能給出一個或多個尚存疑問、無法驗證的假說。②比如艾滋病毒起源于黑猩猩、SARS病毒起源于果子貍、埃博拉病毒起源于果蝠等。病毒的產生與傳播屬于當前人類科技水平尚不足以完全破解之謎，且不遵循人類社會行為的證據方式，可以想見，此次新冠肺炎疫情的源頭與傳播的關鍵情節，很可能步此前各傳染病之后塵，即真相無法被完全揭示；不論誰提出多么合情合理或者聳人聽聞的主觀判斷，都無法取代科學驗證，客觀上此事就是始終存疑。試想，如果連病毒究竟是哪里來的以及如何傳播至全世界的都無法確認，新冠肺炎疫情就像歷史上絕大多數傳染病疫情一樣突然暴發、蔓延或消失，③歷史上少數能夠依據間接證據準確判斷傳染病來源的，基本上都屬于傳染病輸入地原本與世隔絕、輸出地較為單一明確的特例，比如從16世紀起歐洲殖民者侵入原本與其他大洲隔絕的美洲，帶去原本存在于歐洲的諸多傳染病（包括天花、麻疹、鼠疫、霍亂、傷寒、流感、肺炎、梅毒、胸膜炎、猩紅熱、腮腺炎、百日咳等），導致美洲土著人口的90%因傳染病而死亡，就屬于此種情況。那么，僅憑新冠肺炎疫情首先暴發于中國武漢，就認定病毒源于中國并由中國人傳播，這是非常武斷的。這在法律意義上，就等于缺乏關鍵案情，導致訴因①一項起訴若要在法律上是充分的，必須包含構成起訴之法律基礎的一組事實或者主張，即訴因（cause of action）。參見董世忠、趙建主編：《法律英語》，復旦大學出版社2005年版，第34頁。難以成立。而在基本事實都沒有搞清楚的情況下就提出求償主張，不僅是魯莽、自私和可笑的，更是不符合法律邏輯的。

其次，無論病毒起源與傳播的真相如何，根據已知的信息都可以確定，不存在任何可將新冠肺炎疫情傳播歸于中國的理由。

在國際法理論上，可歸于國家的行為包括：國家機關的行為；經授權行使政府權力的其他實體的行為；實際上代表國家行事的人的行為；別國或國際組織交由國家支配的機關的行為；叛亂運動的機關的行為（若成功的話）；成為一國新政府或導致組成一個新國家的叛亂活動的行為。而通常不歸于一國的行為則包括：非代表國家行事的人的行為；別國機關的行為；國際組織機關的行為；叛亂運動的機關的行為。新冠肺炎疫情的出現與傳播是中國最不愿意看到的，疫情首先給中國的經濟和民生造成巨大災難，中國沒有任何國家機關或者被授權的實體會實施這種行為，即便扯上“陰謀論”，也不會有先害自己再來害其他國家的“陰謀”。

（二）新冠肺炎疫情的過錯性問題

在國際法上，某項行為要被歸于國家并令其承擔責任，必須證明國家存在主觀故意或者過失。②這種過錯責任原則是源于羅馬法并由世界各大法系所繼承的。參見江平、米健：《羅馬法基礎》，中國政法大學出版社1987年版，第293-294頁。

在聯合國國際法委員會通過的《國家對國際不法行為的責任條款草案》中，國家責任的傳統要件被弱化，去掉了過錯性，僅保留了歸因性與違法性，體現出放寬責任構成要件以免國家以無過錯為由推卸責任的傾向。但正如有學者所指出的，這不意味著可以在一切特定案件中排除目的、過錯等主觀因素的重要意義和作用。③See James Crawford, The International Law Commission’s Articles on State Responsibility: Introduction, Text and Commentaries 13 (Cambridge University Press 2002).更何況作為一份長期以來只是作為條款草案的約文，其權威性是存疑的。盡管草案足以作為一份有價值的參考文獻來使用，但它沒有被國際社會接受為國際條約，達不到構成國際習慣的條件（沒有任何國家將其視為具有拘束力的正式國際法淵源），也是顯而易見的；草案并未以聯合國大會決議的方式通過，而至多只能作為部分學者所推崇的“公法學家學說”被國際社會所參考，其價值不應被過分高估，其在國家責任問題的分析論證上，只能作為補助資料而不能成為唯一的權威性文件，其對過錯性的忽略不能代表國際社會的合意。

因此，筆者認為在評估國家責任的時候仍然需要考察過錯性問題，這一問題仍然主要需要通過國際習慣法來分析解讀。在判斷新冠肺炎疫情的國家責任問題時，也必須論證故意或者過失的存在，并且這種故意或過失與疫情傳播存在直接因果關系，而不能夠跳過這一因素。而顯然，前述諸多美國政客提出的所謂追責主張和論據，都是十分武斷、似是而非和雙重標準的，在對于過錯性的考察上難以符合國家責任構成要件的要求；相反，越來越多的事實表明，美國政府及其地方當局的諸多作為（如堅持不戴口罩、組織大型競選集會、對因種族問題導致的大規模抗議和騷亂應對不力、強行推動復工復產復課等），都存在故意或者過失地造成新冠肺炎疫情大肆傳播且疫情多次反復的情況。

（三）新冠肺炎疫情涉及的國際義務問題

在實在國際法上，能夠為國家施加國際義務的淵源，包括國際條約和國際習慣。

國際條約是指兩個或兩個以上的國際法主體約定其權利義務關系的意思表示。目前國際上涉及傳染病的國際條約主要包括1946 年《世界衛生組織組織法》、2005 年《國際衛生條例》等。前者主要規定世界衛生組織會員國與世界衛生組織合作增進健康及控制疾病——特別是傳染病，后者主要規定各締約國發展、加強和保持其快速有效應對國際關注的突發公共衛生事件的應急核心能力；兩者都處于世界衛生組織的管理和運作框架之下，都主要涉及防治傳染病的程序性要求，會員國只要按照條約規定，與世界衛生組織合作做好疫情通報、配合制定并執行診斷標準與防控措施，就是履行了國際條約義務。不難發現，上述條約義務主要是程序性的，并未以傳染病疫情中的感染人數、重癥率等實質指標來考察會員國是否履行義務。事實上，中國在新冠肺炎疫情出現以后，一直積極與世界衛生組織合作，及時通報疫情、接受專家組評估和調查、根據世界衛生組織的定性與指導開展抗疫工作，切實充分履行了國際條約義務，不存在任何違背國際義務的問題。①也由此，世界衛生組織多次表示贊賞中國為應對疫情展現出的透明度以及作出的貢獻。See WHO, WHO Director-General’s Opening Remarks at the Mission Briefing on COVID-19, https://www.who.int/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-th e-mission-briefing-on-covid-19---2-april-2020, visited on 2 April 2020.此外，如果疫情全球擴散后，其他會員國在與世界衛生組織合作防控疫情方面做得不夠到位，甚至達到了違背《國際衛生條例》義務的程度，①See Yonghong Xiao, Taking the Right Measures to Control COVID-19, https://www.thelancet.com/journals/laninf/article/PIIS1473-3099(20)30152-3/fulltext, visited on 5 March 2020; Roojin Habibi et al., Do Not Violate the International Health Regulations during the COVID-19 Outbreak, https://www.thelancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736(20)30373-1/fulltext, visited on 5 March 2020.上述國際條約也并未對此類違背國際義務的行為規定任何實質性的賠償或者懲罰措施；②正如有學者指出的，從19 世紀至今，有關傳染病的國際法都沒有因違反條約義務而向他國作出損害賠償的規定，而作為當代這一領域中最重要的條約，《國際衛生條例》也沒有這樣的規定。See David P. Fidler, COVID-19 and International Law: Must China Compensate Countries for the Damage? https://www.justsecurity.org/69394/covid-19-and-international-l w-must-china-compensate-countries-for-the-damage-international-health-regulations/, visited on 27 March 2020.只能說，如果會員國與世界衛生組織的合作破裂、難以為繼，該國將可能被剝奪在世界衛生組織的表決權與受益權，③《世界衛生組織組織法》第7 條規定，會員不能履行承擔本組織會費的義務或有其他特殊情況時，衛生大會在其認為適當的情況下，可停止該會員的表決權及會員所應得的受益與權利。直至最終主動或被動地退出世界衛生組織體系。④美國的做法恰恰符合上述全部假設。2020 年4 月14 日，美國政府宣布暫停向世界衛生組織繳納會費；美國國會則對世界衛生組織啟動調查機制，并要求世界衛生組織在國會召開聽證會之前，提供自2019 年10 月1 日至2020 年3 月12 日所有與疫情有關的記錄和文件；5 月18 日，美國總統特朗普在推特上發表公開信，威脅如果世界衛生組織在30 日內不做出“重大實質性改革”，美國將永久停止向該組織提供資金，并考慮退出該組織；5 月29 日，特朗普宣布美國將終止與世界衛生組織的關系，將停止向世界衛生組織提供資金。

國際習慣是指為各國所重復遵循并被國際社會認為有拘束力的規則。國際習慣的構成要素包括慣常行為和法律確信，只有證明上述要素的存在，才能夠適用國際習慣。⑤參見王鐵崖主編：《國際法》，法律出版社1995年版，第14頁。在國際傳染病和公共衛生領域存在的國際習慣，基本與上述國際條約的規定重合，這一是因為，在上述條約之外，各國對于國際傳染病的法律問題并未達成更多、更細致的廣泛共識，也就并不存在其他稱得上構成慣常行為和法律確信的規范；⑥實際上，國際傳染病這一問題因為效益低、成本高、概率小等原因而長期處于不受重視的地位，至于因傳染病而可能引發賠償的問題則更是未受到國際社會充分關注和真正實踐。故而有學者指出，在國際衛生合作的悠久歷史上，各國都未真正向那些被控違反報告疫情的條約義務的國家，或在疫情期間采取不科學的貿易或旅行措施的國家尋求過賠償。See David P. Fidler, COVID-19 and International Law: Must China Compensate Countries for the Damage? https://www.justsecurity.org/69394/covid-19-and-international-law-must-china-c ompensate-countries-for-the-damage-international-health-regulations/，visited on 27 March 2020.二是因為，上述條約本身的廣泛接受性，使得其規定能夠達到構成慣常行為和法律確信的標準，各國均認同世界衛生組織體系中的條約規則具有國際法上的拘束力。在國際條約與國際習慣上的國際義務重合的情況下，滿足了國際條約上的義務，也就等于滿足了國際習慣上的義務。有關國家只要與世界衛生組織積極合作，就滿足國際條約和國際習慣上的防疫義務，不存在違反國際義務的可能。

可見，在新冠肺炎疫情傳播的問題上，中國政府沒有違背其國際義務。盡管不排除其他國家有違背有關國際義務的情況，但對于此種情況，實在國際法也并未規定有關國際求償的內容。

（四）追究國家責任的程序問題

對于國家責任的追究，屬于國際法上傳統的爭端解決機制范疇，具有復雜、繁瑣而嚴格的程序要求，并非能夠隨意啟動和執行。

在涉及新冠肺炎疫情的國際爭端上，面對缺乏證據鏈、訴因和近因均不成立的“國際追責”，中國政府不可能就所謂國家責任問題與任何國家談判或達成和解，更不可能就將此爭端提交國際司法機構與任何國家達成合意。盡管可以預見到，會有某些國家打起將涉疫國際爭端單方面提交國際司法機構的算盤，但國際司法機構對于這樣的案件是無法確立管轄權的，有關的司法程序無法啟動，更無法執行。

《世界衛生組織組織法》第75 條規定：“任何無法通過協商或世界衛生組織大會解決的與本組織法的解釋或適用有關的問題或爭端，均應遵照《國際法院規約》提交國際法院，除非有關當事國一致同意采用另一種解決方式。”①該條款的英文原文為：Any question or dispute concerning the interpretation or application of this Constitution which is not settled by negotiation or by the Health Assembly shall be referred to the International Court of Justice in conformity with the Statute of the Court, unless the parties concerned agree on another mode of settlement.據此，可能有人認為，涉及新冠肺炎疫情的爭端在滿足一定條件（無法通過協商或世界衛生組織大會解決，兩者任擇其一即可，故而這是一項容易滿足的條件②上述推斷的理由在于《世界衛生組織組織法》英文本第75 條的有關表述為“or”而非“and”，這就意味著“或”（前者、后者擇一滿足均可）而非“和”（兩者必須全部滿足）的含義。但筆者認為，英文語法中，當使用“not…by”從句來引導被動語態的否定陳述句的時候（參見[英]路易斯·亞歷山大：《朗文英語語法》，雷航等譯，外語教學與研究出版社1991 年版，第434-453 頁），“by”所修飾的行為主體若為復數，則其連接詞只能用“or”而非“and”，也就是說這里使用“or”是基于語法要求而非基于單詞的字面含義，故而僅憑這一點不足以證明第75條所規定的條件是任擇其一滿足即可的。當然這個問題并沒有那么重要，因為不論是兩者全部滿足還是擇一滿足即可，不過是條件難易程度的差異，沒有本質區別。而真正重要的問題，還在于是否真的在滿足一定程度條件的前提下能夠將爭端訴至國際法院。）的情況下可被有關國家提交國際法院。這一觀點的核心在于，該組織法第75 條實際上是一項協定管轄條款，由于《世界衛生組織組織法》不允許保留（據其第79 條的規定），故而只要接受《世界衛生組織組織法》，就等于接受國際法院的協定管轄。①國際法院的管轄權包括自愿管轄、協定管轄和任擇性強制管轄，不論何種管轄本質上均需要國家的明示同意。參見梁明：《聯合國國際法院管轄權初探》，《法學評論》1985 年第4期，第25頁。

但筆者認為，《世界衛生組織組織法》第75 條并非一項清晰的協定管轄條款，而僅僅是一項含糊其辭、不甚明確的爭端解決建議。在其他一些國際條約中，類似這樣的建議性條款也是存在的。②比如，1993 年《關于禁止發展、生產、儲存和使用化學武器及銷毀此種武器的公約》第14 條第2 款規定：“有關各當事方應共同商議，通過談判或有關各當事方選擇的其他和平手段，包括提交公約的適當機構處理以及經有關各當事方同意依照《國際法院規約》提交國際法院審理，以迅速解決此一爭端。”這實際上就只是將包括國際法院在內的各種和平爭端解決手段列舉一遍，建議當事會員國選擇用來解決爭端而已，而并未設定任何協定管轄。就《世界衛生組織組織法》第75 條來說，其關于問題或爭端解決的建議性而非強制性的特點主要體現在以下兩方面：

其一，《世界衛生組織組織法》第75 條在關鍵術語上的措辭并不符合協定管轄的普遍做法，反而顯示出并非明確地要將某個司法意義上的正式案件提交國際法院管轄的傾向：第75 條的主語是寬泛的“問題或爭端”（question or dispute）而非“爭端”（dispute），而國際法院是一個嚴格意義上的爭端解決機構，而且僅受理特定的爭端；第75 條的謂語“提交”的英文原文為refer to（泛指打聽、查閱、參考、轉交、交諸等，是一種日常用語）而非submit to（往往指正式地提交案件或呈遞材料給權威性的機構，是一種法律專用術語），③參見《朗文當代高級英語詞典》，商務印書館1998年版，第1262、1539頁。表明其更多地是在建議當事會員國作出一種嘗試，但不確定其是否能夠真正啟動案件并正式提交訴狀；第75 條在提及《國際法院規約》時，用詞為“遵照”（in conformity with）而非“依據”（in accordance with），這就意味著當事會員國并不是直接就可以“依據”《國際法院規約》起訴，而是必須“遵照”其規定（尤其是管轄權規定）來辦理。

其二，《世界衛生組織組織法》第75 條專門提及《國際法院規約》，顯然不能理解為強調當事會員國須為《國際法院規約》締約國，因為世界衛生組織會員國均為聯合國的會員國，而聯合國會員國均為當然的《國際法院規約》締約國；④參見《聯合國憲章》第93條第1款。而只能理解為：強調提交案件需要遵循《國際法院規約》的規范，尤其是管轄權方面的規范。第75 條雖然指出無法解決的爭端應提交國際法院，但這只是一種理論上的可能——因為《世界衛生組織組織法》畢竟需要對其無法解決之爭端為會員國建議一種可能的解決路徑，但與絕大多數的公約一樣，若硬性規定一項當事國無法選擇的協定管轄則會受到多數締約國的反對；也就是說，第75 條只是表示，在世界衛生組織內部解決不了的問題或爭端可以提交國際法院，但國際法院有沒有管轄權則不是第75 條能夠解決或者需要考慮的問題，因為《世界衛生組織組織法》本身并不能決定國際法院的管轄權問題，而只能告知會員國這是一個可能的選項，至于這個選項能否具體落實則需要看《國際法院規約》的規定。實際上，會員國即便有意將問題或爭端提交國際法院，還必須在考察問題或爭端是否屬于《國際法院規約》規定的受案范圍，以及其所規定的三種管轄權是否存在的基礎上，再來明確這樣做可不可行，而并不是說第75 條本身就已經構成一項協定管轄條款，會員國直接依此起訴即可。相反，如果國際條約真的要設定一項協定管轄，約文中會明確指出這是“爭端”而不會使用含混的“問題”一詞，也不會再提及《國際法院規約》，而只會（在多數情況下）規定締約國可以選擇是否接受這種協定管轄，①比如《聯合國海洋法公約》第278 條、《聯合國生物多樣性公約》第27 條、《聯合國氣候變化框架公約》第14條。或者（在少數情況下）徑行規定爭端可以被當事國提交國際法院。②比如《維也納條約法公約》第66條。

綜上，就國家責任而言，新冠肺炎疫情的傳播，不可歸于中國政府，中國政府在抗疫過程中沒有違背其國際法上的義務，不存在任何構成國家責任的要件，有關追責的國際司法程序無法啟動和執行。

三、新冠肺炎疫情的國際損害責任之辨

國際損害責任，是指國際法主體從事了某些國際法不加禁止的行為或活動，而對他國造成實際損害時所承擔的法律責任。這種國際責任與上述國家責任不同，并不需要國家違反國際義務，也不需要國家具有過錯，只要國家的行為或活動對其他國家造成了實際損害，就應給予賠償，故而屬于一種“無過錯責任”；③參見慕亞平等：《國際損害責任的性質和法理基礎》，《法學評論》1998 年第2 期，第70頁。而且，國際損害責任不僅涉及代表國家所為的行為，而且還涉及在一國控制和管轄下自然人和法人的行為。④這是因為，國際法對每個國家均加以義務，使其運用相當注意以防止其本國人民以及居住在其領土內的外國人對其他國家作侵害行為。參見[英] 詹寧斯、瓦茨等修訂：《奧本海國際法》（第一卷第一分冊），王鐵崖等譯，中國大百科全書出版社1995年版，第425頁。可見，國際損害責任在過錯性和違法性上不作要求，在歸因性上則較為寬泛，理論上更容易成立。

在國家責任的歸責因標準太高而希望渺茫的情況下，是否有的國家會另辟蹊徑、繞道而行，轉向歸責標準較低一些，但同屬國際法律責任范圍的國際損害責任，要求中國為新冠肺炎疫情的傳播承擔國際損害責任呢？也就是說，盡管中國沒有過錯也沒有違反國際義務，疫情傳播亦非中國政府所為，但疫情最初在中國武漢發現，那么因疫情而遭受損失的其他國家，是否能夠主張中國給予國際損害賠償呢？

（一）訴因和近因缺失

如上所述，新冠病毒的起源和傳播的關鍵信息不明，無法證明是由中國或其所管轄的自然人和法人所導致；其他國家疫情的暴發與中國沒有直接的因果關系，而是自身防控疏忽大意、民眾過于自信以及不戴口罩的傳統等所導致的。

損害責任制度并不要求國家對其活動造成的任何域外損害或影響都須承擔責任。從國際實踐來看，通常招致損害責任的損害主要是：重大和直接的損害；物質的、數量的或有形的損害，精神的或無形的損害不在其范圍內；受法律保護的利益的損害。①參見周曉林：《合法活動造成域外損害的國際責任》，《中國法學》1988 年第5 期，第113頁。而顯然，任何就新冠肺炎疫情所可能提出的國際損害求償主張，都會在“直接而有形”的要求上碰壁，這在訴訟層面上，就意味著近因的缺失，以及損害不在受案范圍之內。

可見，新冠肺炎疫情基本事實的不清、訴因和近因的缺乏，將令任何國際損害求償都失去必要前提和基礎。

（二）國際損害責任不涵蓋國際公共衛生領域

國際損害責任的適用范圍，目前僅涵蓋國際環境領域及航空航天的特定領域，并不涵蓋國際公共衛生領域。

國際損害責任是晚近以來，為了解決在既具有很高社會價值同時又具有跨國危險性的現代科技發展和自然資源開發利用等國際法未加禁止的領域，②參見劉軍華：《論國際損害責任》，《南京財經大學學報》2005年第6期，第85頁。主要因人類工業生產、能源（尤其是核能與石油）開發及運輸、航空航天等活動所導致的跨境環境污染及相關人身財產或航空器損害問題而產生的。目前實踐中的損害賠償案例都源于國際環境領域和航空航天領域，而國際社會在實踐中所普遍接受和認識的國際損害責任，也局限于上述領域。

從條約來看，國際損害責任的適用范圍是非常有限的。盡管涉及國際環境及航空航天領域的條約數量眾多，其中對損害賠償問題作出規范的也為數不少，但真正規定了國際損害責任或其追責程序的則鳳毛麟角。

首先，對于跨境環境污染和航空航天活動所致的損害，目前更為普遍存在的乃是國際私法上的求償程序，即跨國民事訴訟，其本質上是一種國內法上的涉外民事求償，由國內法院（通常為被告所在國法院）管轄和執行；而在這方面所訂立的國際條約，其所規范的也是跨國民事賠償問題，①比如，1952 年《關于外國航空器對地（水）面第三人造成損害的公約》、1969 年《國際油污損害民事責任公約》、1973年《國際防止船舶造成污染公約》、1996年《關于海上運輸有害有毒物質的責任和損害賠償的國際公約》、1993 年《關于對環境有危險的活動造成損害的民事責任公約》、2001年《國際燃油污染損害民事責任公約》等。締約國只需要在國內法上落實這種跨國民事賠償機制，讓有關私法主體能夠在其國內法院訴訟解決跨境環境污染或航空航天損害所導致的糾紛，就是符合了條約義務。這種跨國民事賠償訴訟的當事人通常為自然人或法人，但有時被告所在國也可能依據其所加入的條約，作為私法主體承擔跨國民事訴訟第三人的角色——如以提供保證金或賠償基金的方式提供擔保。②主要見于涉及因核能開發和利用所致環境損害及相關跨國民事求償問題的部分國際條約，比如1960 年《關于核能領域中第三方責任的公約》（即《巴黎公約》）、1962 年《核動力船舶經營者的責任公約》、1963 年《關于核損害民事責任的維也納公約》及《關于強制解決〈核損害民事責任維也納公約〉爭端的任擇議定書》、1964 年《關于核能領域中第三方責任的1960年7 月29 日巴黎公約的補充公約》、1988 年《關于維也納公約和巴黎公約的應用的聯合議定書》、1997 年《關于核損害民事責任的維也納公約》、1997 年《核損害補充賠償公約》等。這一領域中的國際條約被分為巴黎公約體系和維也納公約體系，兩大體系均建立了涉及核設施營運人、核設施所屬國、締約國及其共同基金的多層次賠償救濟機制（具體內容略有差異），但這些機制仍然屬于民事賠償機制，而并不涉及國際公法意義上的國際損害賠償。這種國際私法上的跨國民事賠償與國際公法上的國際損害賠償，盡管在涵蓋領域上存在交叉重疊（都屬于國際環境或航空航天領域），但在法律性質上有著根本的差異。前者本質上是一種國內求償（只不過具有涉外或曰跨國特征），而后者本質上是一種嚴格意義上的國際求償，屬于作為國際法主體的國與國之間直接面對面處理國際責任問題的情況。

其次，有的涉及國際環境問題的條約則是概括性地、較為模糊地提及賠償責任、國際責任或爭端解決程序，但只是明確要求締約國設定國內法上的損害賠償機制以保障跨國民事訴訟能夠順利進行，而沒有就國際法律責任的實體和程序問題作出明確規范，更不會清晰界定或闡述此種國際責任究竟屬于無過錯性的國際損害責任還是過錯性的國家責任，③比如，1966 年《關于各國探索和利用包括月球和其他天體在內外層空間活動的原則條約》、1982 年《聯合國海洋法公約》第12 部分及第15 部分、1991 年《關于環境保護的南極條約議定書》、1991 年《跨界背景下的環境影響評價公約》、1992 年《保護與使用越境水道和國際湖泊公約》、1992 年《關于工業事故越境影響的公約》、1992 年《聯合國氣候變化框架公約》、1992 年《聯合國生物多樣性公約》、2000 年《生物多樣性公約卡塔赫納生物安全議定書》等。而基于過錯責任的一般性和無過錯責任的特殊性，此類國際條約的規定既然沒有闡明無過錯責任（國際損害責任），就只能被默認為屬于過錯責任（國家責任）①有學者論證道，現有的國家承擔嚴格賠償責任的國際實踐多以條約義務作為基礎和前提，不足以確立以嚴格責任作為其責任基礎的一般原則，根據國際社會現在對國際賠償責任的認識，國際賠償責任在無條約特別規定時仍以行為的過錯為基礎。參見周忠海：《論危險活動所致跨界損害的國際賠償責任》，《河南省政法管理干部學院學報》2007 年第5 期，第70 頁。還有學者更是堅稱，以“國際不法行為”為基礎的國家責任依然是跨界損害責任的主體與核心。參見龔宇：《跨界損害的責任形態辨析》，《國際經濟法學刊》第19 卷第1 期（2012年），第234頁。或者暫不構成任何法律上可被追訴的國際責任，并不能直接構成追究國際損害責任的依據。只有在具備更為明確、具體和可適用之實體與程序規范的其他國際條約與之銜接；或者證明存在某些國際習慣，這些國際習慣上的權利義務內容與上述條約重合，且已經形成了國際習慣法上的國際損害責任機制的情況下，才有可能依據其他國際條約或者國際習慣追究國際損害責任，而此時條約的規定則成為證明可適用之國際習慣法的素材或者可適用之其他國際條約的補充材料。

再次，還有一些涉及國際環境問題的國際條約僅規范了締約國在有關問題上的權利義務而未明確規定法律責任及其追責程序，也就是既未明確規定國際損害賠償，亦未明確規定跨國民事賠償。②主要見于涉及環境污染等問題的部分國際條約，比如，1972 年《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》、1979年《遠程越界空氣污染公約》、1989年《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》、1987年《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》、1997年《聯合國氣候變化框架公約京都議定書》、2016年《巴黎協定》等。此類條約不會為國際或國內求償提供直接依據，但有可能構成國際或國內求償的法律基礎，即在有關當事國之間能夠達成合意將爭端提交國際司法機構或者有關國內法允許進行跨國民事訴訟的情況下，此類條約能夠在實體問題的論證上起到一定作用。

在考察了上述并未真正規范國際損害責任問題的國際條約之后，不難發現，當前對國際損害責任問題作出明確規定的國際條約，只有1972 年《空間物體所造成損害的國際責任公約》。依據該公約第2、3 條的規定，發射國對其空間物體在地球表面，或給飛行中的飛機造成損害，應負有賠償的絕對責任（即無過錯責任）；發射國的空間物體在地球表面以外的其他地方對另一發射國的空間物體或其所載人員或財產造成損害時，僅承擔過失責任。因此，只有對地球表面或飛行中的飛機的損害可以被歸入國際損害責任的范圍。①有的學者將上述情況界定為“大型空間物體再入致損國際賠償”，即空間物體再入大氣層對正常在軌運行的航天器和地面人員財產造成損害的國際賠償。參見王國語、弓楗、李喬爽：《大型空間物體再入致損國際賠償的法律分析》，《空間碎片研究》2018 年第2 期，第33 頁。筆者認為這一界定不夠全面，因為空間物體不僅可能在再入大氣層（即回收）的時候對地球表面和飛行中的航空器造成損害，而且可能在發射的時候對地球表面和飛行中的航空器造成損害，因此，強調這一損害是“再入”導致的并不準確。這就構成了能夠適用國際損害責任的航空航天特定領域。

此外，20 世紀90 年代以來，聯合國國際法委員會就“國際法不加禁止的行為造成損害性后果的國際責任”問題通過了一系列的條款（包括“預防危險活動的跨界損害”“危險活動造成的跨界損害案件中損失分配的原則”等）草案，盡管這些草案直接針對國際損害責任進行規范，所涵蓋的范圍也比較廣泛，但其僅具有國際組織文件的性質，距離構成國際條約還有較大距離，且恰恰由于其尚未構成國際條約或以其他方式得到國際社會的普遍認可，其對于國際習慣的證明力偏弱。

然而，除了國際條約的規定以外，根據國際社會的慣常實踐，并運用相關國際文件等素材來證明其法律確信，我們有理由認為國際損害責任在涉及國際環境及航空航天領域的國際習慣法上是存在的。根據有關學者的研究，其所可能涵蓋的具體領域，目前來講大致包括：國際海洋及河流環境污染問題②參見秦天寶、王金鵬：《論國際河流水電資源開發所致的國際損害責任》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2014年第5期。、國際船舶及航運污染問題③參見蔣琳：《淺析船舶污染的國際損害責任》，《學理論》2013年第19期。、核污染損害問題④參見蔡先鳳：《核損害民事責任的國際法基礎》，《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》2008年第3期。、廢棄物環境污染問題⑤參見楊華：《論廢棄物國際貿易損害性后果與國家賠償責任機制》，《政治與法律》2007年第2期。、遺傳資源保護問題⑥參見孫靜：《轉基因生物引起的國際損害責任思考》，《沈陽農業大學學報（社會科學版）》2008年第4期。、外空環境損害問題⑦參見李壽平：《試論空間環境損害的國際責任》，《現代法學》2007年第1期。、工業及大氣污染問題⑧參見陳云俊：《簡析國際法視角中的跨界大氣污染概念》，《科技視界》2014 年第11期。、氣候變化所致損害問題⑨參見林燦鈴：《氣候變化所致損失損害補償責任》，《中國政法大學學報》2016 年第6期。，以及外空活動所致損害問題；⑩See Carl Q. Christol, International Liability for Damage Caused by Space Objects, 74 American Journal of International Law 346-371 (1980).同時基于環境問題的復雜性與相互關聯性，上述具體領域之間往往存在重疊與交叉。

而即便在國際環境及航空航天這兩個領域中，國際社會對于國際損害責任的接受方式和程度也是不一樣的。在國際環境問題能夠導致國際損害責任這個基本面上，盡管沒有國際條約的明確規定，但卻是存在國際習慣的，各國均認識到造成跨境環境污染能夠導致主張國際損害賠償的后果，實踐中不論是外交協商還是司法裁判，都有較多的事例或案例，①參見邊永民：《跨界環境影響評價的國際習慣法的建立和發展》，《中國政法大學學報》2019年第2期，第33頁。損害賠償涉及跨境環境污染的各個方面；在跨境環境損害賠償的具體層面上，有關的國際實踐和法律確信不足，國際習慣還在發展過程之中，難以統一適用到具體案件之中，但具體國際習慣被證明和適用的可能性較為樂觀。而在航空航天領域，則只有某種特定的損害能夠引發國際損害賠償，即空間物體對地球表面或飛行中的飛機造成損害的國際賠償。這首先是以條約的具體規定為準繩的，而且盡管作出上述規定的1972 年《空間物體所造成損害的國際責任公約》在締約國數量上尚未達到普遍性條約的程度，②截至2020 年1 月1 日，共有包括5 個聯合國安理會常任理事國以及所有航空航天大國在內的98 個國家批準或加入了該公約，19 個國家簽署但未批準該公約，http://www.unoosa.org/documents/pdf/spacelaw/treatystatus/TreatiesStatus-2020E.pdf；https://treaties.un.org/pages/sho wDetails.aspx?objid=08000002801098c7，2020年4月1日訪問。但基于該公約較大的影響力（如有關問題上的主要國家均為締約國、聯合國大會決議加持、存在適用該公約規則的國際實踐），在這個航空航天的特定領域之中，要證明國際習慣的存在并將其統一適用到有關案件中較為容易；但若超出這一特定領域，失去了條約的支撐、聯合國大會決議的加持和國際實踐的印證，要證明國際習慣的存在則不具有現實可能性。

可見，國際損害責任所涵蓋的范圍，目前僅限于國際環境的各個領域和航空航天的特定領域（空間物體對地球表面或飛行中的飛機造成損害），若要將其涵蓋領域擴展到國際公共衛生問題上，則需要國際社會達成新的共識。然而在目前這一可能性不大。

（三）國際損害責任不涵蓋意外災害

從追責或者賠償范圍的角度看，國際損害責任盡管屬于“無過錯責任”，不以故意或者過失的存在為條件，但卻并不涵蓋意外災害所致損失。

不論是在國際法上還是在國內法上，意外、緊急避險、不可抗力等，一向都屬于免責和不予賠償的事由。③參見王利明：《侵權行為法研究》，中國人民大學出版社2004年版，第549-580頁；《國家對國際不法行為的責任條款草案》第20-27條。在國際損害責任方面，早有學者指出，損害活動的行為國并非在一切情況下均對損害后果負賠償責任，也存在某些免除行為者責任的例外，常見的免責條件有時效、共同過失、戰爭、國內暴亂、不可抗力、包括特殊性質的自然災害。①參見周曉林：《合法活動造成域外損害的國際責任》，《中國法學》1988 年第5 期，第115頁。這其中偶然因素所導致的社會現象和自然現象都是出現意外災害的重要原因。②有學者指出，起源國可以免除責任的第一個理由就是不可抗力等偶然因素, 其中包括損害直接起因于戰爭行為、敵對行動、內戰、叛亂或不可避免和不可抗拒的自然現象。參見楊力軍：《論國際法不加禁止的行為所產生的損害性后果的國際責任》，《法學研究》1991 年第4期，第82頁。根據當前人類社會的科技水平和各項證據的指向來看，造成疫情的過程主要遵循生物原理，本質上屬于自然災害，或者意外災害。

通常來講，國家或其所轄個人在實施某些行為（比如工業生產、能源開發、河流管理）中存在故意或者過失，造成其他國家損害的，其他國家可以提出求償，但是在行為過程中既不存在故意也不存在過失，而純粹是因為意外事故導致他國間接蒙受損失的情況下，尚沒有國際求償的先例。③雖然在涉及核損害賠償的巴黎公約體系和維也納公約體系的最新修改中，刪除了重大自然災害的免責事由，但這樣做的目的是要將這一問題的決定權交給核設施國內法律來規定。參見黃勝開：《核損害賠償國際立法及對我國的啟示》，《中南民族大學學報（人文社會科學版）》2015 年第2 期，第90 頁。由此可見，即便在因自然災害導致意外事故的概率較大的核損害領域，這樣的免責事由仍然得到了堅持，僅在有關國家自愿的情況下才能予以賠償。相應地，在2011 年日本福島因地震導致核泄漏的意外事件中，雖然周邊國家也間接蒙受了損失，但并沒有國家提出國際求償，損害賠償僅限于日本國內。

而新冠肺炎疫情的暴發，從國內層面上講屬于不可抗力；④對于自然人、法人和其他團體等國內法主體而言，新冠肺炎疫情屬于典型的不能預見、不能避免并不能克服的客觀情況。從國際層面上講亦是如此。其屬于一種任何國家政府都難以預見的意外災害，其與任何正常社會行為都沒有特定聯系，但是又能夠通過任何正常社會行為來傳播和擴散。這就完全不同于工業生產、能源開發或河流管理等行為，后者在實施過程中是能夠預見并在技術層面能夠防范可能導致的環境污染的，故而一旦污染出現，必定存在故意或者過失；而前者在實施過程中無法預見會暴發疫情，也不可能要求一般情況下的正常行為者預見所有未知但可能的風險，故而其屬于意外災害，而且是過程難以被完全認知和科學解析的意外災害，這不僅在國際法上難以提供求償依據，甚至在國內法上都難以做到強制求償——實際上這種問題的國內損害賠償主要依賴于政府的自愿行為和自主措施。⑤比如在汶川地震后，中國政府主動制定了相關政策，給予受災民眾一定補償。

（四）國際損害責任不能被無限度歸因

國際損害責任盡管在歸因性上的要求較為寬泛，但并非可以沒有限度地歸因。最起碼，有關行為需要得到國家授權、許可或者至少是不禁止的（比如工業生產、核力發電、原油運輸、水利管理），只有這樣，在行為實施過程中造成跨國損害，才能夠歸于相關國家；反之，若有關行為未得到國家許可甚至被禁止，也就是說，是由行為人違背國內法律規定所實施的，則導致一定后果的行為就難以歸于國家。

在國內法上，存在針對個人基于過錯傳播傳染病追究法律責任（包括行政責任或刑事責任）的情況，但在國內法上傳染病傳播的個人歸責條件是非常嚴格的。①如故意傳播傳染病罪要求主觀故意、妨害傳染病防治罪要求主觀過失且違反傳染病防治法、傳染病防治失職罪要求主觀過失且嚴重失職。而在國際法上，這種個人的過錯行為即便存在，也不能得出單個人的某些過錯行為直接導致整個國家乃至全世界疫情暴發的結論，除非有堅實的科學證據（而這一點在技術上目前是不可行的）；更何況，這種個人行為并非其所屬國家所許可的，而是被國內法所禁止并會被追究行政責任或刑事責任，這與自然人或法人在國家的明確許可或者至少默許之下從事工業生產、能源開發或水利管理導致跨國環境污染（不論是出于故意還是過失）有本質區別，條件再寬泛也無法歸于其所屬國家。

（五）國際損害責任的追責程序不能單方面啟動

關于追究國際損害責任的程序問題，目前除了《空間物體所造成損害的國際責任公約》規定了非強制性的賠償委員會制度之外，②《空間物體所造成損害的國際責任公約》第14～20 條規定了賠償委員會的程序，該委員會可以在任一方的請求之下成立，但其所作決定或裁決僅在各方均同意的前提下，才是最終的且具有約束力，否則這些決定或裁決就只能是建議性的。尚無普遍性國際條約和國際習慣法上的固定而明確的強制國際求償程序；很多涉及國際環境問題的條約盡管規定了求償程序，但其中關于國際法律責任追究的程序規范相當含糊、難以適用，較為明確清晰的規定一般是跨國民事訴訟程序即國際私法上的內容，實踐中主要采取的也是國際私法的求償程序。無怪乎有學者認為，在跨界環境損害爭端解決中，國家賠償責任只是一種例外，民事賠償責任制度才是主要法律救濟手段，③參見李偉芳：《跨境環境損害賠償責任的國際法思考》，《政治與法律》2008年第9期，第108頁。甚至有學者提出國際環境損害責任具有“私法化”的傾向。④參見那力、張煬：《國際環境損害責任的私法化》，《當代法學》2004年第4期，第113頁。

在國際習慣法上，各國雖然大致認可國際損害責任在國際環境領域中實體上的存在，但對于程序上如何啟動追責程序，國際社會并未達成一致，慣常行為和法律確信都難以被證明。更重要的是，在國際公共衛生領域，并不存在任何具備充分法律依據的國際損害賠償程序。

我們能夠確定的只是，國際損害賠償首先需要當事國達成一致，以協議解決爭端，①比如，1978 年，蘇聯核動力衛星“宇宙954 號”墜落在加拿大西北部。1979 年，加拿大政府依據有關國際條約和國際法一般原則對蘇聯衛星進入其領空和衛星的有害放射線殘片散落在其領土上所引起的損害提出國際求償，索賠600 萬加元。起初蘇聯政府對索賠予以拒絕，后來經過協商、談判，兩國政府于1981 年簽署《關于解決1978 年宇宙954 號衛星解體全部有關事項的議定書》，蘇聯政府同意向加拿大政府“善意性”支付300萬美元，而加拿大政府則同意不再追究此事。不過，也有學者認為，由于蘇聯從未明確承認其承擔了條約上的損害賠償義務，本案責任賠償的法律基礎并不明確。See Patricia Birnie & Alan Boyle, International Law and the Environment 187 (Oxford University Press 2002).但毫無疑問，這是一次主要依據《空間物體所造成損害的國際責任公約》進行的并且最終達成協議的國際協商和談判過程，該公約的有關條款既是條約國際法又是習慣國際法，構成了國際求償及其相關程序得以啟動的依據，也是協商、談判所圍繞的準繩以及達成妥協的基本背景；由于當事國是自愿達成妥協而非以司法程序結案，最終協議不需要明確當事國的責任性質，但這并不意味著作為法律基礎的有關國際法規則不存在。或者將爭端提交國際法庭、國際仲裁庭或國際損害賠償委員會等國際司法機構，再由國際司法機構作出裁判，才能夠確認國際損害責任的存在。②比如，特雷爾冶煉廠案（Trail Smelter Arbitration）就是由美、英兩國達成仲裁協議并由仲裁庭作出損害賠償裁決的。See United Nations, Reports of International Arbitral Awards 1938-1981, Vol.3,1950.如果當事國無法就爭端解決機制達成一致，國際損害責任就沒有途徑被確認，而顯然，僅僅有一方的國際求償，并不足以確認國際損害責任。目前并沒有國家從國際公法層面對中國政府提出就疫情傳播承擔國際損害責任的要求，即便以后有，可以想見，中國政府也不會接受任何這種國際求償，更不會同意將其提交國際司法機構裁判。

綜上，就國際損害責任而言，新冠肺炎疫情的暴發在國際層面上屬于意外災害，國際損害責任目前僅涵蓋國際環境領域和航空航天的特定領域而不涵蓋國際公共衛生領域，國際損害責任的求償程序啟動依賴于當事國達成一致，加上訴因和近因的缺乏，要求中國政府就新冠肺炎疫情傳播承擔國際損害責任沒有國際法依據。