農村公共服務運行維護機制建設研究

[摘 要] 農村公共服務運行維護機制建設是完善我國公共財政舉措、推進城鄉公共服務均等化的體現。基于此，本文分析四川省敘永縣農村公共服務運行維護機制的建設現狀及其原因，并提出幾項政策性建議，以助力社會主義新農村建設。

[關鍵詞] 農村公共服務;運行維護機制;公共參與;新農村建設

[中圖分類號] F320 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）24-33-4

在市場經濟條件下，農村發展不只是農村自身的事情，其必須依賴于城鄉一體化和公共財政等宏觀條件的支持。當前，四川省各縣（市、區）正在進行的農村公共服務運行維護機制建設正是完善公共財政舉措、推進公共服務均等化的體現。其主要政策內容是每行政村每年的補助標準為5萬元，其中省財政補助每村3萬元/年，市縣財政補助每村2萬元/年，從而提高農村公共服務水平。敘永縣是四川省10個農村公共服務運行維試點縣之一，本文力圖在調研敘永縣農村公共服務運行維護機制建設情況的基礎上，針對出現的問題就農村公共服務運行維護機制建設提出一些政策性建議。

敘永縣位于中國四川盆地南緣、云貴高原北端，地處川、滇、黔三省結合部。敘永縣幅員面積2 977 km2，轄25個鄉鎮，總人口72.19萬（農村人口60.68萬），是一個傳統的農業縣。境內少數民族人口分布較多，經濟發展相對落后，農村公共服務基礎設施欠賬較多，青壯勞力大多外出務工，空心化現象明顯，農村發展面臨著許多客觀條件的限制。由于以上特殊的客觀環境及歷史條件的限制，農村公共服務運行維護的試點示范對推進敘永縣農村發展是一個契機，同時具有一定的挑戰性。筆者通過對馬嶺、麻城、震東、后山等鄉鎮的多個村莊進行實地調研走訪，了解了目前農村公共服務運行維護機制建設的基本情況，同時對農村發展現狀和基層治理現狀有了更深刻的認識。

1 敘永縣農村公共服務運行維護機制建設現狀

自2012年農村公共服務運行維護試點示范工作啟動以來，敘永縣委、縣政府做了大量工作，進行了多方宣傳。然而在走訪過程中發現，多數村民表示不知曉該項政策的有關情況，而其余知曉該政策的村民主要是日常與村委成員來往密切的“關系戶”。在知曉政策的人群中，普通村民占比很低，了解較多的為村社干部，且大部分通過開會得知。

通過走訪和座談，筆者了解到大部分村民對該項政策表現出消極參與的態度，參與積極性普遍不高。許多農民對農村公共服務運行維護機制缺乏明確和深入的了解，相當一部分農戶表示沒有聽說過農村公共服務運行維護機制。而之前給村民宣傳的農村公共服務運行維護內容主要是各家義務負責門前道路的清掃及路燈的保護等，這顯然是片面理解了農村公共服務運行維護機制。農民對農村公共服務運行維護的參與呈被動響應，“上面說怎么樣就怎么樣”。長期被動的參與心理以及對村社干部的距離感和不信任使得他們根本無心過問公共事務。

從鄉鎮層面來看，相關工作人員基本上都能正確理解農村公共服務運行維護機制，也歡迎這項政策的實施。從行政村層面來看，絕大多數村干部雖然對這些政策表示歡迎，但同時也認為補助金額太少，與農村的公共服務需求差距較大，與農民的期待差距較大，導致他們不敢深入宣傳這項政策，有些村干部甚至希望上級政府允許他們將此筆款項挪作他用等。

歸納起來，在農村公共服務運行維護工作的推進過程中，存在村干部理解有偏差和積極性不夠、村民知曉率不高和參與意愿不強等問題。

2 問題產生的原因

2.1 村干部理解偏差

村干部對農村公共服務運行維護機制的理解存在偏差既與其素質有關，也與鄉鎮政府是否重視以及培訓工作的開展情況相關。筆者所在的課題組在震東鄉石樁村調研時發現，由于該鄉較重視此項工作，多次進行培訓，而且村干部素質高，村干部對該項政策的理解就很到位。

2.2 村干部積極性不夠

村干部積極性不夠有多方面原因，一是項目資金少，難以有效改善農村的公共產品供給現狀;二是撤村并村后的工作量加大，不僅所轄面積擴大數倍，村民小組眾多、居住分散，而且受到交通不便等現實條件的限制，在幾千人的大村中開展工作確實較難，工作成本高，村社干部在農村公共服務運行維護機制的普及中存在畏難情緒;三是行政村雖名為行政，實際上是自治，其不像鄉鎮政府是一級行政機構，鄉鎮工作人員在科層體制下受制于諸多紀律約束，執行上級任務是其分內之事，而行政村干部卻沒有這么多科層制約束，所以，如果用行政的方式來要求自治機構無疑是會碰壁的。

2.3 村民知曉率不高

政策知曉率不高的主要原因是村組干部不重視，沒有動力，沒有積極性，很多人認為此項政策的資金投入太少，將其等同于一般的項目資金。也有一些村干部認為，村民知道的越少，麻煩越少，所以不愿意主動進行宣傳。

2.4 村民參與意愿不強

農村公共服務運行維護是為了提供公共產品服務農民，促進農村的發展。但是，農民的積極性明顯不高，存在思想上積極但行動上消極的現象。出現這種參與困境的原因有以下幾點。

第一，本地農村青壯勞力流失嚴重，缺乏參與活力。各村的外出人口均在30%以上，而他們正是農村公共參與和公共事務運行維護的主體。農村的留守群體大多是婦幼老弱，但是卻要承擔青壯勞力走后撇下的所有的農業生產活動，頻繁的公共參與對于其生產生活無疑會造成影響，所以一些人就理性地選擇了消極參與甚至不參與。

第二，農民認為政策執行是政府和干部的事，與他們無關。調研發現，有很大一部分村民認為有關政策之類的事情是政府的責任，應由政府來管，不管是新農村建設還是農村公共服務運行維護都不是農民的事，事不關己高高掛起的心態很普遍。當然，農民的這種心態既與以往的公共產品供給模式有關，也與基層治理機制有關。

第三，在我國傳統的農村公共服務供給中，政府集公共服務的生產者與分配者于一身，在這種壟斷式的供給模式下，農民沒有機會參與，無法表達自己的需求和愿望，廣大農民的積極性長期被抑制。如果某項行政性任務時間緊迫，村級組織不得不閉門造車來提高辦事效率，既未能切實地傳遞政策的目的和預期，也未能充分地反映農民的心聲和實際要求，實際上就是走過場。在這種條件下，農村公共服務運行維護機制的宣傳工作實際上處在被忽視的狀態。

第四，農民仍然是一片散沙，沒有能力參與。村委會本來是農民自己的自治組織，按道理應該對農民有號召力，但是由于村委會長期的行政化趨勢，導致很多人認為村委會是為政府辦事的機構，不是農民的機構。而村民大會或村民代表大會又難以召開，所以村民自治的質量不高，農民仍然是一片散沙，不能自我組織起來參與社區公共產品的生產。按照村組法的規定，村內重大公共事務均交由村民代表大會來決定，但實際上村民代表大會并沒有發揮應有作用。

目前，以村民代表大會為主的公共參與并沒有發揮其應有的作用。課題組所走訪的村民身份有村兩委干部、村民代表、普通黨員、普通村民等。此外，本應代表村民利益為農民代言的各層級代表大多數是指派的，并非直接選舉的結果，有很大的隨意性，這些人與農民的溝通很不充分，農民在公共參與中所表現出的話語權和存在感明顯不足。

這種基層權力結構看起來有利于村干部高效執行上級意圖，但是由于缺乏村民的充分信任和支持，最終還是在村落社區范圍內遇到阻礙。而且，在這樣的體制安排下，上級不可能對村干部完全放心，所以普遍設立了村民監督委員會，但是這個新機構同樣是遠離普通村民的，無法起到監督作用。課題組在實際走訪中發現，大多數村民反映并不知曉村民監督委員會的組成及其運作。

所以，切實回歸村民自治的基本內涵，真正實現村級民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，是理順基層治理體制、推進農村發展的應有之舉。

3 農村公共服務運行維護機制建設建議

農村公共服務運行維護機制建設直接影響農村公共服務的質量以及公共財政投入的使用效益。同時，探索農村公共服務運行維護機制是激活農村發展活力以及深入推進社會主義新農村建設的良好機會。不管是農村綜合發展、社會主義新農村建設，還是農村公共服務運行維護，檢驗其成敗得失的關鍵就是農民是否成為其主體、農民的積極性和創造性是否得到激發。因此，調動農民的積極性，讓農民動起來，是探索和完善農村公共服務運行維護機制的核心，也是改變新農村建設等農村發展過程中“政府推動，農民不動;政府越主動，農民越被動”這種困境的關鍵[1]。

3.1 在鄉鎮、行政村之間引入競爭機制，把農村公共服務運行維護工作與“一事一議”等惠農獎補政策結合起來

由于農村公共服務運行維護工作投入資金較少，因而難以調動參與主體的積極性。而如果將農村公共服務運行維護工作與“一事一議”“新農村建設試點”等惠農政策緊密結合起來，將農村公共服務運行維護工作作為一項能否獲得大額資金扶持的“考試”，把農村公共服務運行維護評優活動的結果作為其主要標準，將大大提高其重要性，效果就會完全不同。這樣，公共服務運行維護工作就成了撬動農村綜合改革的支點，公共服務運行維護就幾乎成了農村發展的基礎性工程。

通過引入競爭機制來改變農民的被動狀態，農村發展才能從“政府的事”轉變為“農民的事”。讓各村之間充分競爭，能極大地提高農民的積極性，有利于工作的深入開展，也有利于以后的宣傳推廣。

3.2 農民的參與程度是考核的主要標準

評優的標準除了公共服務運行資金使用績效、宣傳領導等之外，還有一個非常重要的參數，那就是農民的參與度。評選活動的開展一定要做到公開、公正、公平，否則將失去其意義。農村公共服務運行維護工作考核評價指標量化評分表如表1和表2所示。

3.3 放權由鄉鎮政府來主持第一輪評選

考評分2輪，第1輪在鄉鎮范圍內進行，主要由鄉鎮政府負責行政村之間的競爭，因為他們比縣級部門更清楚哪個村子搞得好。每個鄉鎮評選出X個村，以參加全縣的競爭，根據每年的預算安排情況，全縣評選出若干可以獲得大額扶持的優勝村。

3.4 政府購買服務

在評選以及農村社區發展過程中必然涉及很多政府無法做或者做不好的專業性工作，可以引進非營利組織（Non-profit Organization，NPO）、社會企業等資源，通過政府購買其服務來深入推動農村發展。在開展公共服務運行維護機制建設實驗的過程中，可以就此探索，而且這本身也是響應中央關于深入推進社會管理創新號召的重要舉措。

3.5 推動成立村民議事機構

引入競爭機制仍然不夠，還需在社區層面提高農民的組織化參與能力。在行政村和村小組成立各自的議事機構，這種村民議事機構的成員由兩類人組成，一是由村民直選的代表，二是愿意為農村發展盡心盡力而戶口不在本村的社會賢達。這一機制設計能有效破解村民大會難以召開以及村外精英難以進入的困境。

3.6 建立質詢與述職制度

農民參與積極性不高的一個原因是，他們沒有一個表達自己利益關切的公共空間，用農民的話說，就是“沒有一個說話的地方”。結合公共服務運行維護，建立起制度化、例行化的質詢與述職制度，為村干部和民眾搭建正式的利益表達與信息交換互動的平臺，使得村干部承諾的事項、履職的成效、整改的措施始終與群眾的要求和期盼相一致[2]。在這個過程中，群眾的訴求得以表達，干部的努力得以肯定，能有效改變當前農村治理面臨的困境，對融洽干群關系、減少社會矛盾也有積極意義。

3.7 調動社會資源參與

農村發展需要各界支持，僅僅靠政府資源投入是不夠的，以農村公共服務運行維護機制建設為契機，結合村民議事機構的設立，把外出務工經商的農村精英吸納到新農村建設過程中來，鼓勵大家積極參與。

3.8 充分利用村務公開欄等公共平臺

在村務公開欄設立互動版塊，讓農民能充分表達自己的意見建議，可以有效監督各項資金的使用。如果條件允許，嘗試開通相關網站，為外出務工經商的農民提供一個為家鄉建設貢獻才智的平臺。

3.9 與黨的基層組織建設互相促進

“黨的領導主要是政治領導”，農村黨組織如果不能超脫于具體而微的事物，在利益多元化的格局下必然站在群眾的對立面，即便你確實是“大公無私，一心一意為民”，也會被村民所誤解。可以嘗試通過建立跨村聯合支部等措施，使黨組織超然于具體利益之外，專注于倡議和監督，如此，則會大大提高其領導能力。在農村公共服務運行維護機制建設過程中，基層黨組織主要發揮2個功能，一是利益表達和爭取，二是監督。

參考文獻

[1]周忠麗，彭大鵬.公共空間建構與基層治理創新：對平昌縣“三雙向一質詢”制度的考察[J].新視野，2013（3）：55-58.

[2]王友平，張瑞，余沿良.農村基層黨組織的家族化現象研究：以A村為例[J].黨政研究，2014（4）：34-39.