集體經營性建設用地入市收益分配問題研究

[摘 要] 農村集體經營性建設用地入市有利于增加農民財產性收入，有利于農業穩定發展，更有利于統籌城鄉發展、實現鄉村振興的目標。集體經營性建設用地入市的核心問題本質上是收益分配問題。本文討論集體經營性建設用地入市的不同渠道，結合試點地區的法規或規定，對在不同入市情況下各主體之間收益分配的問題進行討論。

[關鍵詞] 土地制度改革;集體經營性建設用地;入市;收益分配

[中圖分類號] D922.3;D923.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）24-12-3

改革開放40年以來，隨著工業化、城鎮化的發展，社會對建設用地的需求不斷增加，因此如何解決土地供給問題對經濟快速發展起著至關重要的作用。對比城市土地的開發狀況和人均占有量，農村集體建設用地土地面積大、人均占有量多。集體經營性建設用地在現有土地市場中占有不可忽視的地位，其入市已是必然趨勢。集體建設用地的改革已成為關系農村經濟發展、保護農民合法權益、優化配置集體土地資源、加快建設國有和集體建設用地統一市場的重大問題。

《中華人民共和國土地管理法》根據土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。其中，建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地及軍事設施用地等[1]。根據用地功能，我國將建設用地分為宅基地、經營性建設用地和公益性建設用地，集體經營性建設用地就是除宅基地和公益性建設用地之外的集體建設用地。2015年，《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》提出，建立農村集體經營性建設用地入市制度并在全國33個地區展開試點，試點過程中集體經營性建設用地入市的收益分配值得關注，其中集體經營性建設用地入市收益分配的法律規則及其完善具有法學研究價值。

1 集體經營性建設用地入市的渠道：基于典型案例的分析

1.1 傳統渠道

《中華人民共和國土地管理法》第43條第1款規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！盵1]該項條款表明，集體經營性建設用地進入市場，只能通過國家征收的方式將土地變為國有土地后才能進入市場交易。集體土地所有權人只能獲得征地補償，無法獲得土地增值收益，土地的增值收益由國家獲得。

1.2 創新渠道

國家政策規定，集體經營性建設用地入市可分為就地入市、調整再入市和整治再入市3種方式。

就地入市，也可以稱為“直接入市”，就是依法取得的農村集體經營性建設用地，在符合現有法律和政策規定的情況下，直接通過買賣、租賃等交易手段進入一級市場?？傮w而言，就地入市交易程序簡便，可減少交易成本，更方便土地使用權進入市場流轉。這種方法的典型代表是內蒙古自治區和林格爾縣，和林格爾縣允許新增建設用地直接入市。

調整再入市，就是把不具備就地入市條件的集體經營性建設用地，根據土地利用總體規劃、城鄉規劃和土地整治規劃，把調整獲得的集體經營性建設用地集中開發，異地入市。以浙江省德清縣為代表，政府統一布局，將零散的土地和位置較差的土地調整整合，之后再進行開發入市。此種方案對分散的及位置條件較差的土地的開發極具現實參考價值。

整治再入市，就是城中村集體建設用地，依據經批準的規劃開展土地整治，對規劃范圍內各類土地統一進行整理、配套基礎設施，重新劃分宗地和確定產權歸屬。對不予征收的，在優化保障城中村居民住房安置等用地后，規劃為經營性用途的集體建設用地，由農民集體入市。這種征收方式主要是用來解決農村集體經營性建設用地被占作他用等歷史遺留問題。

2 集體經營性建設用地入市收益分配方式

集體經營性建設用地入市可以增加集體收入，促進農村發展，在一定程度上打破城鄉二元結構，有利于我國實現鄉村振興的目標。目前，眾多學者對我國集體經營性建設用地入市的收益分配問題進行了研究。

筆者認為，土地增值收益，就是集體經營性建設用地入市后的總收入減去取得土地的金額與在該土地上進行開發的金額后的凈利潤。土地增值收益分配原則方面，存在漲價歸公、漲價歸私、公私兼顧3種學術觀點。漲價歸公，可以字面理解為土地增值所得收益全部歸國家所有;漲價歸私，可簡單理解為土地增值后所得收益歸集體所有。站在國家的角度，自然希望收益都歸國家，但這是極不合理的，不利于調動農民支持土地改革的積極性。站在集體的角度，當然希望國家收取的調節金越少越好，集體能保留更多的收益。目前來看，公私兼顧這種方案在學術界的支持者較多，國家收取一定比例的調節金，剩下的歸集體所有，這種折中方案更多地被試點地區所采納。

在試點地區的實踐中，國家與集體之間大致有3種增值收益分配方式。第一種是國家按照入市土地成交價款的一定比例收取調節金，廣東省南海市、江蘇省常州市就是采取這種方式;第二種是按照土地增值收益的一定比例來收取調節金，以重慶市大足區為代表的16個試點區采取此種方案;第三種是按照出讓環節區分，分別采取不同的計征基數來收取調節金，河南省長垣縣、海南省文昌市和貴州省湄潭縣采用的此種方案（見表1）。

3 集體經營性建設用地入市收益分配存在的問題

3.1 分配主體模糊

《中華人民共和國土地管理法》雖規定農村土地歸農民集體所有，但并沒有規定“集體”的概念。集體是我國政策性名詞，學術界對此也未下統一定義。并且法律并未規定農村集體土地產權代表和執行主體是誰，導致農村集體土地所有權處于虛置狀態，影響分配主體的界定[2]。

3.2 調節金收取基數和比例不統一

目前，法律對于各地區土地調節金的收取基數和收取比例并沒有明確的規定，由于地區與地區之間的經濟差異，試點地區確定的比例也相差巨大[3]。例如，上海市松江區、重慶市大足區的征收比例最高達成交價的50%，而貴州省湄潭縣則按照成交總價款的12%收取調節金，海南省文昌市最低的征收比例為5%[4]。各地區間差距很大。

3.3 集體組織與成員之間的收益分配問題

學術界普遍認同公私兼顧這種方案，國家收取一定比例的調節金，剩下的大部分歸集體所有。在實踐中存在的問題是，入市后的收益被集體占有，而作為該集體成員的農民得到的收益非常少，甚至出現了農民排除在收益分配之外的現象，農民利益得不到保障。集體經營性建設用地入市后所得收益是巨大的，如常州市武進區一塊土地入市的成交價格為2億元。盡管增值收益可以用于集體建設，但是作為集體組成成員的農民卻享受不到土地改革帶來的好處，這與改革的初衷相違背。

3.4 監管法律問題

集體經營性建設用地入市后的收益是巨大的，如何處置這筆收益，如何規劃、利用這筆資金進行鄉村建設與鄉村振興發展密切相關。如果缺乏有效的監督機制，可能導致部分地方政府人員濫用職權，以權謀私，不利于鄉村振興建設。

4 集體經營性建設用地入市收益分配對策

4.1 確定分配主體

一定要明確農村集體是集體土地的所有權擁有者，其他主體如地方政府、農民個人都沒有集體土地所有權，并且要在法律層面上明確集體土地產權代表和執行主體。

4.2 確定增值收益在不同主體之間的分配比例

一是完善立法，將土地調節金納入國家法律體系，由國家確定一個統一的稅收標準，剩余的比例都應歸集體所有。二是尊重農民意愿，確定農民可以分配的土地入市增值收益比例，讓農民享受到土地改革的紅利，調動其積極性。

4.3 完善監督體系

解決好集體與企業、集體與農民之間的問題，合理分配收益，對收益的使用情況進行合理監督。

5 結語

2019年是農村集體經營性建設用地入市試點的收官之年，基于以上內容可以看出，農村集體經營性建設用地入市雖然還不成熟，但是卻在不斷完善之中，在探索中還是取得了巨大的進步。隨著經濟社會的進一步發展，這一制度將推向全國，會進一步促進社會經濟的發展，滿足社會的需要，提高農民的收入水平，為鄉村振興、城鄉統籌發展打下堅實基礎。

參考文獻

[1]中國法制出版社.中華人民共和國土地管理法[M].北京：中國法制出版社，2009.

[2]底亞玲，郝晉珉，朱道林.基于產權的土地征收增值收益分配探討[J].農村經濟，2006（12）：34-36.

[3]李鵬舉.集體建設用地入市增值收益分配路徑[J].中國土地，2018（10）：34-35.

[4]吳招軍.集體經營性建設用地土地增值收益分配：試點總結與制度設計[J].法學雜志，2019（4）：45-56.