國家公園管理評估體系構建與應用

劉偉瑋,付夢娣,任月恒,李博炎,朱彥鵬,*,李俊生,閔慶文,彭 濤,宋小友

1 中國環境科學研究院 國家環境保護區域生態過程與功能評估重點實驗室,北京 100012 2 中國科學院地理科學與資源研究所,北京 100101 3 浙江大學 環境與資源學院,杭州 310058 4 錢江源國家公園生態資源保護中心,開化 324300

國家公園是指由國家批準設立并主導管理,邊界清晰,以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的,實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域,是保障和維護國家生態安全、建設美麗中國的重要載體[1]。管理評估,也稱為管理有效性評估,是從管理角度,對在建設與管理投入、管理機制、管理行為過程和管理效果方面的綜合性評估；它是國家公園等自然保護地系統保護過程的重要組成部分,是將項目實施、規劃、資金和效益聯系起來的重要環節[2-3]。

《建立國家公園體制總體方案》中明確指出,要對我國現行自然保護地保護管理效能進行評估。然而,由于體制試點工作的迫切性和艱巨性,現有的工作主要以國家公園體制試點建設為核心,尚未涉及到國家公園的管理評估。因此,從研究層面積極探索國家公園管理評估體系和方法,科學、客觀地評估國家公園管理目標的實現情況,對推動提升國家公園保護管理水平,促進實現國家公園管理目標具有重要意義。

本文首先梳理了國內外自然保護地管理評估的主要方法和優缺點,結合我國國家公國理念和功能定位,初步構建了我國國家公園的管理評估指標體系,并以錢江源國家公園體制試點為例,對當前管理現狀進行了評估,以期為我國國家公園的管理評估制度體系和標準規范建設提供參考,促進我國國家公園管理水平的提升。

1 國內外自然保護地管理評估研究現狀

國際上從20世紀80年代已開始注重保護區管理有效性問題,1997年世界自然保護地委員會(The World Commission Protected Areas,WCPA)依據自然保護地管理過程的背景、規劃、投入、管理過程、產出和效果等6個基本要素,提出的相關評估框架具有重要影響力[4]。此后,不同國家和非政府組織在WCPA評估框架的基礎上,基于不同的目標對象及應用層次,構建了50多種自然保護地管理評估方法和技術[5]。

有學者根據不同的研究對象和評價目的,將自然保護地管理評估方法劃分為4類,即基于證據的深入評價法、基于同行評議的綜合評價法、基于專家評議的快速記分評價法和基于假設的分類評價法[6-7]。本文在此基礎上,選取代表性方法,并綜合我國的主要管理評估規范,對各評估方法的內容和優缺點進行了總結[8-9](表1)。其中,1)以“增加我們遺產的價值”為代表的基于證據深入評價法,針對單個保護區進行評估,涉及保護價值和目標、威脅識別等12個方面100個指標,采用直接賦分結合“是/否”的評估方法,優點是結果可信度很高,缺點是費力耗時；2)以“保護區管理快速評價和優先性確定方法”為代表的基于同行評議綜合評價法,針對特定保護區系統內的所有保護區,涉及19個要素121個指標,采用直接賦分的評估方法,優點是評估簡單、快速,并可在系統層次上分析保護區的問題,缺點是不適用長期監測評估,指標欠缺全面性；3)以“管理有效性評價跟蹤工具”為代表的基于專家評議快速記分評價法,針對單個保護區,涉及30個指標,采用直接賦分的評估方法,優點是簡潔,并注重動態跟蹤,缺點是不適用于系統內不同保護區的比較,注重管理過程；4)以“保護行動計劃”為代表的基于假設分類評價法,針對保護區系統,不涉及具體指標,主要通過定性評估發現管理威脅,判斷管理目標是否完成,優點是人力資源投入少,缺點是可信度較低。此外,借鑒基于證據的深入評價法和基于專家評議的快速記分評價法,我國政府也出臺了多個管理評估規范,主要包括原國家林業局發布的《自然保護區有效管理評價技術規范》(LY/T 1726—2008)、《國家濕地公園評估標準》(LY/T 1754—2008),原環境保護部發布的《自然保護區管理評估規范》(HJ 913—2017)等。

表1 國內外自然保護地管理評估方法比較Table 1 Comparison of effective evaluation index system for natural reserves at home and abroad

2 我國國家公園管理評估體系構建

2.1 評估指標體系的構建

2013年11月,黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制,將其作為生態文明制度建設的重要內容。2017年9月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建立國家公園體制總體方案》,明確指出國家公園是我國自然保護地最重要類型之一,國家公園的首要功能是重要自然生態系統的原真性、完整性保護,同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。

本文借鑒WCPA評估框架,按照“條件基礎-過程行動-取得成效”的思路,從管理基礎、管理行動和管理成效3個方面構建基于管理全過程要素的國家公園管理評估指標框架。其中,管理基礎旨在反映“支撐管理機構進行管理的條件和能力”,它是開展有效管理的前提；管理行動旨在反映“管理機構如何采取行動實現管理目標”,注重的是管理過程；管理成效旨在反映“管理機構取得了哪些目標成果”,強調的是管理效果。

圖1 國家公園管理評估框架圖Fig.1 Management assessment framework of national park

國家公園管理評估指標體系的構建過程如下：

1)根據上述分析,初步確定國家公園管理評估的一級指標包括管理基礎、管理行動和管理成效。其中,管理基礎劃分為管理現狀條件和管理能力保障2個二級指標；管理行動劃分為生態保護能力建設、科研監測能力建設、社會參與能力建設和游憩教育能力建設4個二級指標；管理成效劃分為生態環境保護、自然人文景觀、經濟社會發展等3個二級指標。

2)收集整理國內外自然保護地管理評估代表性論文及相關評估標準[10-13],對評估指標進行梳理分析,根據指標采用的頻度,初步選出應用較多,有代表性的共性指標。在此基礎上,根據確定的二級指標,充分考慮國家公園生態保護第一、國家代表性、全民公益性的理念,以及科研、教育、游憩等綜合功能,確定一些具有國家公園針對性的指標,例如,土地權屬、科研合作、訪客管理、環境教育、社區共管、公眾參與等,初步構建評估指標體系。

3)進一步咨詢自然保護地管理評估方面的專家和具體管理人員的意見,對初步指標進行篩選調整,從而構建得到包括3個一級指標、9個二級指標、22個三級指標的國家公園管理評估指標體系。

2.2 評估技術方法

(1)評估指標權重的確定

本研究采用層次分析法,計算各指標權重的步驟如下：

1)構造判斷矩陣。根據對各指標的打分結果,構建如下判斷矩陣,

2)計算各指標相對權重。采用和法、根法、特征根法和最小平方法,計算單一準則下元素相對權重。根據判斷矩陣,計算對于上一層因素而言的本層次與之有聯系的因素的重要性的權值,以其為本層次所有因素相對上一層次而言的重要性進行排序的基礎,同時計算判斷矩陣的特征根和特征向量。即對判斷矩陣B,計算滿足BW=λmaxW的特征根與特征向量WB。其中,λmax為B的最大特征根；WB為對應于λmax的正規化特征向量,WB的分量Wi是相應因素單排序的權重,公式如下,

3)對各矩陣層次單排序和層次總排序進行一致性檢驗。計算CI和CR,其中,CI為一致性指標,定義CI=(λmax-n)/(n-1),為了檢驗判斷矩陣是否具有滿意的一致性,需要將CI與平均隨機一致性RI進行比較。計算公式為CR=CI/RI,當CR0.10,則認為該判斷矩陣具有完全一致性,通過計算求得的權重系數可以較好反映各指標的相對重要程度。本研究按照上述方法,采用EXCEL對各層次指標權重進行了計算,滿足一致性檢驗結果,各指標權重見表2。

表2 判斷矩陣的標度及描述Table 2 Marks and their demonstration of judging matrix

(2)評估指標標準及賦值

根據各項評價指標管理標準,每個評價指標滿分為100分,將每個評價指標明確劃分為3—4個級別。在此基礎上,根據國家公園具體管理實際情況,對每個指標賦予一定分值。具體內容見表3。

表3 國家公園管理評估指標權重及其評分標準Table 3 Management evaluation index weight and scoring standard of national park

續表一級指標(權重)Evaluation content(Weight)二級指標三級指標(權重)Evaluation index(Weight)評估分級標準Grading standards of evaluation分級賦值Assignment總權重Weight科研監測能力建設(0.1657)科研合作(0.44)國家公園自身或與科研單位聯合開展與保護對象、資源管理密切相關的科研合作,對國家公園管理幫助較大[80,100]0.0245國家公園自身或與科研單位聯合開展與保護對象、資源管理密切相關的科研合作,對國家公園管理有一定程度幫助[60,79]國家公園內未開展科研活動[0,59]動態監測(0.56)國家公園內建立了完善的監測網絡體系,具有良好的監測技術和能力,能夠為管理和監管提供充分支撐[80,100]0.0306國家公園內建立了監測網絡體系,開展了監測活動,為管理和監管提供一定程度支撐[60,79]國家公園內監測網絡,技術人員等方面嚴重欠缺,無法有效開展監測活動[0,59]社會參與能力建設(0.2414)社區共管(0.75)生態管護員、圓桌會議等社區共管機制成效明顯,社區居民充分參與到國家公園管理[80,100]0.0603建立了生態管護員、圓桌會議等社區共管機制,社區居民一定程度參與了國家公園管理[60,79]未建立相關社區共管機制,社區居民不能有效參與國家公園管理[0,59]公眾參與(0.25)制定相關政策辦法,鼓勵社會組織、企業和個人積極志愿參與到國家公園保護管理和宣傳教育等過程中,公眾參與性得到充分體現[80,100]0.0201制定相關政策辦法,鼓勵社會組織、企業和個人積極志愿參與到國家公園保護管理和宣傳教育等過程中,公眾參與性效果一般[60,79]未制定相關政策辦法,社會組織、企業和個人未參與到國家公園保護管理和宣傳教育等過程中[0,59]游憩教育能力建設(0.2414)訪客管理(0.375)建立了完善的訪客管理制度,能夠有效控制游憩帶來的負面影響,實現生態旅游[80,100]0.0301基本建立了訪客管理制度,能夠基本控制游憩帶來的負面影響[60,79]未建立相關訪客管理制度,游憩活動產生嚴重的生態環境負面影響[0,59]環境教育(0.625)具有完善的教育設施,足夠的專業環境解說人員,教育方式類型多樣,內容生動豐富,環境教育功能得到充分發揮[80,100]0.0502具有一定程度教育設施,解說人員,環境教育功能得到一定程度發揮[60,79]環境教育基礎設施、解說人員缺乏,未體現國家公園環境教育功能[0,59]管理成效Management 生態環境保護(0.5232)生態系統(0.375)自然生態系統保持完整性、原真性,面積穩定或增加,生態系統結構和服務功能穩定或提升[85,100]0.0914effectiveness(0.466)自然生態系統基本保持完整性、原真性,面積基本穩定,生態系統結構和服務功能基本穩定[70,84]自然生態系統完整性、原真性降低,面積減少,生態系統服務功能有所降低。 [60,69]自然生態系統完整性、原真性嚴重降低,面積明顯減少,生態系統服務功能明顯降低[0,59]生物多樣性主要保護物種種群數量穩定或增加,關鍵生境面積、質量穩定或提升;主要保護對象狀況穩定[85,100]0.0914

續表一級指標(權重)Evaluation content(Weight)二級指標三級指標(權重)Evaluation index(Weight)評估分級標準Grading standards of evaluation分級賦值Assignment總權重Weight(0.375)主要保護物種種群數量基本穩定,關鍵生境面積、質量基本穩定;主要保護對象狀況基本穩定。 [70,84]主要保護物種種群數量減少,關鍵生境面積減少、質量下降;主要保護對象受到破壞。 [60,69]主要保護物種種群數量大幅減少,關鍵生境被嚴重破壞或退化;主要保護對象受到嚴重破壞。 [0,59]環境質量(0.25)水、土、氣等環境質量有所提升[85,100]0.061水、土、氣等環境質量基本穩定[70,84]水、土、氣等環境質量有所下降[60,69]水、土、氣等環境質量明顯下降[0,59]自然人文景觀(0.284)自然景觀(0.6)國家公園內自然遺跡、自然景觀的原真性和完整性得到有效保護[80,100]0.0794國家公園內自然遺跡、自然景觀的原真性和完整性得到一定程度保護[60,79]國家公園內自然遺跡、自然景觀的原真性和完整性受到嚴重破壞[0,59]人文景觀(0.4)國家公園內相關人文、景觀等物質和非物質文化得到有效保護和宣傳,受到全社會廣泛關注[80,100]0.0529國家公園內相關人文、景觀等物質和非物質文化得到一定程度保護和宣傳[60,79]國家公園內相關人文、景觀等物質和非物質文化未得到有效保護,受到嚴重破壞或消失[0,59]經濟社會發展(0.1928)經濟發展(0.6)開展了不同形式的經濟活動,社區居民經濟收入水平得到明顯提升,充分實現人口資源環境相均衡的綠色發展方式[80,100]0.0539經濟活動相對單一,社區居民經濟收入水平基本穩定或略微提升,基本符合綠色發展的要求[60,79]經濟活動能力嚴重缺乏,社區居民經濟收入水平基本穩定,甚至降低,經濟發展方式簡單粗放[0,59]社會維系(0.4)社區居民在文化自覺、社區建設和社會公平方面明顯提升[80,100]0.0359社區居民在文化自覺、社區建設和社會公平方面取得一定成效[60,79]居民對國家公園的認同感差,社區維系不夠穩定和諧[0,59]

(3)評估方法及評估等級

根據賦值權重結果,國家公園管理評估采用綜合評價法進行定量評估,計算公式如下。

式中,Xi為各項評估指標的評估分值,Wi為各項評估指標的權重,S為國家公園的評價得分。

根據評估分值和標準,確定具體評估等級為：1)評價總得分屬于[85,100],且單項評價項目得分都不小于該項評價項目滿分的60%,評為“優”；2)評價總得分屬于[70,84],且單項評價項目得分都不小于該項評價項目滿分的60%,評為“良”；3)評價總得分屬于[60,69],且單項評價項目得分都不小于該項評價項目滿分的60%,評為“中”；4)評價總得分屬于[0,59],或單項評價項目得分為該項評價項目滿分的60%以下時,評為“差”。

3 應用研究

3.1 研究區域

2016年6月,《錢江源國家公園體制試點區試點實施方案》獲正式批復,成為我國第4個獲得正式批復的國家公園體制試點,標志著錢江源國家公園體制試點工作進入實質性操作階段。試點工作要求貫徹創新理念,將自然生態系統和自然文化遺產保護放在第一位,以建立統一規范高效管理體制、增強全民公益性為目標,創新運行管理模式、強化生態保護、鼓勵社會參與,實現人與自然和諧共生。

錢江源國家公園體制試點區位于浙江省開化縣(118°01′—118°37′E,28°54′—29°30′N),屬于浙皖贛三省交界處,面積約252 km2,包括古田山國家級自然保護區、錢江源國家級森林公園、錢江源省級風景名勝區以及連接以上自然保護地之間的生態區域。試點區擁有較為完整的低海拔中亞熱帶常綠闊葉林,還是中國特有的世界珍稀瀕危物種、國家一級重點保護野生動物白頸長尾雉(Syrmaticusellioti)、黑麂(Muntiacuscrinifrons)的主要棲息地。

3.2 評估結果及分析

3.2.1評估結果

通過實地調研、文件查閱、問卷調查、訪談交流、專家咨詢等途徑,運用上述評價指標體系和方法,對2017年和2018年錢江源國家公園體制試點區的管理現狀進行了評估。評估結果認為,2017年和2018年,試點區管理評估得分分別為71.35分和76.13分,且單類評價項目得分都不小于該類評價項目滿分的60%,其管理評估等級為“良”,具體內容見表4。

3.2.2結果分析

相比于2017年,試點區2018年管理評估水平有一定程度的提升,其中,一級指標來看,提升幅度由高到低依次是管理行動、管理基礎和管理成效,說明這一年體制試點期間,試點區管委會高度重視管理行動和管理基礎方面的工作,取得了一定效果,同時,管理成效也有所提升。

以2018年評估結果來分析,從一級指標來看,管理基礎、管理行動和管理成效得分分別為15.34分、24.21分和36.59分,分別占評價項目滿分的76.26%、72.72%和78.51%。可以看出,試點區在管理基礎和管理成效方面相對較好,管理行動方面略微較差,這與錢江源國家公園體制試點建設情況相一致。主要是因為,一方面試點區包括了古田山國家級自然保護區等自然保護地,前期具有一定的管理基礎,試點改革期間,在土地權屬、管理制度、機構等方面也開展了大量工作；同時,試點區在生態環境保護等方面進行了良好保護；另一方面,國家公園是一個新的自然保護地類型,在管理行動方面,很多不是過去自然保護區開展的主要工作,如社會參與、游憩教育等,因此,即使有最大幅度的提升,但總體能力建設水平相對較低。

從具體評價指標來看,管理基礎中,試點區范圍界限已清晰；土地權屬已調查完成,但尚未完成全部確權登記；管理資金能夠基本滿足管理需求；管理制度方面已制定多項規范性文件,為試點區建設和管理初步提供了制度保障；管理機構和管理人員相對欠缺,例如,錢江源國家公園管委會已經正式批復,建立了相對完善的組織機構,但管理機構仍不符合試點方案要求,且現有工作人員數量還無法滿足試點區各項管理需求。

表4 錢江源國家公園體制試點區管理評估得分表Table 4 Management evaluation score of Qianjiang Yuan national park system pilot area

管理行動中,科研合作、動態監測、空間管控方面開展了大量工作,能力建設水平較高,如建立了多個國際化科研平臺；建立了網格化立體式監測體系；制定了建設各功能分區建設與管理規范等。社區共管、巡護執法、環境教育也分別開展了一些工作,具備一定的能力建設水平,例如,社區自發組織了巡護隊伍對生態環境進行保護和監督；管委會組織開展了國家公園“清源”專項行動,打擊各類生態資源破壞行為；即將建設完成科普館,并開展了大量環境教育宣傳活動等。公眾參與、管護設施、訪客管理盡管也開展了部分工作,但由于基礎相對薄弱,目前能力建設水平相對較低。

管理成效中,生態環境保護較好,典型生態系統保護良好,主要保護物種種群穩定,空氣質量和水質皆為優良；社會經濟發展方面開展了一些工作,社會維系初步取得了一些成效；人文景觀保護還有所欠缺,特別是有些非物質傳統文化面臨消失的風險。

4 討論

本文嘗試構建了國家公園的管理評估指標體系,并對錢江源國家公園體制試點區管理情況進行了評估,是一次有益的嘗試。在指標體系構建過程中,充分考慮科學性、針對性和獨立性的原則,首先按照“條件基礎-過程行動-取得成效”的思路,構建了包括管理基礎、管理行動和管理成效3個一級指標的指標體系框架,在此基礎上,充分結合我國國家公園的功能定位和管控要求,如自然生態保護、科研監測、社會參與、游憩教育、以及社會經濟等,提出了9個二級指標22個三級指標。

同時也要看到,本研究依然沿用針對單個保護區的基于專家評議的快速記分評價法,指標體系仍然存在一些不足之處,如指標都以定性描述的方式進行標準值設置,在評價賦值過程中也具有一定的主觀性,下一步應重視探索定性與定量相結合的方法；鑒于數據的可獲得性,僅選擇了錢江源國家公園體制試點區,下一步應擴大研究范圍,對已有多個國家公園試點橫向對比開展評估；就管理成效而言,生態環境保護、社會經濟等指標今后應該基于完善的監測體系和調研統計工作,開展定量化評估,充分體現國家公園取得的管理成效。此外,從監管層面來說,應該注重國家生態保護第一理念的目標導向,加強國家公園生態環境保護成效方面的定量化評估研究。

今后,針對國家公園管理評估,在制度層面,應加快建立健全國家公園管理制度體系,制定國家公園管理評估制度；在標準層面,應進一步研究具有中國特色的國家公園管理評估體系,制定相關標準規范；在評估層面,積極推進國家公園的常態化管理評估工作,提升管理水平,實現管理目標。