地方稅體系建設的多維度分析

沈楠

【摘 要】 本文從宏觀、中觀、微觀三個維度對地方稅體系建設進行了分析，并提出了健全地方稅體系的兩個基本思路：一是調整存量;二是調整增量。

【關鍵詞】 稅收法定;地方稅體系;依法征收

一、引言

十八屆三中全會以來，我國開啟了新一輪財稅體制改革，提出了深化稅收制度改革，完善地方稅體系的戰略部署。在十九大報告中，習近平總書記再次指出，要深化稅收制度改革，健全地方稅體系。地方稅體系建設，不僅具有新時代政治、經濟的雙重價值，更具有影響深遠的現實價值。

各級政府合理、高效履行其行政職能的基礎是合理劃分各級政府的財政收入，而財政收入主要來自稅收收入，受稅權劃分影響。稅權的劃分主要以稅收立法權的分配為主要衡量標準，故而“基本集中、適度放權”的稅收立法權劃分模式，既在宏觀層面上全面落實了稅收法定原則，又在中觀層面上給予了地方政府在具體實施細則上的自主權。同時，征管能力是財政收入平穩增長的重要保障，嚴格依法征收財政收入是深化財稅體制改革的重要抓手，是完善地方稅體系的微觀措施。

二、地方稅體系建設的維度分析

1、宏觀：落實稅收法定原則

隨著經濟社會的發展，中國稅種的數量也不斷發生著變化，文化大革命時期僅有6個稅種，八十年代末又擴大為32個稅種，目前我國征收18個稅種，稅種類型和稅收規模、結構比較符合經濟發展的內在要求，但存在稅收法律遵從度不高的問題。18個稅種當中僅有6個是以國家法律形式明確的，包括個人所得稅法、企業所得稅法、船舶噸稅法、車船稅法、環境保護稅法、煙葉稅法，尚有12個稅種是由法律層級較低的國務院暫行條例規定的。按照十三屆人大的立法規劃，與稅相關的法律都納入到了第一類立法項目當中，包括增值稅法、消費稅法、資源稅法、房地產稅法、關稅法、城市維護建設稅法、耕地占用稅法、車輛購置稅法、契稅法、印花稅發、稅收征管法，也就是說這類法律條件比較成熟，擬在本屆人大任期內提請審議的。另外，值得注意的是，土地增值稅沒有納入立法規劃當中，土地增值稅無論從稅制設計，還是實際征管都存在很大爭議。有些學者認為土地增值稅可能會進一步與房地產稅合并，也有些學者認為土地增值稅的稅制不完善、不合理，短期內立法的條件不成熟。因此，本文認為，雖然十八屆三中全會以來，新一輪財稅體制改革取得了不少成績，但是未來還有很多路要走，稅制建設是一個漫長的、需要市場認可和接受的過程，需要堅持循序漸進原則。同時，全面落實稅收法定是當前財稅體制改革的首要工作，也是完善地方稅體系的宏觀要求。

2、中觀：健全地方稅體系

按照經濟學家馬斯格雷夫的稅收劃分理論，結合我國實際情況，將18個稅種劃分為三大類。中央稅有4個，收稅收入占比12.92%，分別包括了消費稅、車輛購置稅、關稅和船舶噸稅。地方稅有8個，稅收收入占比12%，分別包括了土地增值稅、契稅、房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、車船稅、煙葉稅、環境保護稅。共享稅有6個，稅收收入占比最高，達到75.08%。因此，可以說我國的稅收體系是以共享稅為主體。其次，從單個稅種的稅收規模來看，第一大稅是增值稅，增值稅的稅收收入占全部稅收收入的比重接近40%;第二大稅是企業所得稅，稅收收入占比達到22.25%;第三大稅是個人所得稅，稅收收入占比8.29%。因此，可以說我國前三大稅種均是央地共享稅，而且都是按比例共享，比如增值稅中央占50%，地方占50%，企業所得稅和個人所得稅都是中央占60%，地方占40%。另外，根據2017年的統計數據，我國超萬億的稅種有四個，除了增值稅（57808億）、企業所得稅（32117億）、個人所得稅（11966億）外，還有消費稅（10896億），消費稅是我國第四大稅，它是中央獨享稅。而我國第五大稅是地方獨享稅——土地增值稅，2017年土地增值稅收收入為4911億，還不到消費稅的一半。從這一角度來看，在全面營改增之后，地方缺乏核心稅種。

地方稅收收入的構成可以分三個層次：第一個層次是地方獨享稅（8個）;第二個層次是央地共享稅中按收入比例共享的，包括增值稅、企業所得稅、個人所得稅;第三個層次是央地共享稅中按收入類型共享的，包括城市維護建設稅（銀行總行、保險公司總公司繳的歸中央，其他歸地方）、印花稅（證券交易的印花稅歸中央，其他歸地方）、資源稅（海洋石油企業繳的歸中央，其他歸地方）。在這三個層次收入中，第二層次的稅收收入占比最大，而且存在地區差異。全國整體水平是第二層次稅收收入占全部地方稅收收入比重為65%，上海為77%，湖南為58%，貴州為51%，從這個變化趨勢我們可以看出，越是經濟發達的地區，其增值稅、企業所得稅、個人所得稅在地方稅收收入的比重越大，相反越是經濟欠發達的地區，能帶來可持續性收入的稅種占比越低，地方稅收收入越依賴地方稅種，也就是說越是經濟欠發達地區越亟待完善地方稅體系。

如何健全地方稅體系，是深化財稅體制改革的一個重大議題。筆者認為，健全地方稅體系有兩個基本思路：一是調整存量;二是調整增量。

調整存量是把原來不是地方稅的一些稅種調整為地方稅，可以是中央獨享稅調整為地方獨享稅，比如車輛購置稅，目前車輛購買地、上牌地和實際使用地基本一致，可以考慮稅收收入劃歸地方;也可以是中央獨享稅調整為央地共享稅，比如消費稅，很多學者提出過此類構想。消費稅是1994年進行分稅制改革的時候，為了補充中央財力而設立的一個稅種。消費稅設立至今有20多年的時間了，前前后后經歷了十余次的調整，但基本保持了15個應稅科目未變。這15個應稅科目可以分為四大類，第一類是對人的身體有一定損害的，比如煙、酒;第二類是高檔消費品，比如小汽車、摩托車、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、化妝品、貴重首飾及珠寶玉石;第三類是資源消耗大的，包括石油，木制一次性筷子、實木地板;第四類是對環境有污染的，比如鞭炮煙火、電池、涂料。通過以上分類，不難發現消費稅的應稅科目范圍是偏小的。隨著經濟的快速發展，私人飛機、高檔服飾等也應該逐步納入消費稅應稅范圍。另外，隨著生活節奏的加快，點外賣成了很多都市人生活的常態，加重了一次性餐盒對環境的污染，塑料制品也應該征收消費稅。因此，消費稅改革的第一個方向是擴大稅基;第二個方向是提高部分稅目的消費稅率，比如說，高污染高能耗的應稅產品的消費稅稅率要適度調高，以達到彌補其產生的負外部性;第三個方向是稅收收入實行央地共享，但是央地如何共享，成了學術界爭論的焦點。有些學者認為，可以改變消費稅的征收環節，因為絕大部分消費稅應稅科目的征收環節為生產環節，只有卷煙在批發環節加征一道，超豪華小汽車和金銀首飾、珠寶在零售環節加征一道，如果改到消費環節征收消費稅，這種屬地化的征收就可以作為地方稅收收入，但是這樣改之后，對于人口密集、消費能力強的東部地區是利好，對于人口稀少、消費能力不強的西部地區是利空。也有些學者認為消費稅可以按比例分享，如增值稅、企業所得稅、個人所得稅那樣。由于消費稅的稅額比較集中，煙、酒、成品油、小汽車的消費稅收入占全部消費稅收入的比例達到99%，而煙這一項占比就達到50%，所以如果按比例進行消費稅央地共享，對于云南，貴州，湖南這樣的產煙大省就是利好。因此，學術界對于消費稅如何改革爭議很大。筆者認為，消費稅的改革應遵循循序漸進的原則，重點處理好利益的協調關系。另外，可以根據地方特色稅基設置特色消費稅稅目，增加地方消費稅收入，比如，東北的人參、鹿茸是高檔補品，可以考慮設置地方特產消費稅，湖南的山水和紅色文化是特色旅游資源，可以考慮設置地方旅游消費稅等。

完善地方稅體系的另一個思路是調整增量，它可以是增加一個新的地方稅種，比如2018年開始實施的環境保護稅法，也可以是老稅種征收范圍的調整，比如房產稅，房產稅原來只是對于城市、縣城、建制鎮、工礦區的經營性房產征收，未來房地產稅正式施行后，對于個人居住性用房征收也大有可能。房地產稅是房產稅和城鎮土地使用稅的整合。2018年時任財政部長的肖捷明確指出了房地產稅改革的原則是“立法先行，充分授權，逐步推進”。首先是立法先行，全面落實稅收法定原則是當前財稅工作的重點。其次，充分授權就是要給地方政府一定權利，因為房地產稅是地方稅種，各個地方的具體情況不一樣，因此應該在全國統一立法的基礎上，給予地方政府自由調整的權力，包括征稅范圍的調整，包括稅率的調整，以及減免等稅收優惠。假如房地產稅統一立法規定，對于居住性用房的房地產稅稅率為0.5%—0.8%，那各地方政府可以在這一標準范圍之內，根據自身情況來選擇適當的稅率。同時，房屋的人均免稅面積也可以因地制宜地設置不同的標準。最后是分步推進，這可以從幾個方面分析。第一，可以先城市后農村，根據《物權法》，農村居民個人房屋所有權和宅基地使用權屬于物權的范圍，是農村居民的財產性權利，因此，農村的房地產應成為房地產稅的征稅對象，但是農村房地產所有權不完整，現階段適合將農村房地產納入免稅范圍，先從城市房地產開始征收房地產稅。第二，我國居民房屋性質復雜而多樣，有房改房，央產房，軍產房，經濟適用房，自建房和小產權房以及商品房，因此可以從產權更為明晰、爭議更小的商品房開始征收房地產稅，其他類型的房屋成熟一類，開征一類。最后，稅負總量的增加也是一個漸進的過程，如果一次性增加過多的稅收負擔，老百姓的稅務厭惡感就會提高，社會接受程度就會明顯下降。同時，如若增加了房地產保有環節的稅負，就應該適度減少建設和交易環節的房地產稅稅負，使稅負整體水平無較大增加。

因此，本文認為健全地方稅體系需要中央和地方政府的共同努力，在中央政府適度放權的情況下，地方政府要積極作為，在稅法的框架內，科學合理地制定地方稅種的實施細則。健全地方稅體系，是協同各級政府財稅工作的發力點，是深化財稅體制改革的重要途徑，屬于中觀層面。

3、微觀：嚴格依法征收財政收入

去年范冰冰偷漏稅事件讓公眾嘩然，這個事情背后一方面體現了納稅人的納稅意識薄弱，另一方面也體現了我們現在征管體制存在著很多漏洞。如何提高稅收征管能力呢？現代信息技術是一個有力的工具。信息技術可以把多個部門的信息整合起來，織密扎牢信息網，這樣稅務部門查不到的信息，其他部門可以提供輔助信息，壓縮偷漏稅的違法空間。目前，各省都在加快建立財稅綜合信息共享平臺，主要是利用金財工程、金稅工程等現有業務專網資源，依托省級統一“云平臺”，運用大數據、云計算等現代信息技術，構建交匯互融的財稅綜合信息數據中心。另外，現代信息技術在防治稅源流失和培植稅源建設方面也大有裨益。目前，地區之間的稅源競爭是比較激烈的，大數據可以有效整合涉稅信息，將涉稅收入在地區間進行合理劃分。同時，大數據可以整合企業專利、人員、納稅等多方面信息，將符合稅源培植標準的企業篩選出來，使得財政扶持資金投向精準，達到涵養稅源的目的。因此，本文認為，有效地運用現代信息技術，不僅可以提高當期財政收入，而且可以增強財政收入增長的可持續性。嚴格依法征收財政收入是深化財稅體制改革的重要抓手，是完善地方稅體系的微觀措施。

三、結論

健全地方稅體系是新時代財稅體制改革的必然要求，應兼顧中央宏觀調控效果和地方經濟發展要求，科學合理地劃分稅權，在全面落實稅收法定原則下，加快地方稅法制建設，增強地方稅征管能力，調動和發揮中央和地方積極性，促進經濟平穩健康發展。

本文認為，健全地方稅體系有兩個基本思路，一是調整存量，把原來不是地方稅的一些稅種調整為地方稅，可以是中央獨享稅調整為地方獨享稅，比如車輛購置稅，也可以是中央獨享稅調整為央地共享稅，比如消費稅;另一個是調整增量，它可以是增加一個新的地方稅種，比如2018年開始實施的環境保護稅法，也可以是老稅種征收范圍的調整，比如房地產稅。另外，地方稅體系建設是多維度的系統性工程，要確保宏觀、中觀和微觀改革的整體協調，全面落實稅收法定是當前財稅體制改革的首要工作，屬于宏觀層面，健全地方稅體系，是深化財稅體制改革的重要途徑，屬于中觀層面，嚴格依法征收財政收入是深化財稅體制改革的重要抓手，屬于微觀層面。

【參考文獻】

[1] 王曙光，章力丹.新時代地方稅體系的科學內涵與構建[J].稅制研究，2019（1）32-38.

[2] 舒穎崗.我國房地產稅征稅對象探討[J].稅務研究，2018（9）57-59.

[3] 涂京騫.加快房地產稅改革的幾點思考[J].稅務研究，2018（5）58-62.

[4] 郝昭成.健全地方稅體系的思考[J].國際稅收，2018（6）12-16.

[5] 馮曦明，蔣憶寧.地方稅體系完善研析[J].稅務研究，2019（1）45-49.

[6] 許建標.我國消費稅改革“四大熱點”問題辨析[J].稅務研究，2018（7）42-47.

[7] 俞光遠.推進我國房地產稅改革與立法的建議[J].稅務研究，2018（5）41-45.

[8] 張學誕.基于共享稅視角下我國消費稅制度改革的思考[J].國際稅收，2018（11）54-57.

【作者簡介】

沈 楠（1987.12—）女，遼寧沈陽人，湖南大學統計學碩士，經濟學講師、中國注冊會計師（中注協非執業會員）.