關于集寧區基層協商民主中居民參與情況的調查與思考

熊春霞

【摘 要】 文章介紹了集寧區基層協商中居民參與實施情況，分析了存在的主要問題。提出健全集寧區基層協商民主中居民參與的建議：積極營造協商民主文化氛圍，破解社區動員力不足的困境;健全基層協商民主制度規范，保障居民參與權利;積極培育居民參與協商的能力;完善網絡議事，正確發揮網絡議事優勢;大力發展社區自治組織，激發居民參與活力。

【關鍵詞】 基層協商民主;集寧區;居民參與情況

基層協商民主作為社會主義民主政治制度的重要組成部分，推動了基層社會治理創新體系的運行，在基層形成了廣泛、多層、制度化的協商民主實踐，豐富了基層治理模式。基層協商民主建設，根本的依靠力量是居民的廣泛參與，最終的目的是保障居民的利益。

一、集寧區基層協商中居民參與實施情況

集寧區在推進基層協商民主，擴大居民廣泛參與基層治理方面做了很多工作，也取得了一些成功的經驗。本課題組利用一個月的時間，走訪了集寧中心城區9個社區，這9個社區分別是舊城區的文化路社區、外運社區、紅樓社區、馬橋街社區、通州社區，新城區察哈爾社區、永安社區、古城社區，城鄉結合部的泰安社區，基本涵蓋了集寧區基層協商治理的各種情況。

集寧區在推進基層協商治理，擴大居民參與方面所做的工作，主要有：

1、“4+N”協商議事機制，拓寬居民參與社區治理渠道

集寧區在推進基層治理，擴大協商范圍，推出了“4+N”協商議事機制。“4+N”協商議事機制最早叫“四方共議”機制，主要是社區黨組織領導下的居民委員會、小區黨支部、業主委員會（住委會）和物業公司組成“四方共議”機制，解決小區物業管理中存在的問題和矛盾。后來，逐漸發展為社區黨組織領導下的“4+N”協商議事機制，是“四方共議”機制的進一步延伸與發展，將涉及小區治理的各類組織、單位及利益相關方等主體都納入到民主協商的范疇。針對小區存在的各類問題，首先居民委員會和業主委員會就協商內容提議，社區黨組織借助社區協商議事會、召集參與議事主體，進行協商溝通，提出解決辦法。社區黨組織針對各方商議提交解決辦法，專題召開支部會議進行審議，最終形成集體決議。決議實施后，社區通過跟蹤回訪，交流座談等形式，邀請居民代表、黨員等就問題解決情況進行評議。各方滿意度是評估項目達標與否的主要依據。滿意度低于60%的項目將視為未達標，繼續完善，直到滿意為止。“4+N”協商議事機制是集寧區各大小區進行協商治理最主要的運行模式，這一機制在實施過程中，居民全程參與，從問題的提出、協商解決、形成決議、結果評議、這一系列程序的進行，居民是主體，真正做到了人民當家作主。目前，通過“4+N”協商議事機制解決涉及居民反映的小區排水排污、物業供暖等各類問題1000多件，集寧區基層社會治理服務體制機制得到進一步健全和完善。

2、社區聯合黨委，拉近黨與居民的距離

2017年7月，集寧區印發了《集寧區加快推進城市區域化黨建工作的實施意見》，明確指出要構建“一縱四橫”的區域化黨建格局。“一縱”即縱向上形成區委—街道—社區—網格（小區、樓棟）黨組織上下聯通的區域化組織框架。“四橫”即在區—街道—社區—網格四個層面，分別搭建由組織體系、服務體系、責任體系、保障體系構成的黨建車道。

社區聯合黨委是在社區層面建立的，由社區書記擔任聯合黨委書記，聯合黨委包括駐區單位、包聯單位、群眾團體、社會組織、業委會、物業公司、網格（小區、樓院）黨組織。聯合黨委的工作職責包括：黨務隊伍建設，服務平臺聯創，文體活動聯搞，基礎設施聯建，社會治安聯防。依托街道社區“一站式”服務大廳，智慧社區平臺和黨員服務中心，為黨員群眾提供優質便捷的公共服務。通過聯合黨委，拉近黨政群關系，借助區、街道、社區、網格（小區、樓院）建立黨建聯席會和議事會，形成黨群協商共治的工作機制。實現需求與民意自下而上傳遞，資源和力量自上而下匯集，并運用問需、問計、問責、問效四步協商工作法，進一步提升居民參與社區的積極性與滿意度。

3、網絡議事，打破居民參與協商的時空限制

一方面傳統的協商議事機制在實際運行過程中，由于受到時間地點的限制，很多居民由于各種事情不能如約而至，容易導致協商參與的不充分。另一方面，近幾年，我國網絡發展迅速，據中國互聯網信息中心統計，截止到2018年底，我國網民規模8.2億，其中手機網民8.1億。如何充分利用網絡，打破居民協商參與的時空限制，推進社區各項工作的開展，是新時期加強基層社會治理，擴大居民參與協商議事的重要方式。

新體路街道外運社區針對現在大多數人都使用微信這一網絡交流方式，在小區由網格長帶動建立居民議事微信群，為廣大群眾提供各種微信平臺和微信群，如業主委員會群、業主群、社區公眾號、黨員群、低保群、社保群、高齡補助群、老年人免費公交卡群、棚改群等。一方面通過這些微信平臺，居民可以及時了解小區動態，參與社區管理;另一方面居民有問題可及時在微信群內進行反映，社區網格長第一時間回應，真正實現了“線上線下”交流的良性互動協商氛圍，讓小事足不出戶就能解決，打破了居民參與協商的時空限制。通過這些細化的微信群，為居民辦理各種事情及時提供信息。同時為居民反映情況，表達訴求，解決難題提供平臺，通過平臺匯集民聲，解決民意。可以說，網絡已經成為引導居民解疑釋惑、排憂解難、服務決策、協商議事的重要平臺。

4、志愿者服務等社區自治組織，創新居民參與形式

社會組織是民主建設的重要動力，也是組織公民進行民主試煉的重要方式。社會力量是民主建設的最強推動力，民主建設的成功必然需要社會力量的參與。公民可以在社會組織中鍛煉內部民主參與、平等交流的能力。以社會組織作為載體，推動社會民主，是事半功倍之舉，也是進行民主政治建設所不能忽視的一條途徑。社區志愿者服務，可以廣泛吸納社區居民參與，對于激發居民積極參與社區建設，完善社區治理起到重要作用。志愿者作為一種社會組織，能有效解決鄰里困難，化解矛盾，從而促進社區和諧發展。

馬橋街社區位于集寧區的橋西老城區，具有老年人多、困難群眾多、下崗失業人員多、靈活就業人員多等特點，開展志愿者服務對于馬橋街社區發展具有積極推動作用。馬橋街社區志愿者服務成立于2010年，志愿者包括社區成員、居民、駐片單位工作人員等，同時積極吸納社區其他人員加入。志愿者服務隊伍立足馬橋街社區實際，圍繞文明社區建設、扶貧幫困、社會公益事業、環境保護等方面，組織社區居民開展形式多樣的志愿活動，對于推動馬橋街社區和諧穩定做出了積極貢獻。

通過以上具體做法，我們總結出集寧區基層協商民主實施的成效。一是把發揮基層黨組織的主導作用與居民的主體作用相結合。不管是“4+N”協商議事機制、社區聯合黨委、網絡議事、還是志愿者服務，黨組織的組織帶動作用非常重要。基層協商民主的重大議題都是經過上級黨委研究決定。居民在行使權力的過程中，社區黨組織起到保證、引導作用，充分調動居民的積極性。二是把擴大基層民主與增強議事能力相結合。基層協商民主的主要目的就是解決居民實際利益，所以提高基層黨組織與居民的議事能力非常重要。集寧區在社區治理中，通過多種方式調動居民參與議事，從而逐步提高居民議事能力。三是把擴大基層協商中居民參與情況與完善配套制度相結合。居民參與基層協商民主要持續完善，落實到位，關鍵要有制度保障。集寧區基層協商議事制度，初步保障了居民參與協商的主體性。四是凝聚社會力量，擴大民主范圍。社會力量是民主建設的重要助推力。集寧區社區志愿者服務、協會等組織發揮余熱，極大調動居民參與熱情。

二、集寧區基層協商民主中居民參與情況存在的主要問題

集寧區在創新社會治理，完善基層協商機制，擴大居民參與方面做了許多有益的探索，取得了積極的效果。但在具體的實施過程中仍然存在一些問題，亟待我們積極完善。

1、社區動員能力不足，不能充分調動居民參與積極性

基層協商治理，如何調動廣大居民參與其中，這是擺在社區工作者面前的一道難題。我們在調研中了解到，無論是“4+N”協商議事機制、或是社區志愿者服務、還是聯合黨委組織的各項活動，社區工作者普遍反映很難調動居民積極參與。能調動的大都是退休人員，熱心群眾。但是這個比例很少，社區的其他人員基本不關心社區工作，對公共服務與小區建設很少關注，表現出一種事不關己、高高掛起的態度。而這些人卻是社區發展的中堅力量。社區工作者經常抱怨，入戶調查時常碰到一些居民連門都不開，導致下一步的工作無法開展，更何談坐在一起協商探討。

2、協商民主制度機制不夠健全，制約居民參與

集寧區通過制定各種制度，積極推進基層協商民主健康運行。如烏蘭察布市委辦公廳 市人民政府辦公廳印發《關于堅持黨建引領，加強城鄉社區協商的實施方案》（廳發﹝2017﹞51號），對城鄉社區協商提出具體的實施方案，具體列出了協商事項、指導目錄、協商形式、參加人員、協商內容、協商程序，對于規范基層協商民主，保障居民參與起到了一定作用。但由于方案內容較為籠統且約束效力有限，并沒有形成一個規范且長效化的內在機制。在實際操作中，流于形式者多。在居民參與方面，一是缺乏相應的保障機制，二是缺乏規范的監督制約機制。

3、居民自身參與意識有待進一步提高

協商民主的實質是公民參與意識的不斷增強，社會民主氛圍更加濃厚。集寧區基層協商民主中居民參與方面所存在的問題主要有：

一是參與主體不夠廣泛、全面。居民參與程度基于不同的階層、地區、性別、文化水平和政治素養有較大的差距。例如集寧新區察哈爾社區居民，基本都是機關事業單位人員，他們參與的積極性就很高，在社區治理方面，居民積極建言獻策，主動提供身邊能利用的資源。在社區協商治理中，發揮著重要作用。而永泰社區位于城鄉結合部的白海子鎮，居民大多是農民，后來由于征地拆遷搬進就近回遷的小區。文化素質偏低，協商參與能力不足，社區觀念淡薄。

二是參與無序化。由于在協商民主實施過程中，程序運作不夠規范，導致居民參與的無序化。

三是參與過程中存在個人利益僭越公共利益的問題。由于居民在文化素質、政治素養方面存在較大差異，使得有些居民在協商中不能顧全大局，而是從一己私利出發，影響協商結果。

四是協商參與很多時候陷于形式化、表面化。協商民主并沒有內化于心，外化于行，成為居民解決社區事務的正確途徑。

4、網絡協商有待進一步完善

網絡可以擴展參與途徑。公民除了傳統交流渠道外，還可以通過網絡平臺參與協商議事，比如參與網絡市民調查問卷、網絡聽證會、電子政務工作、網絡議事等方式參與公共事務。這為公民的參與議事提供更多的實現途徑。再次，網絡推動公民社會多元化發展。通過網絡，人們可以更為有效地尋找與自己志同道合的人，使他們匯集成群體，更鮮明表達自己的觀點。烏蘭察布市基層協商治理，網絡的運用還不夠充分、完善。網上議事主體、程序等都需要進一步規范。網絡議事監督體系不健全。大都是通過建立微信群，在群里發布一些公共事項，大伙就某一議題你一言我一語，號召煽動性大，真正落實執行者少。

三、健全集寧區基層協商民主中居民參與情況的對策與建議

1、積極營造協商民主文化氛圍，破解社區動員力不足的困境

在我國協商民主實踐中，基層民主扮演著一個重要的角色，它能有效化解基層公共利益矛盾，解決群眾實際問題。基層社會要想達到共商共治共享的氛圍，必須重視協商民主。所以，積極營造基層協商民主文化氛圍，對于加強居民協商意識，破解社區動員力不足，完善社區協商治理具有重要意義。一方面進一步規范協商議事制度程序，細化協商各環節流程，制定協商議事細則及參與程序，保障居民能廣泛有序參與協商，而不是使協商流于形式。另一方面加大對協商活動、程序、機制的宣傳，以輿論的聲勢帶動居民對社區事務的回應熱情，對協商民主文化氛圍的形成起到事半功倍的作用。