臺州民宿產業發展的法律規制研究

王晶 毛時亮

摘要?該研究從臺州鄉村民宿產業的視角，在對臺州民宿的基本發展現狀分析的基礎上，通過對臺州各地區民宿監管立法進行梳理，并實地調研考察溫嶺、仙居、天臺村落的民宿運營狀態、監管問題等，發現臺州民宿產業發展中存在監管的主體錯位、準入制度缺乏彈性、違法處罰類型缺乏行業特點、行業組織監管作用不夠突出等問題。建議完善民宿監管的地方立法和政策構建、加強監管部門的權責機制構建、加強民間組織參與民宿行業管理、實施嚴格的懲處機制和淘汰機制，以促進臺州鄉村民宿產業的可持續發展。

關鍵詞?臺州;民宿產業;鄉村旅游;法律規制

中圖分類號?F?304.1文獻標識碼?A

文章編號?0517-6611（2019）23-0144-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.23.041

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

The Legal Regulation of the Development of Taizhou Hostel Industry

WANG Jing，MAO Shi?liang

（Taizhou Vocational College of Science&Technology， Taizhou，Zhejiang318020）

Abstract?From the perspective of rural residential industry in Taizhou， based on the analysis of the basic development status of residential industry in Taizhou， this study combs the legislation of residential supervision in various regions of Taizhou， and investigates the operation status and supervision problems of residential accommodation in Wenling， Xianju and Tiantai villages， and finds out problems in the development of residential industry in Taizhou， such as the dislocation of the main body of supervision， the lack of flexibility of access system， the lack of industry characteristics of the types of illegal punishment， and the lack of prominent regulatory role of industry organizations. It is suggested to improve the local legislation and policy construction of residential housing supervision， strengthen the power and responsibility mechanism of supervision departments， strengthen the participation of non?governmental organizations in the management of residential housing industry， implement strict punishment mechanism and elimination mechanism， so as to promote the sustainable development of rural residential housing industry in Taizhou.

Key words?Taizhou;Hostel industry;Rural tourism;Legal regulation

近年來，隨著社會經濟的發展和人民經濟水平的提升，越來越多的人開始崇尚回歸自然，希望回歸田園生活。全國各省份也開始如火如荼地開展鄉村旅游建設。民宿產業作為鄉村旅游的重要組成部分，毋庸置疑成為旅游行業最熱的話題。然而，在民宿產業欣欣向榮的背后，存在著不容小覷的問題，法律規制的缺失是導致系列問題產生的主要根源。盡管在立法層面上，我國2016年修改的《旅游法》對“民宿的主體資格”進行了明確，但立法卻將從事的旅游經營的住房管理交由省級旅游部門自行制定，這賦予了各地很大的立法職權。實際上，各地也陸續出臺相關部門規章和有關行業標準來填補管理的部分空白，由于民宿行業涉及多個部門、各級的利益，加之部門規章行業標準具有很強的地方特色，導致最終效力不足。另外，由于民宿業涉及土地規劃、旅游、交通、安全、衛生、環保等眾多部門，各部門之間未建立聯動機制，缺少法律規范層面上的協調和統一，導致民宿業的監管出現“多人執法”和“無人執法”的尷尬局面[1]。因此，如何通過健全完善鄉村旅游民宿法律規制機制，引導和促進民宿健康、穩定、有序的發展，是當前鄉村旅游發展過程中面臨的一項重大難題。

1?臺州民宿產業發展基本現狀

為了激活農村經濟，2006年起，浙江全省范圍內就開始開展“農家樂”、民宿星級的評選。臺州市政府也積極響應政策，于2015年開始正式實施《臺州市2015年“農家樂”休閑旅游業工作方案》，并啟動臺州市“農家樂”特色村5年倍增計劃，明確至2020年全市實現發展“農家樂”特色村總數達 112 個，其中，椒江4個、黃巖20個、路橋3個、臨海15個、溫嶺12個、玉環9個、天臺23個、仙居16個、三門10個，比2014 年的56個翻一番 [2]。2016年，浙江省頒布的《浙江省旅游條例》，該條例中明確鼓勵城鄉居民利用自有住宅或者其他條件興辦民宿，可以通過政府采購、購買服務等方式委托符合條件的旅行社、民宿等旅游經營者提供服務 [3] 。

2018年，臺州市出臺了《臺州市2018年“農家樂”提升發展工作實施意見》，提出致力打造經典、精品、精致的民宿型“農家樂”休閑旅游產品，全面規范提升發展水平，奮力在平衡發展和充分發展上實現新作為。根據數據顯示，目前臺州全市擁有鄉村旅游點（含“農家樂”休閑旅游村、點）400多個，共有民宿500多家，其中天臺厚岸村、三門的潘家小鎮通過結合民宿、休閑、娛樂等方式大力發展鄉村旅游的典型代表，被譽為“后岸模式”。溫嶺石塘也打造了以“蝶來三舍”“星羅野海”為代表的高端民宿群。然而，由于大部分民宿仍以家庭型為主，地處偏遠，交通不便，加之缺乏相應法律、法規、政策的正確引導，有關部門都選擇粗放地被動監管，不可避免的出現了大量潛在問題：例如仙居有的民宿收費標準隨意，不符合規范;黃巖地區有的民宿食品衛生、住宿安全無法保障，還有一些民宿存在無證經營、無證登記入住等亂象，這樣的經營行為既侵害了游客的合法權益，又敗壞了鄉村人文風氣，嚴重地阻礙了美麗鄉村民宿可持續性發展。

2?臺州民宿產業發展存在的法律監管問題

2.1?監管法規密集出臺，但監管主體錯位、缺位

2018年新修訂的《旅游法》中明確了全國各個地方的民宿管理可由本地政府部門通過地方立法進行。因此，民宿監管的主體為各地方政府主導，其他相關部門共同協作實施監督和管理的模式，相關部門主要包括工商部門、衛生部門、消防部門、環境保護部門等。據統計，大部分地方制定的法規、規章都缺乏統一、明確的職能劃分標準，在立法條文中籠統表述為“衛生、消防、環保等由相關部門進行規定”。具體到臺州地區，雖然民宿的相關管理辦法已經出臺，但是各地標準不一。例如《溫嶺市旅游民宿暫行管理辦法》中對公安、消防、工商等各部門職責進行規定，而《天臺縣民宿管理辦法（試行）》中對安全、消防等進行了明確規定，但是對環保方面卻并未涉及。《仙居縣“農家樂”（民宿）扶持和管理辦法（試行）》第六條中首次提出整合消防、公安、衛生、市場監管等各部門聯審聯簽，但具體實踐操作仍不明晰。因此，盡管臺州市有關縣市對民宿監管進行了規定，但是大部分縣市立法中既未明確監管部門，也未明確規定協調相關部門的機構，導致民宿專門監管部門職能受限，治理職能錯位和缺位，造成實踐中監管無序的局面。

2.2?立法趨于規范，但準入制度缺乏彈性

2017年2月住房城鄉和建設部、公安部、國家旅游局聯合印發《“農家樂”（民宿）建筑防火導則（試行）》，其首次以全國性立法確立我國民宿準入條件，標志著民宿產業地位的確認。浙江結合自身地方特色于2017年10月出臺了《浙江省人民政府辦公廳關于確定民宿的范圍和條件的指導意見》，并于同年制定了《浙江省民宿基本要求與評價》，明確了浙江省民宿地方標準，其在定義、基本要求、環境設施、管理服務、評價原則、等級劃分條件等方面對旅游民宿提出了要求。與此同時，臺州各縣市開始紛紛制定地方性法規對民宿的準入進行規制，其中溫嶺、天臺、仙居對民宿經營主體、經營規模、執照辦理事宜等進行了規定;玉環雖未實現地方特色，但是民宿審批標準參照浙江省標準。《溫嶺市旅游民宿管理暫行辦法》對民宿的申請要求和程序進行了具體規定，但其中要求房屋的位置必須是“位于鄉村和旅游風景區規劃范圍內（非建成區范圍）的農民住宅、集體用房”，而將景區以外的民宿以及城市民宿排除在外，明顯缺乏彈性。天臺縣于2017年出臺了《民宿登記管理暫行辦法》（試行）首推民宿備案制，為全縣民宿行業“準入”降低了門檻。關于民宿設立的消防標準，上述辦法中也進行了具體而細致的規定。然而，由于立法對消防標準要求過高，部分民宿依然難以達到合格的門檻。據悉，被譽為“天臺后岸模式”的民宿仍有部分存在安全衛生、環保等不符合標準。因此，各地方政府在對民宿的規制中應加大規范的彈性度，適當調整民宿產業定位，放寬民宿規模等限制，從而應對準入制度的不足。

2.3?違法處罰類型多樣，但缺乏行業特點

在對民宿違法行為進行處罰過程中，監管機關適用的方式仍是《治安處罰法》中的相關類型，包括罰款、沒收違法所得、責令停業整頓、吊銷營業執照等。當然，實踐中各種方式適用的頻率也不一樣。由于罰款在執行和處罰幅度上都具有較強的靈活性，而且適用的程序相對簡便，是適用最高的一種處罰方式。此外較常使用的處罰方式是責令停業整頓，多適用于涉及工商、消防等方面的違法行為。吊銷營業執照的處罰最為嚴苛，實踐中執行機關適用更為謹慎。舊違法行為的屢禁不止以及新違法形式的不斷出現，都在說明目前的違法處罰方式并不適應民宿的經營模式[4]。臺州民宿大多遠離市區，例如天臺、三門的民宿，具有規模小、分布廣而散的特點，行政執法障礙重重，特別是一些地處偏遠的民宿群，甚至讓監管部門連基本的準入審查都很難進行。實際中，行政執法一旦離開，受處罰的民宿仍然可以明目張膽的違規。換而言之，停業整頓的處罰對其本身影響不大。此外，有些民宿還具有季節性的特點，例如海邊的民宿和深山民宿在夏季的客源量較大，冬季屬于他們的淡季，經營期限屬于初夏季，維持時間大概4—8個月，執法機關作出的停業整頓對整體的經營并無太大影響。因此，有必要尋求更加有效的執法措施來保障民宿的規范經營。

2.4?行業組織成立，但監管作用不夠突出

行業協會是同行業企業為維護共同利益，約束自我而自愿成立的非營利性社會團體法人，在企業和政府、消費者之間充當紐帶作用。浙江最早成立的民宿行業協會是2014年度的杭州西湖風景名勝區協會。該行業協會規章制度中明確會員民宿必須同時持有營業執照、衛生許可證、稅務登記證和特種行業許可證“四證”才能正式營業[5]。從調研情況來看，臺州也成立了多家民間民宿協會，如溫嶺民宿協會、淡竹鄉“農家樂”（民宿）協會等，但由于起步晚，入會成員不多，發展相對滯后，民宿協會地位不高，所以目前只能發揮指導、組織等基礎作用，而在規范民宿運營，品牌推廣，挖掘民宿內外附加值，保護民宿經營者合法權益，為政府制定行業標準提供相關的依據等方面還有待提高。

3?臺州民宿產業發展法律規制建設

3.1?完善民宿監管的地方立法和政策構建

民宿各地發展所依托的資源和發展規摸、市場因素，頗具地方特色和人文情懷，因此，制定全國統一的法律法規并不是解決問題的有效途徑。相反，地方立法才是民宿立法體系的關鍵。而在地方立法中應當充分考慮到民宿行業發展的困境，通過合理的方式和實際情況，制定符合民宿行業發展市場標準的規范性文件。通過法律文件的頒布，樹立民宿行業發展的依據，解決民宿主法律上的地位確認難題，將其納入正常的市場參與者體系之中。由于民宿有粗放、精品之分，因此，在準入門檻上應區別對待[6]。針對于規模較大、高端的民宿（例如石塘民宿），因經營者具有強大的資金背景，而且通常是由專業人員或者專業團隊進行管理、運營，已經形成了較為成熟的運營、服務體系，相對其他普通民宿而言，要求和標準應更加嚴苛，而針對于家庭型、小型民宿，大多是普通百姓所設，規模較小、設施簡單，標準應該有所放低。

3.2?加快監管部門的權責機制構建

民宿立法環節落實成功后，則應當根據相應的程序性規定，落實政府各部門對于民宿監管的方向和內容。進一步細化監管的內容，建立一個主導的監管部門，明確各部門職責，實行消防、公安、衛生、市場監管等聯動監管、執法 [7]。加強對民宿準入環節、民宿經營環節的管理，例如民宿的建筑物安全要求，消防安全要求的定期檢查、復查，對民宿發展從業人員進行定期走訪、回訪等。同時，政府監管部門根據地區民宿發展的規則，設立專門的糾紛處理機構，處理民宿經營過程中的投訴、維權和其他可能出現的問題，以保證各方當事人的合法權益。

3.3?強化民宿行業組織自律管理

成熟的民宿運營體系離不開民宿行業聯盟的作用。政府要全力補足政府職能轉變的“短板”，樹立民宿行業協會的權威，提高決策質量，確保民宿業有序發展。

一是推進政府對民宿行業協會的職能轉移。政府承擔主導責任，同時要轉變職能管理方式，將與行業管理相關的技術性、服務性事務等職能下放至民宿行業協會，賦予行業協會規范行業經營、引領、推廣的職責[8]。例如民宿星級評定可以由民宿協會來組織完成。

二是引入市場機制發展民宿業行業協會。堅持政府之手和市場之手一起抓，堅持用政府權力“減法”激發市場活力“加法”，利用市場的調節作用激發形成民宿行業標準和體系，臺州應分層次、分區域，有針對性地建立地方民宿行業協會，弱化政府對民宿的行政管理，強化行業協會的自律管理[9]。

3.4?實施嚴格的懲處機制和淘汰機制

建議明確臺州市民宿的資質審批和日常監督管理的主要管理機構，同時各部門形成聯動機制，逐步完善誠信體系，對各民宿主設立誠信名單[10]。針對于無照經營、涉及公安、衛生、服務等方面違法行為實行“嚴懲制”。同時，建立專門的政府投訴和監督部門，快速清晰地進行相關處理。建立動態管理機制，跟蹤懲處落實的情況并對民宿經營活動進行不定期的監督和考察。同時，協會可以借助“互聯網+”平臺著重推薦優質、精品民宿。對不合格民宿實行“曝光制”，嚴令其整改并取消推廣資格，甚至列入黑名單。嚴格實行“淘汰制”，對一般違反協會規章制度的民宿，給予一定觀察期，觀察期屆滿后重新考察，考察合格后恢復資格。若已嚴重違反協會規章制度，按照規章制度直接取消資格，以保證民宿行業的正常秩序。

參考文獻

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