鄉村振興戰略下農村“廁所革命”協同治理路徑研究

[摘 要] 黨的十九大報告中提出實施鄉村振興戰略，強調農村“廁所革命”事關農民生活質量提高、農村人居環境改善及全面建成小康社會，是一項重大的民生工程，并將其上升為一項國家戰略。但長期以來，廁所問題已嚴重阻礙農村社會的發展，更是鄉村振興戰略迫切需要補齊的短板和薄弱環節。基于此，本文在鄉村振興背景下，結合發達國家的治理經驗，對我國農村“廁所革命”在協同治理進程中面臨的困境和解決路徑進行分析，以期助推鄉村振興進程。

[關鍵詞] 鄉村振興;廁所革命;協同治理

[中圖分類號] TU993 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）24-09-3

1 研究背景及問題提出

從政策背景來看，2017年10月，黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，加快農村“廁所革命”勢在必行[1]。同年11月，習近平第2次對“廁所革命”做出重要指示：“廁所問題不是小事情，是城鄉文明建設的重要方面，不但景區、城市要抓，農村也要抓，要把這項工作作為鄉村振興戰略的一項具體工作來推進，努力補齊這塊影響群眾生活品質的短板”。2018年1月，《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出要堅持不懈推進農村“廁所革命”，大力開展農村戶用衛生廁所建設和改造[2]。同年2月，中央農村工作領導小組辦公室發布《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，將重心聚焦“三農”，強調加強農村人居環境整治[3]。中共中央 國務院印發《農村人居環境整治三年行動方案》，明確提出要合理選擇改廁模式，推進“廁所革命”[4]。李克強在2018年政府工作報告中提出：“要穩步開展農村人居環境整治三年行動，推進廁所革命”[5]。由此可見，“廁所革命”是早日實現鄉村振興的關鍵。

從現實情況來看，國家衛生健康委員會相關統計數據顯示，截至2016年年底，全國2.6億農戶中，全國農村衛生廁所普及率提高到了80.4%，其中無害化衛生廁所普及率達到60.5%。農村“廁所革命”取得顯著經濟、社會和環境效益的同時，也存在如治理主體單一、基層治理能力薄弱、法治不健全、“廁所文化”欠缺以及地區治理不均衡等亟待解決的問題[6]。

從研究價值層面來看，在中國知網（CNKI）上，以“廁所革命”作為關鍵詞進行指數分析可知：2017年“廁所革命”媒體相關文獻量為612，環比增長率220%;2018年“廁所革命”中文相關文獻量為113，中文環比增長率232%，媒體和學術關注度直線上升。可見，“廁所革命”可研究的空間較大，符合國家政策走向和學術研究方向，研究價值較高。因此，在新時代鄉村振興戰略背景下，如何借力“廁所革命”，協同推動鄉村治理，是我國亟待解決的重大課題。

2 農村“廁所革命”協同治理面臨的困境

在農村“廁所革命”推進的過程中，由于我國農村社會情況復雜，鄉村“空心化”、居住分散、人才流失、資金薄弱和基礎設施不完善等問題的存在，導致很難保障政策毫無偏差地執行。同時，在農村“廁所革命”推進的過程中，難以調動起社會各方力量和資源，力量分散，難以形成合力，尚存以下問題。

2.1 治理主體單一

近年來，隨著城鎮化的發展，打工經濟盛行，農村大批青壯年勞動力外出務工、求學，村莊“空心化”成為常態，村內人才資源流失，內生力量薄弱。而年老、幼小、行動不便、肢體殘疾的普通村民多被留下，這一類人群因為自身學歷、人脈資源等匱乏，導致其參與性和積極性普遍不高。而相較而言掌握著一定權威和關系資源的“能人”隨即控制著整個村莊事務的話語權，將其意志凌駕于整個村莊村民意志之上，獨斷專權取代村民自治和民主協商，在很大程度上阻礙了鄉村現代化進程。可見，由于缺乏優秀的人才資源，加之普通村民話語權的喪失，農村“廁所革命”的實施很難保障多元主體的協同參與。

2.2 基層治理能力薄弱

在我國，農村問題一直以來都是制約農村經濟社會發展的老大難問題。

客觀層面上，經濟條件和地形因素對基層治理能力構成了客觀挑戰。一方面，農村地區經濟落后，鄉村公共基礎設施薄弱，“廁所革命”的推進需要大量的配套設施，如污水管網、化糞池等都需要投入大量的人力、物力和財力進行建設，而因資金欠缺導致基層領導在本村推行“廁所革命”的難度隨之加大。另一方面，農村地形復雜，居民居住分散，使得改廁工作難度加大、耗時長，難以形成連片效應。

主觀層面上，領導者個人素質和基層組織對基層治理能力造成了直接影響。一是領導者個人能力不強。快速發展的城鎮化導致“空心村”問題顯著，人力資源總量不足，優秀的人才資源更加稀缺。“廁所革命”的推進主要依靠基層黨委政府的領導，但農村基層領導班子的學歷多為高中、大專、本科，且任職多年思想更新速度較慢，個人水平和領導力都有待提高。二是組織機構不健全。一些農村基層黨組織機構不健全，導致組織內部渙散、軟弱，難以發揮應有的作用。

2.3 鄉村法治不健全，“廁所文化”欠缺

有關“廁所革命”的相關立法問題，從總體上看，我國整體涉農立法總量不足、質量不高，而對現階段“廁所革命”的推行也只是依靠《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》《農村人居環境整治三年行動方案》《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》等“意見”、“方案”和“規劃”等法律層級的政策進行指導。作為我國一直以來最基本的治理單元——農村，其在經濟社會發展中的基礎性、關鍵性作用日益凸顯，然而農村法治建設卻嚴重滯后，制約全面建成小康社會。

在“廁所革命”文化治理問題上，縱觀近幾年來的各項方針政策和地方廁改計劃，對于廁所文化的涉及幾乎一片空白，關注重點在于廁所的數量和功能。文化自信是更基本、更深沉、更持久的力量。缺少廁所文化的保障和支撐，“廁所革命”的階段性成效則難以得到保障。

3 國外經驗借鑒與啟示

世界各國都不可避免地經歷了廁所治理的難題，其中一些發達國家成功的治理模式和實踐經驗值得借鑒。

3.1 重視廁所文化治理

日本，被公認為是世界上最干凈廁所的國度，曾經也為骯臟的如廁環境所困擾。1985年，著名的“日本公廁協會”成立，由此掀起了聞名世界的“廁所文化”。多年來，日本深入每一項人性關懷的小細節，構建了以“清潔化、人性化、科技化”為核心內涵的廁所文化，彰顯了款待之道、對女性關懷、節儉的工匠精神。

3.2 嚴格廁所法律治理

新加坡公廁以清潔、文明著稱，政府高度重視公共衛生，配有專人嚴格管理，強化立法，嚴格執法。早在1989年新加坡法典中就制定了“便后必須主動沖廁”的規定，每個公廁配備一名糾察員，便后不主動沖洗的行為被視為違法，并處以罰款。同時，環境衛生管理部門“微服私訪”發現的不良行為人處罰款和拘留。

韓國1999年10月成立廁所協會，2002年韓國國會全票通過“廁所法”，2006年4月通過《公共衛生間法》，自此廁所協會的工作有法可依。

3.3 協調社會各方資源

美國公廁大多依附于公共設施或商業機構，很少獨立建設公廁。這樣既減少了不必要的重復投資和建設，又促進了公廁資源的有效管理，提高了使用效率。

加拿大通過“公共財政+出租資源”的公廁管理模式，公廁的廣告收入用以支付人員工資和購買廁所用品。引入商業模式，促進社會資源的有效利用。印度于2014年發起了“清潔印度”計劃，雖然運動式治理成效較微弱，但其調動了廣大群眾參與的經驗值得思考。“廁所革命”成功的關鍵在于能否調動廣大群眾的力量。

4 農村“廁所革命”協同治理的路徑

鄉村振興戰略背景下，要想早日完成“廁所革命”，就必須擯棄以往單一主體自上而下的治理模式，在實踐問題上，應廣泛吸收借鑒先導性的理論知識，將理論結合實際才能達到事半功倍的效果。因此，農村“廁所革命”這一實踐性問題應結合協同治理理論的精髓，從治理主體、治理重點、治理方式上進行嬗變，從而達成“善治”。

4.1 治理主體：政府主導與多元協同

4.1.1 堅持基層政府的主導作用。“廁所革命”屬于鄉村治理的重要內容，但仍不可改變政府的主導性地位，這是由我國的實際國情決定的。因此，政府的職能和角色應由絕對唯一的權威型轉變為相對的主導型，旨在做好服務、調控鄉村公共資源和協同調動各方力量等工作，專注“掌舵”而非“劃槳”。

4.1.2 促進多元主體協同合作。習近平多次強調：“鄉村振興要堅持農民主體地位，發揮農民主體作用”。因此，既要充分認識到農民作為鄉村社會的主人和“廁所革命”的主力軍，扮演著極為重要的角色，又要激勵廣大農民把對美好生活的向往轉化為投身“廁所革命”的動力，爭做“廁所革命”的倡導者、參與者、建設者和受益者，這樣“廁所革命”才能行穩致遠。

此外，各基層自治組織、企事業單位、人民團體及其他社會組織等主體應充分發揮主觀能動性，積極響應黨和國家號召，以實際行動支持鄉村廁改工作。由此，引進社會監督，不但減少了政府“一言堂”情況下決策的失誤，更能充分調動社會資源推動“廁所革命”，有利于節約行政管理成本，在一定程度上極大地激發鄉村社會的內生治理動力。

4.2 治理重點：重心下移，強化基層治理

“廁所革命”的主體是農民，“廁所革命”的場域在農村。鄉村“廁所革命”的順利推行，應立足廣大農村地區，重心下移，強化基層治理。然而，當前農村“廁所革命”的重建設輕管理現象尤為突出。這與農村社會經濟基礎薄弱、發展落后密不可分。因此，地方政府應根據國家政策的動向，制訂本地區中長期廁改計劃，保障后續廁所維護和運營管理的可持續性：保障經費充足，落實國家獎補金額的同時廣泛開源，多渠道吸收社會資本，夯實鄉村治理的物質基礎。

4.3 治理方法：自治、法治與德治相結合

4.3.1 引導自治。通過報紙、廣播、電視、互聯網和自媒體等平臺，以群眾喜聞樂見的方式，宣傳文明如廁規范，激發村民參與廁改的熱情和積極性，提升村民自我管理和自我服務的水平。

4.3.2 強化法治。結合本國實際，借鑒國外經驗，加快建立、健全和完善我國有關廁改和管護的法律法規體系。就基層社會而言，應重視制定并完善有關本村廁改的村規民約，使其充分發揮規范、指導村民如廁行為的作用。并嚴格規范本村不文明的如廁行為，如便后不沖水、故意踩踏損壞廁所設備等，一旦出現，處以小額罰款，人人平等，嚴格執法，以此幫助樹立村民規范意識，為本村“廁所革命”的順利推進提供強有力的法治保障。

4.3.3 重在德治。重視宣傳、教育、引導，營造全民參與的廁改文化氛圍。村委會通過定期下發宣傳材料、組織宣講、播放宣傳片等多種類型的宣傳活動，根據本村實際結合鄉村振興戰略對村民進行“廁所革命”的深度解讀，并通過走訪調查，鼓勵積極配合廁改的村戶，并給予資金幫助，減少村民顧慮，讓村民無后顧之憂。例如，在每年“世界廁所日”等重要時間節點，在當地農村、社區、學校、企事業單位等開展宣傳教育活動，采取科普講座的方式，全面宣傳衛生知識，引導人們養成文明如廁習慣，并在廁所內張貼文明如廁宣傳牌或提示語，引導群眾從小事做起、從自身做起。

5 結語

鄉村“廁所革命”的實現任重道遠，需要社會各界的協同合力。未來的廁改之路，既要結合本國鄉土實際，又要充分吸收國外經驗，從治理主體、重點和方式等方面深入探析出一條符合中國特色的鄉村廁改之路，以期早日實現鄉村振興、全面建成小康社會的目標。

參考文獻

[1]新華網.習近平：決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[EB/OL].（2017-10-27）[2019-07-17].http：//www.xinhuanet.com//politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm.

[2]新華網.中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[EB/OL].（2018-02-04）[2019-07-17].http：//www.xinhuanet.com/2018-02/04/c_1122366449.htm.

[3]新華網.中共中央 國務院 印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》[EB/OL].（2018-09-26）[2019-07-17].http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-09/26/c_1123487123.htm.

[4]新華網.中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《農村人居環境整治三年行動方案》[EB/OL].（2018-02-05）[2019-07-17].http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-02/05/c_1122372353.htm.

[5]新華網.政府工作報告[EB/OL].（2018-03-22）[2019-07-17].http：//www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/22/c_1122575588.htm.

[6]劉寶林.治理學視域下的鄉村“廁所革命”[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2019（2）：34-40.