農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實證研究

[摘 要] 隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，已經(jīng)實施了30多年的一家一戶的分散經(jīng)營土地的方式與大市場、農(nóng)民思想觀念的矛盾日益突出，對農(nóng)村土地進行重組、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營成為完善農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度、促進農(nóng)業(yè)由一家一戶農(nóng)業(yè)向集約化和規(guī)模化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變、保障農(nóng)戶權(quán)益、促進農(nóng)戶取得更多收益的重要舉措，推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)是解決“三農(nóng)”問題、提高農(nóng)村土地利用效率和推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有效途徑，對我國農(nóng)村的發(fā)展具有重要意義。但當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展還存在一些問題，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進程。基于此，本文對內(nèi)蒙古自治區(qū)五原縣土地流轉(zhuǎn)中存在的問題進行實證研究，并提出相應(yīng)的解決對策。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);問題;對策;五原縣

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）19-36-5

1 研究背景與意義

1.1 研究背景

中華人民共和國成立以來，我國農(nóng)村土地在不同時期呈現(xiàn)出不同的特點。土地改革時期，農(nóng)地為農(nóng)戶私有，并且由私人使用。合作化時期，農(nóng)地雖仍未私有，但由合作社共同經(jīng)營。人民公社時期，農(nóng)地轉(zhuǎn)為公有公營。家庭承包責(zé)任制時期，農(nóng)地為公有私用。就目前而言，農(nóng)地逐漸演變成土地流轉(zhuǎn)、“三權(quán)分置”，即集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”相對分離、分別設(shè)置。從1978年安徽省鳳陽縣小崗村進行的土地包產(chǎn)到戶揭開我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革序幕開始，到1984年年底全國普遍實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，標志著土地為集體所有、家庭經(jīng)營模式的形成，且極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，同時收入成倍增加，農(nóng)民的溫飽問題逐漸得到解決。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展、機械化程度的提高、農(nóng)民承包土地但不經(jīng)營土地出去務(wù)工的現(xiàn)象日益增多，由此導(dǎo)致出現(xiàn)了土地的粗放經(jīng)營甚至撂荒現(xiàn)象，農(nóng)民不再把土地作為唯一的收入來源，農(nóng)民不再滿足于面朝黃土背朝天、早出晚歸的農(nóng)村生活。為此，國家在土地制度方面做出了一定的調(diào)整，鼓勵農(nóng)民對土地以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式進行流轉(zhuǎn)。在這樣的時代背景下，開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究具有極大的現(xiàn)實意義。

黨的十八大報告公布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，該意見強調(diào)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”;規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)人在土地流轉(zhuǎn)過程中僅對本集體經(jīng)濟組織成員間的轉(zhuǎn)讓行為進行批準，或?qū)ζ渌问降牧鬓D(zhuǎn)進行備案。承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民家庭，農(nóng)戶依據(jù)“依法、自愿、有償”的原則自主決定土地流轉(zhuǎn)與否、流轉(zhuǎn)價格與流轉(zhuǎn)形式等，流轉(zhuǎn)收益歸承包農(nóng)戶所有。基于承包權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，流入方基于獲得的土地經(jīng)營權(quán)開展農(nóng)業(yè)活動。另外，黨的十九大報告指出要重視農(nóng)村土地制度改革，特別說明“三權(quán)分置”制度對改善農(nóng)村經(jīng)營制度的重要性，不僅要保持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性，并且第二輪的土地承包到期后再延長30年。我國政府的政策決策對1.2億hm2耕地的充分使用、農(nóng)民增收、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重大的現(xiàn)實意義。

1.2 研究意義

就全國而言，一是通過土地流轉(zhuǎn)改變過去的一家一戶經(jīng)營方式，將以一家一戶為主體單位的土地使用權(quán)進行整合，實現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)、集約化生產(chǎn)，將大量的剩余勞動力從農(nóng)業(yè)勞動中轉(zhuǎn)移到第二三產(chǎn)業(yè)，提高勞動力的利用率，優(yōu)化勞動力結(jié)構(gòu)，提高生產(chǎn)效率，推動產(chǎn)業(yè)融合，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。二是通過地塊互換，農(nóng)戶擁有的耕地相對集中，方便機械化生產(chǎn)，為實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營奠定基礎(chǔ)。三是便于種糧能手、大戶和一些有經(jīng)營頭腦的農(nóng)民建立農(nóng)業(yè)企業(yè)、生產(chǎn)基地和采摘莊園。這部分群體在資金、技術(shù)、觀念方面較之普通農(nóng)戶都具有一定的優(yōu)勢，通過流轉(zhuǎn)將土地分配給該類群體，有利于農(nóng)業(yè)技術(shù)的更新?lián)Q代、農(nóng)地投入產(chǎn)出效率的提高，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)模化發(fā)展。四是土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)民取得更多收益。一方面，土地流轉(zhuǎn)中的轉(zhuǎn)出方得到相對穩(wěn)定的補償金，避免了由于農(nóng)業(yè)豐收或歉收所帶來的收入的波動和風(fēng)險。而且，這部分補償金一般比農(nóng)戶通過分散種植所得的收益要高。另一方面，農(nóng)民在規(guī)模化的土地上以工人身份務(wù)工或外出打工可以獲得穩(wěn)定的工資收入[1]。

就地方而言，位于內(nèi)蒙古自治區(qū)西部、居黃河后套平原腹地的巴彥淖爾市，當(dāng)前正處于由傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要時期。近年來，巴彥淖爾市把推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、促進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展、加快鄉(xiāng)村振興的一項重要舉措，積極引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展為巴彥淖爾市土地大面積集中連片經(jīng)營創(chuàng)造了條件。在土地流轉(zhuǎn)的背景下，巴彥淖爾市通過訂單引種了水稻、花生、蓖麻、中藥材和油用牡丹等特色經(jīng)濟作物1.010 7萬hm2，進一步優(yōu)化了種植業(yè)結(jié)構(gòu)，促進了農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，拓寬了農(nóng)牧民增收渠道。

五原縣隸屬巴彥淖爾市，地處河套平原，向來是內(nèi)蒙古自治區(qū)的農(nóng)業(yè)大縣，南部與黃河北端相鄰，北部位于陰山腳下，西部與臨河接壤，縣境長82.0 km，寬55.5 km，共計2 492.9 km2，達到河套地區(qū)灌溉區(qū)的1/4。縣內(nèi)共有7個鎮(zhèn)、117個行政村，共有30萬人口。多年以來，五原縣致力于通過土地流轉(zhuǎn)來促進土地規(guī)模化發(fā)展，農(nóng)地適度規(guī)模化要以市場機制為指導(dǎo)，在穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上大力推進土地合并轉(zhuǎn)移成片。當(dāng)前，中央加大對土地流轉(zhuǎn)的重視程度，放寬政策限制，政策上的利好使得五原縣土地流轉(zhuǎn)數(shù)量穩(wěn)步增長，拓寬了土地流轉(zhuǎn)的廣度和深度。實施土地流轉(zhuǎn)對促進土地規(guī)模經(jīng)營和專業(yè)化生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入、促進五原縣城鄉(xiāng)現(xiàn)代化建設(shè)具有極大的作用。

2 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

2.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概念界定

土地流轉(zhuǎn)特指土地“三權(quán)”中經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，也就是農(nóng)戶保留土地承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他主體，包括農(nóng)戶、合作社、企業(yè)等各類經(jīng)濟主體[2]。流轉(zhuǎn)的方式有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、合作和入股等多種方式。通過土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變分散經(jīng)營的狀況，農(nóng)業(yè)大戶、合作社轉(zhuǎn)入土地可以促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。本文所指的土地流轉(zhuǎn)不包括宅基地、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

2.2 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概況

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)源于20世紀80年代初，而且呈現(xiàn)出沿海地區(qū)向內(nèi)地擴展的趨勢，但是規(guī)模一直相對比較穩(wěn)定，大致占家庭聯(lián)產(chǎn)承包的耕地面積的4.5%。近期，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展、城市化進程的不斷加快，使得農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式、農(nóng)作物種植模式等發(fā)生了一系列變化。土地作為基本的生產(chǎn)資料，流轉(zhuǎn)現(xiàn)象日益普遍，流轉(zhuǎn)規(guī)模逐漸加大。一是土地流轉(zhuǎn)進程趨于加快。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展及農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿的增強，土地流轉(zhuǎn)的進程在加快。二是農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包出租為主，向多元化方向發(fā)展。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是從農(nóng)戶的具體實踐中所產(chǎn)生的行為，所以不同地區(qū)的流轉(zhuǎn)形式不盡相同，有租賃、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股等多種形式。我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要采取轉(zhuǎn)包和出租這兩種方式，轉(zhuǎn)包和出租占70%以上。三是流轉(zhuǎn)主體呈多元化趨勢。目前，土地流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間進行。隨著時間的推移，在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，近些年一批種糧大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、合作社等專業(yè)化水平較高的組織參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，積極進行土地流轉(zhuǎn)，并逐漸成為參與主體。對五原縣的統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)面積占總流轉(zhuǎn)面積的65%，其余主體占35%。四是土地流轉(zhuǎn)工作趨于規(guī)范化。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程的不斷加快，要求地方政府和村集體提高土地流轉(zhuǎn)工作程序及合同簽訂工作的規(guī)范化水平。2018年土地確權(quán)全面鋪開，一方面既保障了農(nóng)戶的土地承包權(quán)益，又穩(wěn)固和完善了家庭承包經(jīng)營制，保證農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，農(nóng)戶可以抵押土地所有權(quán)來貸款，解決融資困難的問題，進而為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的發(fā)展提供制度保障和資金支持;另一方面，土地確權(quán)通過明確農(nóng)地權(quán)利歸屬來減少土地糾紛，有利于農(nóng)民維護自身的合法權(quán)益，從法律層面對土地流轉(zhuǎn)、土地承包提供原始依據(jù)。

3 五原縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

3.1 五原縣農(nóng)村土地分布情況

五原縣土地資源稟賦豐富，適宜種植農(nóng)作物。五原縣屬于中溫帶大陸性氣候，就降雨來看，降雨少，晴天多，日照時間長，氣候較為干燥，年均降雨170 mm，且降雨集中于夏季和秋季;就溫度而言，當(dāng)?shù)厝昶骄鶜鉁?.1 ℃，年積溫3 362.5 ℃，無霜期較短，介于117～136 d，有利于農(nóng)作物的生長。由以上分析可知，當(dāng)?shù)馗稍锏臍夂蚣拜^少的降水量限制了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，在很大程度上無法滿足農(nóng)作物的生產(chǎn)需要，成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的主要制約因素。但是，五原縣位于河套平原，緊鄰黃河，為促進農(nóng)業(yè)發(fā)展修建了灌渠，在一定程度上可以緩解天然降水量少的劣勢，能滿足當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)用水。

五原縣耕地面積為15.276 7萬hm2，因五原縣處于河套灌區(qū)，耕地全部為水澆地。其中，基本農(nóng)田10.952 0萬hm2，占耕地總面積的71.69%，一般耕地4.324 0萬hm2，占耕地總面積的28.31%。從全縣分布看，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，天吉泰鎮(zhèn)和銀定圖鎮(zhèn)耕地分布比重較小，其他5個鎮(zhèn)分布均勻。具體情況見表1，隆興昌鎮(zhèn)的耕地面積明顯多于其他地區(qū)，并且高于五原縣平均土地利用強度。其原因在于隆興昌鎮(zhèn)為五原縣縣政府所在地，經(jīng)濟發(fā)展程度要高于其他地區(qū)。

表1 五原縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)場耕地面積

[鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)場名稱 耕地面積/萬hm2 占比/% 隆興昌鎮(zhèn) 3.511 3 22.98 巴彥套海鎮(zhèn) 2.726 0 17.84 塔爾湖鎮(zhèn) 2.408 0 15.76 新公中鎮(zhèn) 2.072 7 13.60 勝豐鎮(zhèn) 1.714 7 11.22 銀定圖鎮(zhèn) 1.191 3 7.83 天吉泰鎮(zhèn) 1.037 3 6.67 國營建豐農(nóng)場 0.392 7 4.10 ]

3.2 五原縣土地流轉(zhuǎn)形式和集中連片面積

根據(jù)五原縣農(nóng)經(jīng)局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018年年末五原縣土地流轉(zhuǎn)面積總數(shù)為5.403 3萬hm2，土地流轉(zhuǎn)率只有35.36%。五原縣土地流轉(zhuǎn)偏慢，產(chǎn)生規(guī)模效益，要將農(nóng)業(yè)做大做強，需要下大力推進土地流轉(zhuǎn)。

目前，五原縣土地流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股和轉(zhuǎn)讓5種形式[3]，典型的有3種土地流轉(zhuǎn)形式。

轉(zhuǎn)包是農(nóng)戶將自家的土地全部或部分發(fā)包給其他人，雙方協(xié)商發(fā)包的前提條件，該類土地流轉(zhuǎn)存在2份合同，第1份合同中的主體為承包人和原發(fā)包人，第2份合同中的主體為承包人和第1份合體的承包人，分別有第2份合同和第1份合同的承包人履行合同相應(yīng)的行為[4]。轉(zhuǎn)包是建立在農(nóng)民集體經(jīng)濟的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的農(nóng)戶間的土地經(jīng)營權(quán)的租賃行為。在這種土地流轉(zhuǎn)方式下，土地產(chǎn)權(quán)不變，只是流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)，不需要經(jīng)過發(fā)包方的許可，只需將轉(zhuǎn)包合同備案，受轉(zhuǎn)包人向轉(zhuǎn)包人支付一定的費用，并獲得該部分土地的收益[5]。在五原縣，以轉(zhuǎn)包形式進行流轉(zhuǎn)的土地面積占全縣土地流轉(zhuǎn)面積的91.7%。實地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前五原縣土地流轉(zhuǎn)的主要方式是轉(zhuǎn)包，而且是農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)包。這一模式的普遍適用性是因為該種方式的易操作性、時間短、靈活性大等優(yōu)點，五原縣的轉(zhuǎn)包多以1～3年、以約定租金租賃的合同來締結(jié)合同。

出租是農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)出租給本村經(jīng)濟集體經(jīng)濟以外的人，是建立在外部的民事合同[6]。其特點是出租人的土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)保持不變，出租人與承租人簽訂租賃合同，根據(jù)合同向出租人支付租金，并據(jù)此獲得承租權(quán)。出租和轉(zhuǎn)包的實質(zhì)都是土地經(jīng)營權(quán)的出租，只是出租的對象不同。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中采取出租形式相對較少，以出租形式流轉(zhuǎn)的土地占全縣土地流轉(zhuǎn)面積的6%。

互換是農(nóng)戶之間出于自身方便的目的而產(chǎn)生的農(nóng)地土地經(jīng)營權(quán)的交換行為，交易對象是同一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地[7]。究其原因在于農(nóng)戶擁有的土地塊數(shù)多但分散，小規(guī)模制約了機械化生產(chǎn)，互換能促進土地資源的集中使用，有利于農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。但就當(dāng)前五原縣的具體情況而言，互換土地較少，以互換形式進行流轉(zhuǎn)的土地面積占全縣土地流轉(zhuǎn)面積的1.2%，這是因為農(nóng)戶規(guī)避土地糾紛的意愿較強。

在土地流轉(zhuǎn)過程中，集中連片的土地如表2所示。隆興昌鎮(zhèn)為五原縣縣政府所在地，經(jīng)濟發(fā)展程度要高于其他地區(qū)，隆興昌鎮(zhèn)農(nóng)戶共有8 300余戶。

表2 五原縣隆興昌鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)情況

[土地流轉(zhuǎn)面積/hm2 戶數(shù) 0.667以下 15 0.667～2.000 1 380 2.000～4.667 2 460 4.667～6.667 4 300 6.667以上 170 ]

4 五原縣土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及原因分析

五原縣一直將土地流轉(zhuǎn)作為土地適度規(guī)模發(fā)展的重要手段。尤其是自2016年以來，五原縣開始重視土地流轉(zhuǎn)，旨在利用土地流轉(zhuǎn)這一方式，將土地從一家一戶經(jīng)營的農(nóng)戶手中轉(zhuǎn)移到大戶和龍頭企業(yè)等規(guī)模化經(jīng)營主體手中，從而促進農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)、規(guī)模化種植。同時，土地轉(zhuǎn)出方的農(nóng)村勞動力從土地上解放出來，可以外出務(wù)工或到本地農(nóng)業(yè)企業(yè)工作，使得農(nóng)民收入來源多元化。所以，通過推動土地流轉(zhuǎn)，可以促進當(dāng)?shù)卦霎a(chǎn)、增收、增效，進而加快五原縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化進程，提升五原縣農(nóng)業(yè)競爭力。

耕作土地是五原縣家庭收入的主要來源。大多數(shù)年輕農(nóng)民離開了農(nóng)村在外務(wù)工，又不愿丟掉土地，擔(dān)心土地一旦流轉(zhuǎn)萬一再回來種地就會失去生活的依靠，所以他們畏懼流轉(zhuǎn)，寧可粗放經(jīng)營也不會將土地流轉(zhuǎn)出去;老年人祖祖輩輩生活在農(nóng)村土地，對土地有特殊的感情，習(xí)慣了一家一戶的小農(nóng)耕作方式，認為土地流轉(zhuǎn)出去心里空空的，所以也不愿流轉(zhuǎn);種植面積在2.000 hm2以上的農(nóng)戶，他們已開始種植葵花、玉米、番茄，暫不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去;還有一些農(nóng)戶認為土地流轉(zhuǎn)的過程較為復(fù)雜，大多數(shù)農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)政策了解不多，信息不對稱，存在許多誤區(qū)，也導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)速度較慢。基于此，五原縣土地流轉(zhuǎn)存在的問題主要有以下幾點。

4.1 種糧大戶偏少，土地流轉(zhuǎn)積極性不高

五原縣整體上缺少懂技術(shù)、善管理、會經(jīng)營的種糧大戶，種糧大戶所流轉(zhuǎn)的土地面積僅占耕地總面積的22.9%，雖存在一些耕種6.667 hm2土地的農(nóng)戶，但他們僅僅能耕作自己現(xiàn)有的土地，增加土地就顯得力不存心，耕作所用機械也僅僅為小型四輪車帶動的耕地機、播種機，遠離大規(guī)模的機械化作業(yè)。另外，五原縣處于河套平原中的黃河灌區(qū)，水利設(shè)施完善，農(nóng)業(yè)種植的收益高于內(nèi)蒙古自治區(qū)的平均水平，所以，五原縣土地流轉(zhuǎn)價格相對較高，達到800元/667 m2，這使得種糧大戶租用土地的成本較高，收益相對較低。因此，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)積極性還有待提高。

4.2 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不足，流轉(zhuǎn)土地效益提升困難

五原縣土地流轉(zhuǎn)面積和數(shù)量均有所提高，雖然土地規(guī)模化進程在不斷加快，但當(dāng)前仍停留于第一輪土地承包期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)階段，與農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)、標準化生產(chǎn)、專業(yè)化生產(chǎn)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和標準相差甚遠，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率有待提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益后續(xù)增長明顯乏力。而且，五原縣集中連片的土地流轉(zhuǎn)面積較小，大多集中于6.667 hm2以下，規(guī)模化水平偏低，導(dǎo)致難以提高土地流轉(zhuǎn)整體效益。

4.3 政策引導(dǎo)不夠，糧食生產(chǎn)動力不足

盡管中央和內(nèi)蒙古自治區(qū)均給予種糧大戶政策補貼，但是因為當(dāng)前農(nóng)戶土地相對分散，重復(fù)丈量種糧土地面積的工作過于繁瑣且矛盾重重，又無專項資金支持，所以“種糧補貼”在實際執(zhí)行過程中變?yōu)榱恕胺N地補貼”，補貼政策失去當(dāng)時的本意。而且，由于土地流轉(zhuǎn)的租金較高，所以為了提高土地收益，大戶更多地選擇種植經(jīng)濟作物，或者發(fā)展采摘園、農(nóng)家樂等，種植的糧食作物較少。在國家玉米補貼的激勵下，種植玉米的大戶較多，而種植小麥的較少，小麥的種植面積逐年遞減，且品質(zhì)變化較小，河套灌區(qū)的優(yōu)質(zhì)小麥生產(chǎn)基地受到?jīng)_擊。有時為了增加收益，一些面粉加工企業(yè)不得不從外地買進小麥，在當(dāng)?shù)剡M行加工，貼上五原縣的標志。

4.4 土地確權(quán)難以進行，糾紛和隱患頻發(fā)

一方面，在第二輪土地承包時，很多農(nóng)戶經(jīng)營土地的計稅面積和實際面積相差較大，當(dāng)時征收農(nóng)業(yè)稅，五原縣農(nóng)民每戶統(tǒng)計的土地面積比實際面積要小，現(xiàn)在土地要享受國家補貼，農(nóng)民想按實際面積統(tǒng)計，每家每戶統(tǒng)計結(jié)果不完全一致，矛盾重重。加之一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)把部分土地留作集體用地，暫時承包給少部分人，也有部分農(nóng)民的土地棄耕后，其他村民要求重新分配土地的現(xiàn)象時有發(fā)生，極易引發(fā)糾紛。另一方面，由于土地沒有確權(quán)完備，承租人選擇不再流轉(zhuǎn)土地，或者選擇延長土地流轉(zhuǎn)時間，這些都使得農(nóng)戶確認自家耕地的難度加大，糾紛頻發(fā)。同時，部分農(nóng)戶在進行土地流轉(zhuǎn)時多以口頭協(xié)議為主，即使簽了協(xié)議，但協(xié)議也不規(guī)范、不明確，一旦變更，易誘發(fā)許多矛盾糾紛。

4.5 農(nóng)業(yè)合作社、協(xié)會等機構(gòu)缺乏或辦理事務(wù)單一

五原縣由農(nóng)戶自發(fā)成立了如葵花、玉米、番茄等合作社，但多數(shù)是從銷售環(huán)節(jié)上考慮，在種植上考慮較少或基本不考慮，造成葵花等農(nóng)作物等種植分散、品種多樣、品質(zhì)各異，實際銷售時不便于形成利益共同體。

5 促進五原縣土地流轉(zhuǎn)的對策

5.1 政府加大政策宣傳力度，提高農(nóng)戶的法律意識

由于農(nóng)戶自身獲取信息的渠道較少，所以，需要各級政府通過多種方式積極宣傳土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，加強對土地流轉(zhuǎn)雙方的管理，積極引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)協(xié)議，并聘用專門人士制定規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)合同條款，明確雙方權(quán)利與義務(wù)，逐步完善確權(quán)登記，使農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、合理、有序進行。通過法律方式從根源上減少土地流轉(zhuǎn)所帶來的農(nóng)戶間的矛盾和土地糾紛。

5.2 加強政策扶持和引導(dǎo)，促進土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展

一方面，對當(dāng)前的土地資源進行合理配置，整合分散土地，對農(nóng)地中的中產(chǎn)和低產(chǎn)土地進行改造，推廣集中化生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營，尤其是對葵花、玉米、番茄這一類農(nóng)作物采取集中連片式生產(chǎn)方式，從根本上扭轉(zhuǎn)當(dāng)前農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營的局面;另一方面，對于糧食補貼優(yōu)先撥付于土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶，扶持家庭農(nóng)場和種糧大戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)[8]。

5.3 引導(dǎo)各類投資主體種植經(jīng)濟作物

龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社在資金、人力資本、技術(shù)、經(jīng)營管理方面都擁有一定的優(yōu)勢，其在土地流轉(zhuǎn)制度下對土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴大化、收益的增加都會起到示范作用，因此，需要政府積極引導(dǎo)“三胖子瓜子”“興聯(lián)豐番茄”等農(nóng)業(yè)大戶。通過連片種植和開發(fā)經(jīng)濟農(nóng)作物，促進規(guī)模化經(jīng)營的實現(xiàn)，有利于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，從而建立農(nóng)產(chǎn)品種植基地，推動土地流轉(zhuǎn)[9]。

5.4 加大對種植大戶的培訓(xùn)力度

要想改變一家一戶經(jīng)營的狀況，必須依靠種植大戶。但是，當(dāng)前農(nóng)戶的認知水平、能力素質(zhì)、生產(chǎn)技術(shù)都相對欠缺，所以當(dāng)前種植大戶主要依靠農(nóng)戶自身多年的種植經(jīng)驗來進行耕種，沒有經(jīng)過系統(tǒng)的專業(yè)知識的培訓(xùn)，理論知識儲備量不夠，缺乏理論指導(dǎo)，所以使得當(dāng)前的效益相對較低。所以，政府部門可以通過多種方式來加大培訓(xùn)力度，專家與農(nóng)戶進行實地交流，開展田間試驗，利用互聯(lián)網(wǎng)、多媒體等形式對農(nóng)戶進行培訓(xùn)，增加農(nóng)戶培訓(xùn)班的開班頻率。通過一系列措施來切實提高種植大戶的產(chǎn)量，增加種植收益。部分農(nóng)民可借助2019年高職擴招計劃，到相關(guān)農(nóng)業(yè)院校學(xué)習(xí)相關(guān)專業(yè)技能知識。

5.5 大力推進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移機制

當(dāng)前，過剩的農(nóng)村勞動力是五原縣突顯的問題之一。進城務(wù)工人員占30%左右，要使農(nóng)民與土地、農(nóng)村分離，五原縣需大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民可擁有很多的非農(nóng)就業(yè)機會，一大部分農(nóng)民轉(zhuǎn)變成為不僅僅依靠土地生存的城鄉(xiāng)居民，使農(nóng)村的勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)迅速轉(zhuǎn)移。所以，要加快城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展步伐，盡快實現(xiàn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，實現(xiàn)農(nóng)戶追求高標準生活方式的目標，為土地流轉(zhuǎn)市場進一步提供更多可利用的土地。緊握城鎮(zhèn)化發(fā)展的有利時機，與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合，幫助農(nóng)民完成自身定位，將小城鎮(zhèn)居民中存在的懶散農(nóng)民、名義身份與實際從事職業(yè)不相符合的現(xiàn)象消除，使其盡快適應(yīng)城市生活，真正從根本上實現(xiàn)城鎮(zhèn)化[10]。人口的流轉(zhuǎn)是土地流轉(zhuǎn)帶來的必然結(jié)果，當(dāng)農(nóng)民進城后，生產(chǎn)和生活的重心逐漸轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)，他們的身份將從農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，告別了此前城鄉(xiāng)間忙碌奔波的生活方式。

6 結(jié)語

土地流轉(zhuǎn)是必然趨勢，但也要根據(jù)農(nóng)民的意愿因時、因地有序推進，成熟一片就推行一片，成熟一村就推行一村，成熟一鎮(zhèn)就推行一鎮(zhèn)，不可一呼而起搞一刀切，加強宣傳、創(chuàng)造條件，讓農(nóng)民真正成為利益的主體。

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