政府有效提供公共服務的路徑探析

王叢虎

【摘要】公共服務的提供是政府的基本職能，也是衡量一個國家發展的重要標準。中國作為發展中大國，一直以來高度重視有效的、豐富多彩的公共服務供給。要堅持以人民為中心，不僅注重公共服務提供的均等化、有效性，也要高度重視公共服務的精準性、精細化，切實讓人民群眾感受到發展所帶來的獲得感、幸福感。

【關鍵詞】公共服務 互聯網 精準化 普惠性 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

公共服務供給是政府題中應有之義及基本職能

“公共服務”一詞在各個領域被廣泛使用。就公共管理領域而言，公共服務是指公共部門以公共利益為核心，以保障公民權利、促進公民全面發展為目標所提供或安排的各種服務或活動的總稱。依據公共服務所涉及內容不同，一般認為可分為基本公共服務和基本公共服務以外的公共服務。所謂基本公共服務是指一個國家基于本國經濟發展的實際情況所直接或間接提供的、以保證本國公民基本生產和生活需要的各種活動或服務的總稱。根據政府提供服務的性質和類型，可以將基本公共服務分為四類：一類是公民底線生存服務，包括就業服務、社會保障、社會福利和社會救助等，主要目標是保障公民的生存權；二類是公民發展服務，包括義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化體育等，主要目標是保障公民的發展權；三類是公民基本環境服務，包括居住服務、公共交通、公共通信、公用設施和環境保護等，主要目標是保障公民日常生活和行為自由；四類是公民公共安全服務，包括食品藥品安全、消費安全、社會治安和國防安全等領域，主要目標是保障公民的生命財產安全。

政府應該如何有效提供公共服務，既是一個理論問題，更是一個實踐創新探索的過程。從理論研究角度上看，公共服務提供的主體應該有一個從單一主體到多元主體、提供的方式也有一個從簡單到多樣化的發展過程。世界各國，尤其是發達國家在公共服務提供方式上呈現出了不斷創新和探索特征。例如，從早期的合同外包、特許經營和私有化等方式過渡到新型的公私部門合作、社會企業、志愿提供等公共服務提供的創新機制。中國作為發展中大國，公共服務提供機制的變革實踐體現了中國特色。

我國1998年推行的國務院機構改革，首次把“公共服務”確立為政府的基本職能。這彰顯了改革開放的中國，在取得了長足經濟發展之后，不僅高度重視民眾福祉和基本權利的實現，也高度重視社會各界關切，踐行人民政府為人民的重要職責。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我國高度重視并注重強調公共服務體系和制度建設，并不斷積極探索、推陳出新。我國公共服務提供主體和提供方式逐步走向了多樣化、規范化，初步形成了“政府主導、社會參與、公辦民辦并舉”的公共服務供給模式；提供的公共服務內容也越來越豐富，已經涵蓋了人民群眾日常生活和工作所需要的方方面面，初步構建起了全覆蓋、多層次、有效的公共服務供給體系。我國加大了義務教育、就業服務、社會保障、醫療衛生、文化體育、環境保護等基本公共服務的資源投入，基本實現了公共服務的全覆蓋；構建以社區為基礎的城鄉基層社會管理和公共服務平臺，使得社區基本公共服務能力得以提升；加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付，使得特定地區、特定人群特殊困難得以幫扶。

我國大力推進基本公共服務供給均等化

公共服務均等化就是要政府為社會公眾提供基本的、適合的、大致均等的公共服務。確保基本公共服務均等化是現代政府追求的價值目標和基本職能。改革開放以來，我們一直在提升政府公共服務的能力，著力實現基本公共服務提供的均等化。2005年10月，黨的十六屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，并首次提出了“按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發達地區的支持力度，加快革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區經濟社會發展”。隨后，我國則多措并舉，加快推進了公共服務均等化與普惠化的實現。

首先，強化財政體制改革，加大財政對公共服務均等化的支持力度，構建現代公共財政體系。我國公共財政體系的改革一直堅持“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”的改革方向。通過改革財政管理體制、完善稅收制度和支付制度，如，加大財政轉移支付的力度，調整稅收返還和財政補助的政策等，逐步奠定了公共服務均等化的財政制度基礎。

其次，高度重視基礎教育服務的有效供給，逐步實現基礎教育服務的公平性和普惠性。小學初中教育作為國家義務教育，一直以來國家都高度重視。早在2007年就全面取消了農村義務教育學雜費，2008年秋季開學又取消了城市義務教育學雜費。2019年9月財政部、教育部為規范和加強城鄉義務教育補助經費管理，提高資金使用效益，又頒布了《城鄉義務教育補助經費管理辦法》。除此之外，我國還不斷加大對貧困地區、民族地區基礎教育的支持力度，通過各種各樣的資助方式和政策支持，確保經濟困難家庭、進城務工人員子女平等接受義務教育。正是這些具體而有效措施保證了基礎教育服務的供給，也基本實現了教育服務的均等化和普惠性。

再次，堅持公共醫療衛生的公益性質、深化公共醫療衛生的改革，推進公共醫療衛生服務供給的均等化和普惠性。我國在堅持預防為主導、農村為重點、政府加大投入方針基礎上，不斷進行醫療衛生體系的創新改革。我們實施了鄉村醫生和鄉村衛生室制度、全科醫生制度、分級診療制度、醫療領域集中采購制度等一系列新制度，還不斷完善國民健康政策，建設覆蓋城鄉居民的公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系、藥品供應保障體系等，為人民群眾提供更加均等的、有效的公共衛生服務。除此之外，為了規范和加強中央財政對地方轉移支付資金管理，提高資金使用效益，2019年7月國務院辦公廳還印發了《醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，進一步強調了公共衛生醫療服務的有效性和普惠性。

第四，不斷完善覆蓋城鄉居民的社會保障體系，確保城鄉居民享受到同等的生活質量保證。我國加強了社會保險、社會救助、社會福利的基礎制度建設，完善了基本養老、基本醫療、最低生活保障等制度，建立了慈善事業、商業保險等補充性制度，構建起較為完整的社會保障制度體系，基本實現了城鄉居民對社會保障服務的需求。在養老方面，我們在加大對企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革推進的同時，也啟動了對農村養老保險制度的積極探索。這些都取得了顯著成效，也確保城鄉居民老有所養。在醫療保險方面，我國全面推進了城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療等制度建設，確保了城鄉居民的醫療服務的有效提供。

最后，持之以恒地實施積極的就業政策，確保全民就業公共服務的有效供給。我國高度重視并積極完善市場就業機制，強化政府在促進就業方面的政策引導作用和主體責任。具體來說，注重對全體勞動者職業教育的培訓、重視農村富余勞動力轉移就業的培訓、建立面向所有困難人群的就業援助制度、及時解決零就業家庭就業困難，等等。除此之外，還積極做好高校畢業生就業工作，建立統一規范的人力資源市場，形成城鄉勞動者平等就業的制度，確保城鄉居民就業服務的有效供給。

“互聯網+”助推公共服務供給便利化

基本公共服務均等化強調的是全體公民都能夠公平地獲得大致均等的機會，重點是保障普通公民能夠切切實實地享受到基本公共服務，而絕不是簡單的平均主義。推進基本公共服務均等化，是我國全面建成小康社會、實現國家治理體系和治理能力現代化的應有之義，也是增強全體人民的獲得感、實現中華民族偉大復興中國夢的應有之義。

2017年國務院頒布的《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》明確指出，“我國基本公共服務還存在規模不足、質量不高、發展不平衡等短板，突出表現在：城鄉區域間資源配置不均衡，硬件軟件不協調，服務水平差異較大；基層設施不足和利用不夠并存，人才短缺嚴重；一些服務項目存在覆蓋盲區，尚未有效惠及全部流動人口和困難群體；體制機制創新滯后，社會力量參與不足”。這就迫切需要政府進一步強化公共服務職能、創新公共服務供給模式，有效動員社會力量，構建多層次、多方式的公共服務供給體系，提供更加方便、快捷、優質、高效的公共服務。

互聯網技術的快速發展，以及在各個領域的廣泛應用，為我們解決公共服務領域的突出問題、破解公共服務的供需矛盾、提升服務質量提供了有效的解決方案和助推工具。通過互聯網，人們可以方便地獲得在線教育、在線醫療、在線交通等公共服務，大大節約了時間和成本。具體來說，在教育方面，各地教育行政部門借助互聯網的抽號和排位，來決定基礎教育學生就讀學校，大大緩解了學生選擇學校中矛盾，也初步實現了基礎教育服務提供的公平性。此外，各地還將教與學活動搬到互聯網上進行，把一些優秀教學課堂在互聯網上分享，也一定程度彌補了教育資源分布不均的缺陷。在醫療方面，依靠互聯網的網上掛號、網上詢診、網上支付等手段，實現了跨區域的就醫就診。這大大緩解了各地醫療資源分布不均的矛盾，一定程度上保證了醫療服務提供的均等化。在社保方面，以金保工程為依托，我國建成了勞動就業和社會保險兩大類全國網上通辦的業務系統；以社會保障卡為載體，推行社會保障“一卡通”，基本實現了全國社會保障卡跨地區、跨業務直接網上辦理的需求。在公共交通方面，人們通過互聯網，足不出戶可以實現高鐵、飛機訂送票服務到家，既大大便利人們的出行，也使得乘客與車輛資源精準匹配。

2018年國務院辦公廳印發《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》，對各項政務服務的“一網、一門、一次”提出具體要求和落實的時間節點，并具體到了“一網通辦”“只進一扇門”“最多跑一次”各個領域。全國各地在此基礎上又積極探索創新，比如，浙江省更是提出了“一次也不要跑”的不見面服務。這些借助“互聯網+”技術，在政務服務、公共服務領域推行的以人民為中心的做法不僅便利了民眾、節約了成本、讓民眾有了真實的獲得感，更使得公共服務的提供更加均等化、更加普惠化。

基本公共服務供給應該兼顧便利性與普惠性、精準性

借助現代網絡技術實施的“互聯網+政務服務”和“互聯網+公共服務”給人們帶來便捷化的同時，也有其明顯的局限性。在網絡技術尚沒有覆蓋到、覆蓋效果不好，或無法使用網絡技術的特殊人群等則難以享受到便利化的公共服務，也就難以實現公共服務的有效供給。這也是完全依托現代網絡技術提供服務必然遇到的瓶頸。無形中造成了技術鴻溝，一部分老年人、年紀較長者、受教育程度不高者、或者對網絡技術不敏感者等被排除在外，使得公共服務的普惠性降低。如何兼顧便利性與普惠性的矛盾，以保障公共服務的均等性、公平性則成為我們需要認真思考并解決的問題。黨的十八大以來實施的精準扶貧策略給公共服務提供的均等性、公平性和精準性提供了很好的范例。為此，應該充分借鑒精準扶貧的經驗，以確保公共服務的精細化治理。努力兼顧精準性、全程性、統籌性，構建政府、市場、社會、民眾協同推進基層公共服務共建共享共治的供給治理格局。

在公共服務精準化供給實踐中，我們已經有了一些創新的范例。原文化部發布的《文化部“十三五”時期文化發展改革規劃》則專門開發并提供了適合老年人、未成年人、殘疾人、農民工、農村留守婦女兒童、生活困難群眾等群體的基本公共文化服務。此外，還要求縣級文化館和鄉鎮（街道）綜合文化站設施建設基本達標，基本實現每個行政村（社區）都建有綜合性文化服務中心，貧困地區每個縣有流動文化車，以保證這些地區文化服務的有效提供。在探索人民健康的道路上，山東淄博選派優秀年輕醫生到基層擔任“第一村醫”，深入基層開展健康服務工作，緩解了偏遠農村地區醫療服務供給不均衡的突出問題。除此之外，許多地方都在積極探索，以通過共享經濟的“共享性”，讓共享經濟助力公共服務的提供，以改變公共服務在地區、城鄉、群體間的不均衡狀態，并破解技術鴻溝所帶來的公共服務普惠性的障礙。

中華民族是一個充滿智慧的民族，秉承著五千年文化精髓，我們一直走在為人民提供更多福祉的道路上。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我們更加強調了以人民為中心的服務宗旨，不僅注重公共服務提供的均等化、有效性，也高度重視公共服務的精準性、精細化，切實讓人民群眾感受到改革開放所帶來的獲得感、幸福感。

（作者為中國人民大學國家發展與戰略研究院、公共管理學院教授、博導）

【注：本文系中國人民大學科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金資助）項目成果】

【參考文獻】

①曹劍光：《公共服務的制度基礎：走向公共服務法治化的思考》，北京：社會科學文獻出版社，2010年。

②陳海威：《中國基本公共服務體系研究》，《科學社會主義》，2007年第3期。

③句華：《以新發展理念引領公共服務改革》，《紅旗文稿》，2017年第6期。

④李曼音、王寧：《城鄉基本公共服務均等化的現實困境與紓解》，《人民論壇》，2018年第7期。

⑤何繼新、郁琭、何海清：《基層公共服務精細化治理：行動指向、適宜條件與結構框架》，《上海行政學院學報》，2019年第5期。