歐洲國家如何為靈活就業人員提供社會保障

張浚

【摘要】隨著經濟社會的不斷發展，產業結構的不斷進步，歐洲的靈活就業人群不斷增加，近些年來，歐洲國家紛紛采取改革措施，解決靈活就業者社會保障不足的問題，包括推廣個人工作賬戶、加強社會轉移支付力度、創建針對靈活就業人員的自愿計劃和特殊計劃。在實際運作中，這些措施的利弊得失已經顯現，是我國解決類似問題時可以借鑒的寶貴經驗。

【關鍵詞】靈活就業 社會保障 社會保險 【中圖分類號】F249.5 【文獻標識碼】A

由于技術進步、產業結構的變化以及人口老齡化等原因，靈活就業在歐洲呈現持續上升的趨勢。知識經濟的發展給勞動者提供了更多可以選擇的就業方式。根據歐盟統計局的統計，2016年歐盟28國中，臨時就業、兼職就業和自雇占總體就業的比重分別為12.1%、19.5%和14%。這些新的靈活就業方式適應了新知識經濟和新型服務業的需求，也順應了新一代勞動者對更加自由的工作與生活方式的追求，給經濟發展帶來了新的活力。但同時，靈活就業人員社會保障不足的問題隨著靈活就業群體的擴大而日益突出，成為當前歐洲社會保障制度改革中的重要議題。

靈活就業的增長給歐洲社會保險制度帶來諸多挑戰

多數歐洲國家的社會保障制度以社會保險為基礎。社會保險制度普遍地以正式就業為條件，集體談判和勞動合同確定了雇主和雇員在社會保障方面的權利和義務關系，勞動者的社會權益與就業掛鉤。與正式就業方式相比，靈活就業人員收入也不穩定，社會保障也存在不足：

第一，靈活就業者的工作年限偏低，且工作記錄不完整，使得相當數量的靈活就業者因難以滿足基本繳費年限或工作時限的要求而無法獲得基本保障，尤其是養老、失業等與就業密切相關的保障。

第二，相當一部分靈活就業人員是自雇者、平臺就業人員和臨時工等，由于沒有固定的、或明確的雇主，社會保險負擔只能由個人承擔，無法征收雇主繳費，導致一些參保的靈活就業人員的保障水平過低，同時也導致了現有社會保險繳費基礎被侵蝕。

第三，靈活就業增大了社會保險的道德風險，同時也增大了政府監管的難度。例如，雇主將事實上的雇傭關系轉變為客戶與靈活就業者之間的合同關系，從而規避各種社會責任，而靈活就業者也可以通過“隱形就業”而領取失業金。

第四，就靈活就業者本身來說，他們的繳費意愿偏低，往往因為缺乏長期的生活規劃選擇不繳納各種社會保險費用，從而帶來缺乏保障的后果。但是，如果其因為年老、疾病、傷殘或失業而陷于貧困，政府仍然需要動用公共資源為其提供救助，形成未來潛在的社會開支。

由于上述原因，歐洲的靈活就業人員整體上社會保障不足，同時，由于靈活就業者的整體工資水平低于正式就業者，在歐洲“工作貧困”現象日益突出。優化社會保障體系，為靈活就業者提供基本保障已經成為歐洲國家的共識。

歐洲國家為靈活就業者提供社會保障的主要措施

近些年來，歐洲國家紛紛根據本國的具體情況，采取多種措施應對靈活就業不斷發展帶來的挑戰。主要做法包括：推廣個人工作賬戶、加強社會轉移支付力度、創建針對靈活就業人員的自愿計劃和特殊計劃，等等。實際運作顯示了這些改革措施的利弊得失，可資其他國家吸收借鑒。

推廣“個人工作賬戶”。將工作者的社會權益與雇主脫鉤，而與個人的繳費記錄掛鉤，將一個人不同工作期間積累的社會保障權益計入個人賬戶，將雇主或政府的繳費計入對應的補充賬戶。這種方式的優點是：方便個人工作記錄的統計，可以將臨時就業、兼職就業、平臺就業和自雇等多種方式的就業記錄在內；也便于攜帶，適合流動性大的工作群體；一些歐洲國家還允許個人支取其工作賬戶中累積的權益用來支付繼續教育或培訓費用，解決了部分社會保障基金使用不充分的問題。其缺點是：個人賬戶不能解決雇主分擔社會保障繳費不足的問題，對于低收入群體，個人賬戶積累的社會權益過低，會導致其不參與或繳費不足的情況。由于個人原因，很多人會提前支取社會權益，尤其是養老金權益，仍然會導致靈活就業者最終缺乏保障的狀況。

通過加強社會轉移支付來減少社會保障權益與就業之間的關聯。這種方式是根據需求而非與收入關聯的繳費來確定個人的社會保障權益，費用由稅收支付。它解決了靈活就業人員社保保險基金的征繳與管理的困難，同時，由于許多歐洲國家原本就建立了一些普惠制的社會保險計劃，并普遍建立了針對貧困群體的社會救助體系，這種改革措施也具有可行性。其缺點是：會加大公共財政支出；此外，各種費用由稅收支出，免除了雇主的繳費義務，會給雇主提供將社會責任轉嫁給政府的可能性。

在原有的社會保障體系內，創立針對靈活就業人員的、自愿參與的保險計劃。例如，2009年和2014年奧地利與西班牙分別為自雇者創立了自愿參與的失業保險計劃等。自愿參與計劃的問題在于，只有保證高參與率才能保證自愿保險計劃的財政可持續性，而靈活就業人員的參保意愿普遍較低。如果政府不給自愿參與計劃提供補貼，那么，這些保險計劃將會陷入低風險群體退出及繳費率上升的惡性循環。如果政府提供財政補貼鼓勵靈活就業人員參與的話，則會造成沉重的財政負擔。

建立針對靈活就業人員的特殊計劃。采取這種方式的國家往往是出于歷史原因，而非現實的政策考量，針對的往往也是靈活就業人群中的特殊群體。其中比較突出的是德國為作家和藝術家設立的保險計劃，以及法國為視覺藝術從業者設立的失業保險計劃。德國的作家和藝術家的保險計劃，由個人、文學和藝術作品的客戶以及政府分別按照50%、30%和20%的份額共同繳費，以解決雇主繳費缺失的問題。這一計劃問題是，由于作家和藝術家的工作性質，他們有更大的可能性瞞報收入，因此計劃需要應對更大的道德風險。多數參與此計劃的作家和藝術家，其申報收入只是剛剛超過準入標準。此外，此計劃中個人繳費偏低，而給付水平與正式就業勞動者相當，造成政府承擔的財政負擔逐年上升，從1995年的5800萬歐元，已上升至2019年的2.26億歐元。

歐洲對靈活就業人員社保經驗帶給中國的借鑒意義

靈活就業人員的社會保障問題是歐洲與中國共同面對的挑戰。目前，中國經濟正處于轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的關鍵時期。中國政府順應科技進步和產業變革的大勢，實施“互聯網+”行動，催生了共享經濟、平臺經濟、微經濟、跨界電商、智慧農業等眾多新興業態，并促進了靈活就業不斷發展，靈活就業人員的社會保障問題也日益突出。歐洲國家為中國提供了一些應對這些問題的、可資借鑒的經驗。

首先，需依靠多層次的社會保障體系解決靈活就業人員的社會保障問題，加強社會保障制度的“兜底”作用。在社會保險擴面以覆蓋靈活就業群體之外，還可以加強和完善社會救助體系，有針對性地為面臨貧困風險的靈活就業者提供基本生活保障。

其次，盡量實現不同就業群體的社會保險計劃的同一性，盡可能地保證不同社會保險計劃的繳費率和給付水平的一致性。如果靈活就業人員的社會保險繳費和給付水平都低于正式就業群體，會影響勞動力市場秩序，導致正式就業不斷被替代。同時，現有的社會保險制度的繳費基礎會被侵蝕，惡化社會保險計劃的財政狀況。

第三，自愿參與的保險計劃不是一個最優的政策選擇。社會保險計劃遵照“大數定律”，以成員之間的風險共擔機制為基礎，而自愿保險計劃會帶來逆向選擇，即高風險人群的高參與率與低風險人群的低參與率。如果沒有政府的財政補貼，自愿參與的保險計劃不具有財政可持續性，也很難為靈活就業人員提供基本保障，這將會增大公共財政的負擔。

第四，加強社會保障權益的可攜帶性。一些歐洲國家設立的“個人工作賬戶”使得社會保障權益與雇主脫鉤，不僅減少了勞動者轉換工作的障礙，還可以方便勞動者采取不同的就業方式，是一種適應靈活勞動力市場的改革方式。

第五，使用多種政策工具，在社會保障政策之外，加強靈活就業人員的收入保障、從而加強靈活就業人員應對社會風險的能力也是一種重要的政策方案。例如，包括荷蘭在內的一些歐洲國家正在考慮為靈活就業人員設定最低工資標準。

（作者為中國社會科學院歐洲所研究員、中國社會保障學會會員）

【參考文獻】

①OECD（2018）：The future of socialprotection： What works for nonstandard workers？ OECD Publishing， Paris