以制度建設推進國家治理體系和治理能力現代化

商兆鑫

[摘 要]國家制度是國家治理的根本依據和內核，國家治理的一切工作和活動都依照國家制度展開，制度治理是國家治理體系完善和治理能力現代化的重要基礎。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。進入新時代，必須適應國家現代化總進程，著力提升黨、國家、社會各項事務治理制度的系統化、集約化、現代化水平，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。

[關鍵詞]制度建設;國家治理體系;治理能力;現代化

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱

《決定》）指出：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是全黨的一項重大戰略任務。”① 因此，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化是新時期黨的建設的一個重大課題。

一、制度治理是國家治理體系完善和治理能力現代化的重要基礎

習近平總書記指出：“治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠性作用的。”②制度是社會的基本構成要素，制度屬性與國家治理的變遷和成長，在很大程度上決定著社會發展的方向、速度和質量。國家制度是國家治理的根本依據和內核，國家治理的一切工作和活動都依照國家制度展開。制度建設是制度治理的基礎。制度治理就是要按照制度治理意識辦事、依據制度治理規律辦事、運用制度治理規則辦事，是國家治理體系完善和治理能力現代化的重要基礎。一方面，制度治理是國家治理體系和治理能力現代化的目標模式。就國家層面而言，有效的制度治理，需要在體制機制上作出保障;在社會治理方面，主要是指建立現代社會治理模式。推進制度治理，是中國特色社會主義制度的自我完善和發展，是全面建成小康社會，進而建成社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興的中國夢的理性路徑選擇，是當代中國國家建設和全面現代化發展的基礎和長遠工程，需要“頂層設計”的戰略性布局，也需要法治化的鞏固根基。另一方面，制度治理是現代社會的運行規則。習近平總書記強調：“不論處在什么發展水平上，制度都是社會公平正義的重要保證。我們要通過創新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現象，保證人民平等參與、平等發展權利。”③因此，作為制度治理的設置極為關鍵，只有讓管權管事管人的權力受到制約和監督，社會才有可能更加公平，人們才有可能共享社會發展的成果。這樣的社會發展才能更健康，現代化進程才能更順利。堅持用制度治理管權管事管人，把制度治理優勢轉化為國家治理的效能，是我國國家治理體系完善和治理能力現代化的重要基礎因素。

新中國成立后，我們黨不斷探索制度治理的問題，積累了一些經驗，取得了重大成果，但也發生過一些曲折。改革開放后，特別是十八大以來，在制度治理包括黨的領導和經濟、政治、文化、社會、生態文明、軍事、外交等各方面，提出了全新理念，形成了中國特色社會主義制度體系。這標志著我們黨對中國特色社會主義制度的規律性認識提高到一個新境界，推進全面深化改革進入整體推進制度創新、制度建設的新階段。

中國特色社會主義制度是一個嚴密完整的科學制度體系，其中具有統領地位的是黨的領導制度。我們要堅持和鞏固好、完善和發展好中國特色社會主義制度，不斷把我國制度優勢轉化為國家治理效能。

二、在深刻認識顯著優勢中堅定制度自信

制度優勢是一個國家的最大優勢。新中國成立以來特別是改革開放以來，我們黨領導人民取得了輝煌成就，中國奇跡令世界驚嘆。中國奇跡何以產生？一個根本原因就是我國國家制度和國家治理體系具有顯著優勢。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。我們之所以能創造經濟快速發展和社會長期穩定兩大奇跡，歸根結底是靠黨的領導，依靠黨的領導制度體系確保黨總攬全局、協調各方，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節。

中國特色社會主義制度的核心要義是社會主義，指導思想是馬克思主義。中國特色社會主義制度是馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合的產物，是理論創新、實踐創新、制度創新相統一的成果，凝結著黨和人民的智慧，深蘊著深刻的歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯。

1.“黨性”與“人民性”的有機統一

中國制度“黨性”與“人民性”的有機統一，深刻體現出這一制度是我們黨在充分尊重人民群眾的實際需求和首創精神、不斷汲取人民群眾偉大創造和實踐經驗的基礎上形成的，具有深厚的群眾基礎和動員群眾、凝聚民心的強大制度優勢。中國制度“黨性”與“人民性”的有機統一，主要體現在這一制度始終堅持人民當家作主的本質特征和堅持以人民為中心的價值取向。中國制度深蘊黨的領導與人民當家作主的有機統一，突出體現在以下兩個方面：一是人民是國家的主人，國家一切權力屬于人民。人民當家作主的地位和作用，通過在中國共產黨統一領導下，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度來不斷實現和鞏固。正是在根本制度和基本制度的不斷完善發展中，黨的領導與人民的意志不斷實現了有機統一;二是中國共產黨堅持人民民主制度，以保證人民當家作主作為社會主義制度建立與鞏固的根本基礎，以體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力，作為社會主義制度改革與完善的根本任務，正是在“用制度體系保證人民當家作主”這一奮斗目標和價值取向上，黨的堅強領導與人民當家作主不斷實現了有機統一。在制度建設的一切過程和各個層面堅持以人民為中心，是中國特色社會主義制度的核心價值。這一制度價值取向集中體現在：一是中國制度堅持以人民為中心，把實現公平正義、增進人民福祉作為出發點和落腳點;二是中國制度堅持以人民為主體，把尊重人民主體地位、激發人民主體意識、調動最廣大人民主體積極性作為根本依靠力量;三是中國制度堅持把不斷實現好維護好發展好最廣大人民的根本利益作為根本價值目標。

2.“改革性”與“定型化”的有機統一

改革開放是中國特色社會主義制度的最鮮明品格，在全面深化改革開放中實現制度逐步定型和優化，是中國制度的突出優勢。改革開放在制度創新上的突出貢獻在于，既堅持社會主義根本制度和基本原則不動搖，又立足中國實際、順應時代要求深入探索制度優越性的有效實現形式，并在全面深化改革開放中逐步實現制度定型化。鄧小平在南方談話中，就創造性地提出了“制度定型論”：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化。”④從南方談話到2012年黨的十八大召開，我們已走過了20年的制度改革和逐步定型的過程。2013年11月召開的十八屆三中全會，作出全面深化改革的重大決定，開啟了推進國家治理體系和治理能力現代化、實現中國特色社會主義制度走向“定型化”更為關鍵的十年新征程。2019年10月召開的十九屆四中全會，在制度改革與定型上進行創新，進一步推進實現制度現代化。

3.“傳承性”與“時代性”的有機統一

制度是文明進程的結晶。縱向看，中國特色社會主義制度雖然是在改革開放40多年發展進程中逐步形成的，但卻是從歷史深處走來，具有厚重的歷史文化傳統和歷史生成邏輯。歷史悠久的傳統政治文明和制度文明，對中國特色社會主義制度的形成與發展發揮著不可或缺的文化基礎作用，是今天我們堅定制度自信不可或缺的文化自信底氣。正是由于中國共產黨人本著“創造性轉化、創新性發展”的態度積極吸納傳統政治文化中的優良因素和有益成分，立足中國實踐，順應時代要求，扎實推進體制改革和制度創新，才使中國特色社會主義制度具有了制度活力和文化底氣，經受住了各種困難和風險的考驗。橫向比，在當今世界各種發展道路和社會制度競爭比較、優勢互補，構成多元共存與共進的政治多極化、經濟全球化、文化多元化、社會信息化的時代大潮流和發展大趨勢背景下，中國制度愈益彰顯著獨特的制度優勢和對世界走向的深遠影響。中國制度之所以充滿生機活力，之所以更加自信地走在時代前列、引領時代潮流，一個決定性因素就是中國共產黨人順應人類文明發展趨勢，勇立時代潮頭，堅持與時俱進，

“以文明交流超越文明隔閡、文明互鑒超越文明沖突、文明共存超越文明優越”，推動不同文明相互理解、相互尊重、相互信任，從而不斷增進中國制度的現代文明品格。這是我們在面對各種不確定因素和嚴峻風險挑戰中充滿中國制度自信的文化底蘊。

三、不斷提高制度建設的科學性

中國特色社會主義進入新時代，對制度改革提出了新要求。中國特色社會主義制度體系，面臨著一個全面提升現代化水平的歷史性任務。因此，必須適應國家現代化總進程，著力完成制度現代化的歷史任務，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。

1.推進制度建設系統化

制度建設系統化，既是一個目標，又是一種制度構成，也是一種制度化的機制。作為目標，它要求制度要科學，合理、公正、規范;作為一種制度構成，它要求各個制度間要既相互獨立、又要相互聯系、不可分割，構成一個層次分明、界限清晰的制度體系;作為一種機制，它要求制度要相互配合、協調促進。實踐表明，任何一項制度都不是孤立的，其實施也不是在封閉的環境中進行的，而且任何一個具體制度，既是上位制度的個體組成部分，又是下位制度的整體所在，因而，每個制度都是整個制度體系中的有機鏈條，起著承上啟下、承前啟后的作用。因此，提高制度系統化水平應從以下三個方面努力：一是注重黨內制度之間的協調。黨內制度建設是由若干個制度要素組成的一個整體、一個系統，要提高制度建設科學化水平，就不能孤立地對待各個單項制度，而是要把各個單項制度放到整個制度系統中去考察、把握和設計。二是注重實體制度和程序制度的有機結合。隨著市場經濟的發展和法治國家建設進程的推進，特別是反腐敗斗爭的需要，我們黨先后制定和出臺了許多黨內制度的程序性規定，在黨的建設實踐中發揮了很好的作用，但是，也要承認，有些黨內程序制度還缺乏科學性。因此，注重黨內程序制度建設，提高黨內程序制度的科學性顯得尤為重要。三是注重黨內法規與國家法律法規的銜接。中國共產黨是人民利益的忠實代表，黨領導人民制定的憲法和法律，是人民的根本利益所在。因而，各級黨政組織和所有黨員干部都必須模范地遵守憲法和法律，必須在其規定的范圍內活動。一方面，各項制度的制定不僅不能違背憲法和法律，而且必須有助于每個黨員干部成為遵憲守法的模范。另一方面，按照從嚴治黨和治理腐敗的要求，特別是要在國家立法中體現反腐倡廉的要求，提高我國反腐倡廉制度化和法治化水平，通過法定程序建議國家立法機關依法對不符合這些精神的法律法規進行必要的修改、充實和完善。

2.推進制度建設集約化

所謂制度集約化，即通過建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的政策、機制、方法，以期能真正通過制度內部機制的約束力來減少或防止腐敗的發生，從根本上解決各種腐敗問題。具體說，需要在以下三個方面實行集約化：一是制度制衡集約化。沒有制度之間的制衡，則制度就沒有約束力，也就難以發揮制度應有的作用。權力過分集中，缺乏有效的監督制約，是導致權力失控、滋生權錢交易等腐敗現象的深層次原因之一。因此，在制度的架構上，我們應把建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制作為制度建設的主攻方向。要通過深化黨政機構改革，合理調整權力結構，尤其是對管權、管錢、管人等容易產生腐敗的部門，進行權力的適度分解，把決策權與執行權分開，將資金調撥權與使用權分離，形成權力制約的格局。二是制度運行制約化。制度建立后，如何讓制度有效運行，也是制度建設科學性的關鍵所在。實踐證明，抓好執法執紀標準化，是提高行政效率的重要環節。標準化出效率，標準化出效益。我們必須通過建立一套科學嚴密的標準體系，用標準衡量、約束、規范公務員的行為，從而有效減少執法彈性，增加執法剛性，提高行政效能，使依法行政落到實處。三是制度監督集約化。要把黨內監督和群眾監督、行政監督、法律監督、輿論監督結合起來，構筑一個交錯縱橫的監督網絡，形成監督的整體合力、發揮監督的整體優勢，達到監督的集約化。

3.推進制度建設現代化

習近平總書記指出：“我們講過很多現代化，包括農業現代化、工業現代化、科技現代化、國防現代化等，國家治理體系和治理能力現代化是第一次講。”⑤國家治理現代化，不是著眼于“推進一個領域改革”，也不是著眼于“推進幾個領域改革”，而是著眼于“推進所有領域改革”，即從國家治理體系和治理能力的總角度考慮“中國特色社會主義制度如何進一步完善和發展的問題”。歷史與現實的實踐證明，不著力推進國家治理現代化、實現制度現代化，其他方面的現代化不可能持久，甚至不可能成立。正是從這個根本意義上說，國家治理現代化的實質是制度現代化，與工業現代化、農業現代化、科技現代化、國防現代化相比較，是更為重要、更為本質、更為關鍵的現代化。而制度是一種以規則或運作模式為主體的社會結構，包括經濟制度、政治制度、文化制度、社會制度以及各種類型的具體制度，是對國家行為的規定與支撐，是對個體行為的規范與制約。一定的社會制度是一定國家性質和國家形式的集中體現;制度完善與成熟的程度是國家和社會成熟與完善程度的集中體現。正是從這個意義上說，實現制度現代化是推進國家和社會現代化的最重要內容和最關鍵環節。當代中國現代化進程已經進入通過國家現代治理推動整個社會現代化的新階段，作為國家治理現代化的最關鍵環節，制度現代化理所當然地成為優化治國理政的最重要價值目標。推動制度不斷走向現代化的根本動力是全面深化改革。在我國現階段，制度現代化不是一蹴而就的，而是一個逐步完善和發展的過程。從鄧小平同志南方談話到現在，我們已經走過了20多年的制度變革歷程。按照全面深化改革的目標，我們將在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，“形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”，支撐社會穩定和社會發展的制度是一種多層面多領域的制度體系，而在制度體系中起主導性、決定性作用的，則是國家的治理體系及其治理能力。制度的合法性、合理性和有效性，集中體現在國家治理體系和治理能力的現代化上。在我國現階段，從國家治理內在結構和價值指向來說，推進國家治理體系和治理能力現代化，需要深化黨的建設制度改革推進政黨治理體系和治理能力現代化、深化行政體制改革推進政府治理體系和治理能力現代化、深化社會治理體制改革推進社會治理體系和治理能力現代化等方面的改革任務。新時代制度建設現代化的目標，就是進一步完善和發展中國特色社會主義制度，為黨和國家事業發展、人民幸福安康、社會和諧穩定、國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系。 制度現代化的本質特征是人民民主。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高舉人民民主的光輝旗幟，著眼于從國家治理和社會治理層面不斷拓展社會主義民主的建設路徑，為人民民主權利的實現提供愈益完善的制度保障，使人民群眾有更切實的權利獲得感。十九屆四中全會《決定》明確指出，要健全為人民執政、靠人民執政各項制度。堅持立黨為公、執政為民，保持黨同人民群眾的血肉聯系，把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿黨治國理政全部工作之中，鞏固黨執政的階級基礎，厚植黨執政的群眾基礎，通過完善制度保證人民在國家治理中的主體地位。這些優化治國理政的新理念新舉措，深刻體現和堅持了馬克思主義的國家學說和民主政治觀，進一步固化了制度現代化的價值指向，為全面實現當代中國現代化進一步指明了方向。

注釋：

①《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日，第1版。

②《習近平關于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社，2014年版，第28頁。

③ 習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《求是》2014年第1期。

④《鄧小平文選》（第3卷），人民出版社，1993年版，第372頁。

⑤《習近平關于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社，2014年版，第26頁。

（作者單位：中共江蘇省鹽城市鹽都區委）

（責任編輯 周 巍）