我國城市水環(huán)境治理的PPP模式融資研究

吳偉容

摘要：目前我國對優(yōu)質(zhì)的城市水環(huán)境的需求越來越高，但由于水環(huán)境治理時間長、投資金額大、收益慢等特點導(dǎo)致政府財政壓力過大，因而PPP模式得以推廣。但我國PPP項目融資的發(fā)展還不完善，針對我國PPP項目融資問題進(jìn)行分析，并提出建議健全完善PPP模式法律法規(guī);完善政府職能提高支持PPP模式力度;金融機構(gòu)積極參與支持PPP模式，以推動我國PPP項目的健康發(fā)展及促進(jìn)我國城市水環(huán)境的治理。

關(guān)鍵詞：城市水環(huán)境;治理;PPP模式;融資

中圖分類號：F830.59? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2019）11-0120-03

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市水環(huán)境面臨巨大的壓力，而人們對環(huán)境有了更高的期望，因此對水環(huán)境治理有了更高的要求。PPP模式給城市水環(huán)境治理帶來了新的方向，對轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)動市場主體參與水環(huán)境治理有著重大意義。但是，在實踐過程中發(fā)現(xiàn)PPP項目融資存在一定的不足：相關(guān)法律法規(guī)不健全、難以吸引社會資本、融資渠道單一等，這些問題嚴(yán)重制約了我國PPP發(fā)展的進(jìn)程。因此，如何解決PPP項目融資問題是推進(jìn)PPP項目健康發(fā)展的前提。

一、我國城市水環(huán)境治理現(xiàn)狀

水環(huán)境是由水及周邊元素所組成的環(huán)境空間，分為地下水環(huán)境、濕地環(huán)境、雨水環(huán)境及江河湖海溝渠等水體環(huán)境，在城市的發(fā)展過程中，水環(huán)境占據(jù)了重要的地位。然而城市的快速發(fā)展讓我們的水環(huán)境問題越來越嚴(yán)重，隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，城市主城區(qū)面積不斷擴大，人口數(shù)量不斷增加，城市水環(huán)境面臨著巨大的生態(tài)環(huán)境壓力。隨著水環(huán)境破壞給社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的阻礙，國家越來越重視水環(huán)境的綜合治理。

對城市水環(huán)境的治理目標(biāo)是使城市水環(huán)境能夠適應(yīng)社會的健康可持續(xù)發(fā)展，提高人民群眾的生活滿意度。近年來，我國建設(shè)了很多污水廠。在2000年，全國污水廠數(shù)量只有482個;到2018年3月，全國已經(jīng)建成運營的污水廠超過4 800個，總處理能力達(dá)到1.8億噸/日。[1]城市水環(huán)境的治理除了污水處理廠的建設(shè)，還包括雨污分流管網(wǎng)建設(shè)、對主要河網(wǎng)布局、防洪規(guī)劃、水資源劃分、城市河道景觀建設(shè)等方面，這些治理工作都在穩(wěn)步推進(jìn)，但是由于水環(huán)境治理項目建設(shè)時間長，資金需求量巨大，城市水環(huán)境與人民的期望依然有一定差距，仍然需要加快治理。

作為一項基本公共服務(wù)，政府應(yīng)向公眾提供良好的人居水生態(tài)環(huán)境，但當(dāng)前城市水環(huán)境治理現(xiàn)狀并不盡如人意，傳統(tǒng)的水環(huán)境治理主要依靠政府力量，由于沒有調(diào)動社會資本參與，導(dǎo)致政府財政負(fù)擔(dān)過大，資金不足，單一治理乏力等問題。為了解決城市水環(huán)境治理難題，必須轉(zhuǎn)變治理理念，積極探索先進(jìn)的治理模式。

二、PPP模式在城市水環(huán)境治理中的適用性

PPP模式即Public-Private-Partnership的字母縮寫，2017年，國務(wù)院法制辦對PPP給出的解釋是：“PPP是指政府采用競爭性方式選擇社會資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，由社會資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的投資、建設(shè)、運營，并通過使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動。”當(dāng)前我國政府正在公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域大力推廣運用這一模式，該模式提供了一種水環(huán)境治理項目投融資及運營管理的有效方式，具有以下優(yōu)勢。

（一）有效減輕財政支出壓力

城市水環(huán)境治理項目一般規(guī)模較大，資金需求非常高，PPP模式將社會資本引入到公共設(shè)施建設(shè)中，政府不再包攬公共產(chǎn)品的供給，而是與社會資本進(jìn)行合作，以少量的財政資金發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)，撬動更多的社會資本，減輕財政壓力。PPP模式可以通過招投標(biāo)等方式確定融資能力強，管理運營水平高的社會組織參與到水環(huán)境治理過程中來，這些社會組織有很強的融資能力，能通過各種渠道將大量的社會資本籌措并投入到水環(huán)境治理項目中，這在一定程度上可以拓寬融資渠道，同時也便于盤活社會資本，形成多元化的融資路徑，也是對地方財政投資乏力的重要補充。[2]這種新的融資方式彌補了傳統(tǒng)公共項目建設(shè)融資僅由政府承擔(dān)的缺陷。

（二）社會組織的加入形成專業(yè)化治理團隊

PPP模式利用公開透明的競爭性機制選擇投資人和項目建設(shè)者，有利于形成一個專業(yè)化的治理團隊。這個治理團隊將充分利用自身優(yōu)勢，擔(dān)負(fù)起在水環(huán)境治理過程中的規(guī)劃設(shè)計、投融資建設(shè)、運營維護(hù)等一整套的責(zé)任。這個專業(yè)化治理團隊能引入自己的管理方法和技術(shù)，有效實現(xiàn)對項目建設(shè)與運行的控制，縮短項目建設(shè)周期，降低項目運營成本，保障各方利益。政府則從大量的微觀事務(wù)中脫離出來，專注于做好戰(zhàn)略發(fā)展制定、社會監(jiān)管、績效考核等宏觀層面的把控，并依據(jù)事先簽訂的協(xié)議向其購買水生態(tài)環(huán)境服務(wù)或是給予一定的補貼。最大程度地轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)簡政放權(quán)。

（三）政府支持能提高PPP項目的成功率

PPP是一種新型的融資模式，它是以具體項目為主體，根據(jù)項目預(yù)期收益、資產(chǎn)和政府支持的力度來安排融資。項目的經(jīng)營收益和由政府扶持轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的重要資金來源，政府承諾的穩(wěn)定性也是貸款的安全保障。因此，政府的支持力度越高，社會公眾、企業(yè)的信任度就越高，項目的成功率也會更高。

社會資本投資目的是在保證本金安全收回的情況下獲得一定的投資回報，PPP模式中，政府可以給予社會資本相應(yīng)的政策扶持作為補償，從而提高社會資本投資水環(huán)境治理項目的積極性。相應(yīng)政策扶持包括稅收優(yōu)惠、增信服務(wù)、給予社會資本投資者優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。PPP模式下政府通過市場測試的方式，能夠降低項目建設(shè)運營成本，產(chǎn)生一定的經(jīng)濟效益。因此政府和社會資本合作，能夠提高項目的成功率。

三、PPP模式的融資問題

（一）合同和法律風(fēng)險

我國PPP融資運用的時間比較短，發(fā)展還不成熟，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)來約束，一般依據(jù)《合同法》和《特許經(jīng)營法》來限定。現(xiàn)有的地方性法規(guī)和部門規(guī)章，其法律效力的層次較低，不同部門對同一事項的規(guī)定還可能不一致，可能導(dǎo)致法律風(fēng)險。此外隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展法律經(jīng)常會發(fā)生調(diào)整，例如收入、稅收及環(huán)境方面法律法規(guī)的變更，都可能導(dǎo)致項目實施困難、成本增多、收益減少等風(fēng)險。

伙伴關(guān)系是PPP的首要特征，所有參與方都是平等的參與主體，項目實施過程中必須通過協(xié)商達(dá)成共識，要有健全的法治環(huán)境來保障其建立的契約能順利實現(xiàn)，雙方的權(quán)利與義務(wù)通過法律得以確認(rèn)和保護(hù)。但是在合約執(zhí)行過程中，存在合同約定的責(zé)任和義務(wù)沒有被完全履行，或者延誤了執(zhí)行時間造成的損失帶來風(fēng)險。在項目合作過程中，無法預(yù)計到新情況的產(chǎn)生，容易導(dǎo)致合作方之間的沖突，合同文件設(shè)計無彈性、含糊不清都會導(dǎo)致項目建設(shè)遭到損失的風(fēng)險。[3]

（二）難以吸引社會資本

PPP項目在城市水環(huán)境治理工程中，首先，項目投入資金高，而且資金需求貫穿PPP項目的全過程，很少有企業(yè)可以提供這么長時間的資金支持。其次，由于工程項目投資回收期較長，短期內(nèi)不能獲得確切的收益，社會資本可能會因為風(fēng)險過大而放棄投資。最后，投資回報率較低，多數(shù)PPP項目的投資回報率在8%左右，有的甚至低于6%，這樣的投資回報率對于社會資本來說是偏低的，再加上建設(shè)時間長，考慮到通貨膨脹，其真實收益率可能更低。[4]企業(yè)是追求利益最大化的，只愿意承擔(dān)較小的風(fēng)險來獲得較高的收益。由于PPP項目往往達(dá)不到企業(yè)的盈利性要求，因而難以吸引社會資本。

PPP模式運營過程中出現(xiàn)的諸如利益分配、風(fēng)險承擔(dān)等問題無法可依且互相推卸責(zé)任，由于政府占主導(dǎo)地位的權(quán)利過大，企業(yè)投資者利益得不到有效保障，社會資本參與PPP項目仍心存疑慮，影響了對社會資本的吸引力。

（三）融資渠道單一

PPP項目融資在理論上有股權(quán)融資和債權(quán)融資方式，但在現(xiàn)實中卻以債權(quán)融資為主，股權(quán)融資占比較少。由于PPP項目投資金額大、投資回收期長，在建設(shè)和運營過程中存在諸多風(fēng)險，政策變更、市場變動等都會增加投資者的顧慮。如通過股權(quán)投資，一旦項目失敗可能會血本無歸。因此，大多數(shù)投資者會選擇相對較為安全的債權(quán)投資，而債權(quán)融資資金來源銀行貸款占了絕對主力。雖然國家大力支持基金、信托、保險這類資金參與PPP項目，但在制度和操作上相比銀行貸款都不成熟，這都導(dǎo)致了PPP項目融資渠道比較單一。

四、PPP模式融資的對策建議

（一）健全完善PPP模式法律法規(guī)

在國家層面上盡快制訂PPP專門法律法規(guī)，并將水治理納入其中。近年來，我國財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布文件，明確PPP項目實施基礎(chǔ)的有關(guān)規(guī)定及細(xì)則，但是具體針對城市水環(huán)境的相關(guān)法律法規(guī)還不完善，因此國家需要出臺推進(jìn)PPP模式具體分類的法律法規(guī)，通過法律層面的引導(dǎo)，使各地政府能夠運用PPP模式，有效提高城市水環(huán)境治理水平。立法要著重構(gòu)建統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入、市場競爭和市場監(jiān)管規(guī)則，明確政府審批權(quán)限和流程、政府部門和社會資本的核心權(quán)利和義務(wù)、合同框架和風(fēng)險分擔(dān)原則、退出機制和糾紛處理機制、政府監(jiān)管與公眾參與制度等。還要明確規(guī)定政府為防范重大水安全風(fēng)險而采取非常態(tài)干預(yù)的條件、手段和程序等。各地方政府、各部門要結(jié)合自身的情況，制定地方性法規(guī)和部門規(guī)章，在重大原則上不能和中央相違背。一套完善的法律法規(guī)能夠在一定程度上保障各參與主體的利益，確保PPP項目融資的公正公平。

（二）完善政府職能提高支持PPP模式力度

政府應(yīng)把好項目入庫關(guān)，加強政府信用建設(shè)，在項目管理過程中能夠發(fā)揮帶頭作用，與社會資本方進(jìn)行有效溝通，從而吸引更多的社會資本加入進(jìn)來，為項目的實施吸引更多資金。地方政府為社會資本方融資提供一定的增信，往往能使PPP項目更容易獲得金融機構(gòu)的青睞，降低融資成本。但是，地方政府為社會資本方提供增信條件時，不能改變政府和社會資本合作模式的本質(zhì)，更不能變?yōu)榈胤秸淖兿嗯e債，不然會加劇地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，與PPP模式的初衷背道而馳。完善PPP稅收、會計、資產(chǎn)管理等配套政策，引導(dǎo)、鼓勵社保基金、保險資金等長期資本參與PPP項目，完善股權(quán)退出機制，為資本退出提供政策支持，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。

在水環(huán)境治理項目建設(shè)與運營過程中，各級財政部門可以通過PPP具體項目信息的管理和發(fā)布平臺，在這個平臺上實現(xiàn)項目信息的填報、審核、查詢、統(tǒng)計和分析等功能。也可以結(jié)合城市經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、水環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、當(dāng)?shù)厮h(huán)境資源及科技優(yōu)勢等實際情況，積極調(diào)研并完善PPP融資方式，形成政策合力，共同支持城市水環(huán)境產(chǎn)業(yè)，推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

（三）金融機構(gòu)積極參與支持PPP模式

金融機構(gòu)應(yīng)針對PPP項目的特點，創(chuàng)新金融服務(wù)，便于城市水環(huán)境治理PPP項目融資。制訂符合PPP項目的融資策略和審批程序，推出針對PPP項目的信貸產(chǎn)品。可以采用銀行貸款融資、債券融資、融資租賃、信托融資、保險融資、基金融資以及資產(chǎn)證券化等，單獨或組合的形式引入資金，不僅可以使項目融資方式多樣化，還可以加快資金融通的速度，降低項目的資本成本。還可利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)信息共享，進(jìn)行多方洽談，加快融資進(jìn)程。

由于PPP項目的特殊性，項目融資的保證方式存在一些限制，除傳統(tǒng)的抵押擔(dān)保外，金融機構(gòu)要積極為項目提供企業(yè)信用、現(xiàn)金流、收費權(quán)、資產(chǎn)證券化等多種融資保證方案。金融機構(gòu)可以專門成立PPP項目部門，積極培養(yǎng)能夠有效判斷PPP項目投資風(fēng)險及收益的財務(wù)測算、風(fēng)險控制、信用評級隊伍，逐步提高PPP項目投資的專業(yè)化水平。

五、結(jié)語

PPP模式近年來越來越受到我國政府的關(guān)注，在城市水環(huán)境綜合治理中，該模式的應(yīng)用能在很大程度上彌補傳統(tǒng)治理模式中資金、技術(shù)與管理等方面的不足，充分發(fā)揮項目參與者各自的優(yōu)勢，使項目的成功率大幅度提高。但是，PPP項目融資由于存在不同于傳統(tǒng)融資的特性，會存在一些融資困境，但只要政府部門加強支持力度、社會資本積極主動參與、金融機構(gòu)大力扶持幫助，PPP項目落地率會更高、實施規(guī)模會更大、PPP模式會充分發(fā)揮積極作用，為社會提供更優(yōu)質(zhì)的城市水環(huán)境，滿足廣大人民群眾對美好生活的向往，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯：胡 冰]