70年我國減貧的實踐探索及新展望

李曉嘉

【摘要】中華人民共和國成立以來，減貧治理體系逐步完善，具有中國特色的扶貧模式已經(jīng)逐漸形成。但不可否認(rèn)，新時期我國扶貧工作仍面臨諸多挑戰(zhàn)。因此，我們必須要深刻認(rèn)識新時代貧困的內(nèi)涵，明確下一階段我國的扶貧重點，適應(yīng)新形勢，打好脫貧攻堅戰(zhàn)，為全面建成小康社會奠定堅實基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】減貧實踐 扶貧模式 絕對貧困 【中圖分類號】C913 【文獻標(biāo)識碼】A

貧困問題一直是困擾人類社會發(fā)展的重大問題，聯(lián)合國已將其列為社會發(fā)展問題的三大主題（貧困、污染、人口）之首。然而，時至今日，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，都沒能徹底地解決這一問題。改革開放以來，在經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和政府反貧困政策的作用下，中國的反貧困實踐取得了顯著成效，農(nóng)村貧困發(fā)生率從1978年的97.5%下降到2018年的1.7%，農(nóng)村貧困人口從1978年的7.7億人下降到2018年的1660萬人。但要確保到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，任務(wù)仍然十分艱巨。

七十年我國扶貧模式的演進歷程

回顧新中國成立以來的扶貧歷程，我國一直都在探索具有中國特色的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，并根據(jù)每個階段的貧困特征變化，不斷調(diào)整扶貧模式以及政策側(cè)重點。當(dāng)前，我國的減貧事業(yè)已經(jīng)取得了巨大成就，總結(jié)過去的扶貧經(jīng)驗，可以把扶貧模式的演進歷程分為五個階段，即救濟式扶貧階段、大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段、開發(fā)扶貧攻堅階段、綜合扶貧開發(fā)階段以及精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧階段。每一個扶貧階段的側(cè)重點和成效皆存在差異。

第一個階段：救濟式扶貧階段（1949—1977年）。中華人民共和國成立初期，整體經(jīng)濟狀況較差，貧困人口數(shù)量龐大，生存型貧困普遍存在。由于政府財力有限，當(dāng)時主要依托民政救濟系統(tǒng)對貧困人口提供暫時性和補償性的援助以及采取一些緊急救助計劃。政府通過提供物資和優(yōu)撫等方式直接救濟貧困家庭，重點緩解貧困家庭缺衣少食的情況。扶貧模式以“輸血式”生活救濟為主，主要為貧困群體提供最低生活保障。

第二個階段：大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段（1978—1993年）。改革開放初期，我國貧困人口基數(shù)較大，貧困呈現(xiàn)區(qū)域性等特點，貧困類型以收入型貧困為主，單純依靠民政救濟系統(tǒng)難以從根本上解決貧困人口的溫飽問題。為此，1986年，國務(wù)院成立專門扶貧機構(gòu)，并劃定了258個國家級貧困縣，瞄準(zhǔn)特定地區(qū)和人群，制定優(yōu)惠政策，安排專項資金，在全國范圍內(nèi)開展大規(guī)模的扶貧開發(fā)。通過項目扶持和資源開發(fā)提高貧困人口的創(chuàng)收能力，輔之以工代賑等扶貧方式，促進貧困地區(qū)發(fā)展。有組織、有計劃的開發(fā)式扶貧實施之后，減貧效果明顯。

第三個階段：開發(fā)扶貧攻堅階段（1994—2000年）。隨著改革開放的不斷深入和扶貧開發(fā)的有效推進，我國貧困人口穩(wěn)步減少，分布呈現(xiàn)明顯的地緣性特征，即從區(qū)域性分布轉(zhuǎn)向點、線、片式分布，從普遍貧困轉(zhuǎn)向階層性貧困。政府隨之調(diào)整扶貧戰(zhàn)略，國務(wù)院于1994年制定《國家八七扶貧攻堅計劃》，實行由扶持貧困地區(qū)向扶持貧困村和貧困戶的轉(zhuǎn)變，號召黨政機關(guān)以及事業(yè)單位與貧困縣進行一對一的定點扶貧，且廣泛動員社會力量參與扶貧。在這一階段，溫飽目標(biāo)已基本實現(xiàn)，絕大多數(shù)貧困戶年人均純收入已達標(biāo)。

第四個階段：綜合扶貧開發(fā)階段（2001—2010年）。經(jīng)歷20余年的經(jīng)濟發(fā)展以及反貧困戰(zhàn)略實施，剩余貧困人口大多集中在自然環(huán)境惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱的西部地區(qū)。因此，需要繼續(xù)健全扶貧瞄準(zhǔn)機制，鞏固深化減貧成效。2001年，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》出臺，重新認(rèn)定了國定貧困縣并細化了扶貧工作，把扶貧的焦點進一步聚集到貧困村，采取“整村推進”式的扶貧戰(zhàn)略。同時，關(guān)注非貧困縣中的貧困村，把尚未解決溫飽問題的貧困人口作為扶貧開發(fā)的首要對象。在這一階段，我國農(nóng)村貧困人口數(shù)量大幅度減少，從2000年的46224萬人減少到2010年的16567萬人。

第五個階段：精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧階段（2011年至今）。隨著我國進入全面深化改革的新階段，國家經(jīng)濟實力顯著增強，扶貧標(biāo)準(zhǔn)隨之提高，扶貧惠及的人口規(guī)模不斷擴大。但剩余貧困人口分散化與特殊貧困地區(qū)集中化并存，致貧原因變得復(fù)雜化，貧困性質(zhì)呈現(xiàn)多元化，以區(qū)域發(fā)展帶動減貧的成效開始降低。對此，2011年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，將“兩不愁三保障”以及社會公共服務(wù)共同納入扶貧目標(biāo)；2014年，我國開始實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，完善扶貧瞄準(zhǔn)機制，扶貧開發(fā)開始由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變；2015年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》頒布，明確了“五個一批”的精準(zhǔn)脫貧措施；2018年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》公布，為其后三年的脫貧攻堅工作進行了全面部署，推動脫貧攻堅工作深入有效開展。

現(xiàn)階段我國扶貧攻堅面臨的新挑戰(zhàn)

首先，扶貧資金邊際收益遞減，扶貧政策效果逐漸弱化。當(dāng)前，我國扶貧事業(yè)取得了舉世矚目的成就，貧困人口數(shù)量大幅度減少。但是近年來，我國減貧速度開始下降，扶貧資金邊際收益逐漸遞減。以2010年的貧困線為標(biāo)準(zhǔn)，2011年中央財政專項扶貧資金比2010年增長22%，2011年貧困人口相對2010年減少4328萬人，每億元資金減少貧困人數(shù)約為87.77萬人；2017年中央財政專項扶貧資金比2016年增長28%，2017年貧困人口相對于2016年減少1289萬人，每億元資金減少貧困人數(shù)約為6.75萬人。由此可見，每新增1億元中央財政專項扶貧資金對應(yīng)的減貧人數(shù)顯著下降，扶貧資金的大幅增長并沒有帶來脫貧人數(shù)的同比例增長。這可能是因為經(jīng)過多年的扶貧工作，具備自我發(fā)展能力的貧困人口已經(jīng)逐步脫離貧困。

其次，致貧原因復(fù)雜化，多維貧困成為新的表現(xiàn)形式。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，致貧原因變得復(fù)雜化，貧困性質(zhì)呈現(xiàn)多元化，傳統(tǒng)單一收入指標(biāo)的扶貧模式受到挑戰(zhàn)。相較于收入貧困，多維貧困更能準(zhǔn)確描述貧困的本質(zhì)，即貧困不僅僅是收入的不足，更是一系列可行性能力被剝奪的表現(xiàn)。比如，2010年，聯(lián)合國開發(fā)計劃署首次提出了“人類多維貧困指數(shù)”，并開始據(jù)此對各國進行測算。該指數(shù)包括教育、健康、生活水平三個維度的10個指標(biāo)，把貧困的測算從收入貧困擴展到能力貧困。總之，致貧因素相互交織、互為因果，使得減貧任務(wù)更加復(fù)雜化，對實現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)提出了新挑戰(zhàn)。

再次，特殊貧困群體成為扶貧攻堅的重點和難點。中華人民共和國成立以來，不斷調(diào)整并實施適合國情的扶貧戰(zhàn)略，使得貧困人口數(shù)量持續(xù)下降。隨著脫貧攻堅的深入推進，一些特殊貧困人口由于自身條件的限制，無法依靠產(chǎn)業(yè)就業(yè)幫扶脫貧，需要國家給予相應(yīng)的支持和幫助。這些特殊貧困人口主要是殘疾人、孤寡老人、長期患病者等老弱病殘群體，以及兒童、婦女、農(nóng)民工等弱勢群體和文化水平低并缺乏勞動技能的困難群眾。這些特殊貧困人口能否如期脫貧、實現(xiàn)小康，關(guān)系到我國脫貧攻堅事業(yè)的成敗。

最后，貧困家庭人口呈現(xiàn)動態(tài)變化的趨勢。經(jīng)濟的快速增長為緩解貧困提供了堅實的基礎(chǔ)，但是貧困人口具有較大的脆弱性，容易出現(xiàn)返貧問題。可行性能力沒有得到鞏固、家庭經(jīng)濟缺乏韌性以及外在風(fēng)險沖擊的存在，使得貧困人口的返貧壓力上升。貧困家庭人口的動態(tài)變化，使得政府需要關(guān)注并有效應(yīng)對低收入人群的返貧風(fēng)險，增加了新時代扶貧開發(fā)工作的艱巨性和復(fù)雜性。

結(jié)合實際情況制定多維貧困標(biāo)準(zhǔn)，增強貧困人口可持續(xù)發(fā)展能力

我國是發(fā)展中的社會主義國家，消除貧困和實現(xiàn)共同富裕是黨和國家高度關(guān)注的焦點問題。隨著經(jīng)濟水平的不斷提升、社會發(fā)展的逐漸成熟，我國減貧的重點已經(jīng)轉(zhuǎn)向相對貧困。因此，應(yīng)結(jié)合我國的實際情況制定多維貧困標(biāo)準(zhǔn)，從而保證貧困人口具備可持續(xù)發(fā)展能力。

以區(qū)域扶貧政策解決深度貧困人口的條件性制約。當(dāng)前我國扶貧攻堅已經(jīng)進入關(guān)鍵時期，要聚焦深度貧困地區(qū)和特殊貧困人口，貫徹精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的基本方略，確保全面小康社會的建成。深度貧困地區(qū)通常是資源環(huán)境惡劣、交通通信不便、基礎(chǔ)設(shè)施簡陋、經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢的地區(qū)，其貧困屬于條件制約性貧困，短期內(nèi)很難通過常規(guī)性手段解決。因此，今后以及相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，深度貧困地區(qū)要以減貧為中心，實行綜合性治理措施，逐步解決基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)不均等以及生態(tài)環(huán)境惡劣等問題。要堅持短期保障和長期幫扶相結(jié)合，短期內(nèi)重點解決貧困人口“兩不愁三保障”問題，提高貧困人口的基本生活質(zhì)量，長期則需要增加貧困地區(qū)的生產(chǎn)能力和就業(yè)能力，更多地通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和穩(wěn)定就業(yè)來促使貧困人口脫貧。

以開發(fā)式扶貧政策解決一般貧困人口的能力性制約。科學(xué)合理的開發(fā)式扶貧政策是對有勞動能力和有勞動意愿的家庭實行精準(zhǔn)幫扶，通過參與產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和市場就業(yè)，增強貧困人口自我創(chuàng)造財富的能力。據(jù)此，在精準(zhǔn)扶貧政策的指引下，解決發(fā)展性貧困問題，應(yīng)通過技能培訓(xùn)和健康扶持提高貧困人口的人力資本水平，利用產(chǎn)業(yè)政策和金融支持促使貧困戶參與社會化生產(chǎn)，實現(xiàn)脫貧，阻斷貧困代際傳遞。同時，應(yīng)進一步保障和改善民生，完善社會機會公平的制度安排，促使政策體系從“輸血型”向“造血型”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建教育和醫(yī)療財政資金的長效增長機制，切實落實提高貧困地區(qū)人力資本的政策措施，多方面提升貧困人口的可行能力。只有這樣，才能提高扶貧質(zhì)量，使脫貧攻堅取得實質(zhì)性進展。

以保障性扶貧措施解決特殊貧困人口的生存性制約。特殊貧困人口的顯著特征是勞動能力低下或者不具備勞動能力，因此，區(qū)域扶貧政策和開發(fā)式扶貧政策的效果均不理想。在此情況下，應(yīng)采取更有針對性的、系統(tǒng)的保障性措施，將社會保障制度建設(shè)與相關(guān)扶貧開發(fā)政策有機結(jié)合，直接幫助弱勢低收入群體。社會保障兜底政策的目的是通過為貧困群體提供直接的幫扶，從制度上打破貧困的惡性循環(huán)，并建立預(yù)防貧困的長效機制。在社會保險領(lǐng)域，為了避免因年老、疾病、工傷、失業(yè)等而陷入貧困，可以將貧困人口納入社會保險制度體系，從源頭上防止貧困產(chǎn)生。同時，可以有針對性地進行制度設(shè)計，減輕弱勢群體的繳費負擔(dān)。比如，在貧困人口參加社會保險項目時，各級政府可以為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險費用。此外，應(yīng)構(gòu)筑制度防線，引導(dǎo)貧困人口形成參保意識，強化“多繳多收益、長繳長收益”的社會保險激勵約束機制。在社會救助領(lǐng)域，應(yīng)進一步健全農(nóng)村低保兜底的制度安排，有效銜接農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)的具體任務(wù)。同時，應(yīng)不斷細化一般貧困群體和特殊貧困群體的相關(guān)社會救助及生活補貼措施，筑牢社會救助這道最后的防線。

以鼓勵社會力量參與解決我國扶貧政策的創(chuàng)新性制約。隨著我國扶貧事業(yè)不斷取得新成就，社會組織的作用也越來越凸顯。從實施大規(guī)模專項扶貧以來，以扶貧為目標(biāo)的各種社會組織得到了迅速發(fā)展，形成了全國性與基層組織、綜合扶貧與專業(yè)組織相互配合的格局，積極推動我國反貧困事業(yè)發(fā)展。目前，我國各類社會組織已超過70萬個，既有全國綜合性的扶貧組織，也有依托專業(yè)背景建立的扶貧組織。這些組織通過資源投放、經(jīng)驗分享、政策倡導(dǎo)等不同形式參與扶貧開發(fā)。我國區(qū)域發(fā)展差異較大，貧困的多維性以及致貧原因的復(fù)雜性，決定了扶貧開發(fā)事業(yè)需要全社會共同參與、多主體合作推進。因此，應(yīng)動員全社會資源和力量投入扶貧開發(fā)，政府應(yīng)逐步從直接供給轉(zhuǎn)為向社會組織購買扶貧服務(wù)，推動社會組織資源供給和扶貧開發(fā)需求的有效對接，充分釋放社會領(lǐng)域的扶貧潛能。

（作者為對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注：本文系教育部社科項目“公共支出對中國家庭多維貧困的影響研究”（項目編號：18YJA790045）階段性成果】

【參考文獻】

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