農地產權界定對資源優化配置的作用機理分析

胡曙光

摘要：文章沿著“產權界定—資源配置”的研究路線，以成都市農地產權改革試點為例進行案例分析。研究表明：產權界定明晰具有排他約束、降低交易成本、激勵效應的作用，能有效促進土地資源優化配置，并通過產業化生產、規?；洜I和集約化利用提高農業產出水平。

關鍵詞：產權界定;資源配置;確權頒證改革

一、引言

2016年中央一號文件強調新常態下應加快農業現代化進程，實現農民增產增收。在改革進入深水區的新時期，土地產權界定不清降低了土地生產效率和農民投資積極性，不利于農用地資源配置。因此，明晰界定產權是新一輪土地改革發展的關鍵。

產權界定是土地制度的核心內容，然而在當前的法律框架下，土地產權界定存在眾多難點，具體表現為產權邊界模糊。孟祥仲（2008）認為目前《土地管理法》、《物權法》等一系列關于農地制度的法律法規僅對農村集體擁有的土地所有權進行原則性說明，并沒有實現產權主體、產權內容界定的明晰性和完備性，以致于作為農村集體代表的村委會或集體經濟組織會產生代理“缺位”和“越位”的問題，侵犯農民利益。周敏，李菁等（2015）以吉林省雙勝村為例，通過博弈分析得出盡快界定土地剩余產權能降低土地股份合作社主體之間的交易成本，促進農業績效增長。由此可見，農村土地制度改革方向并非所有制的根本變革，而是清晰界定土地產權，重建土地產權結構。

確權頒證是一種自上而下的漸進式強制性制度變遷。確權后穩定的土地產權能減少土地交易糾紛、降低交易費用，提高農地經營權流轉規模和利用強度。可見確權頒證在一定程度上解決了農地資源無序配置的問題，但趙向文（2005）對強制性制度變遷內在缺陷深度剖析后發現，政府主導過程中的利益輸送會弱化農民權益的保障，甚至產生利益沖突，陷入產權混亂的確權悖論。于傳崗（2015）強調確權頒證過程中應構建農戶主導機制，形成“中央設立制度—地方執法監管—農戶主動響應”的確權路徑。因此，本研究以成都市農地產權改革實踐為例，分析其中的作用機理和政策含義，并提出對策建議。

二、理論分析框架

農地產權的基本內容包括所有權、使用權、收益權和處置權四方面，四權層級關系不同會形成差異化產權結構。農地產權界定是指政府通過確定農地產權主體之間的產權關系，將某項單獨權利或一組權利束明確賦予產權歸屬人，并登記頒證的行為。為防止過度依賴財政補貼的“激勵惰性”問題，實現農地產權結構優化升級，現階段農地產權界定的主要任務是明晰所有權主體代表、使用權主體，并通過土地經營權入股、抵押、流轉等方式發揮土地產權激勵作用。

科斯認為，產權具有普遍性、獨占性和可轉移性的特點，明晰的產權具備激勵、約束、分配和協調的功能，能有效地將外部效應內部化，降低交易成本，實現資源優化配置。其功能作用表現為四個方面：一是產權排他性，農地產權界定清晰能明確政府、企業、村集體組織和農民之間的權利與責任，不侵占農村集體的土地收益;二是產權的約束性，約束政府合理規劃利用土地，約束企業將外在責任風險內在化，合理開發、規模經營土地，約束村集體組織代表農民維護農村集體利益、合理經營集體資產，實現保值增值，約束農民在規劃下合理利用和有序開發土地;三是產權交易成本低，農地產權界定清晰使得產權主體在產權交易過程中充分考量各種問題，選擇最有利的交易方式，有效降低交易過程中談判成本、決策成本和監管成本;四是產權激勵效應分析，農地產權界定清晰能保障農民的土地使用權穩定，引導農民將勞動力、資本等生產要素按最優利用方式投入到農業生產中，實現資本積累和財富增值。

綜上，潛在外部利潤的積累形成了農地產權制度改革的推動力，明晰的農地產權能夠從排他、約束、交易成本控制、激勵效應上促進土地資源優化配置，并通過生產要素有序組合和規模擴張實現經濟發展，農民收入增長。

三、成都市農地產權改革案例分析

（一）成都市農地產權制度改革分析

農村產權作為財產的物權屬性不足，農民所擁有的勞動力、土地等資源難以自由流動轉化為資本，因此，需實行農地產權制度改革，還權賦能，打通城鄉生產要素自由流動的渠道，釋放潛在的生產紅利。成都市農地產權制度改革初期以確權頒證為主，后階段逐步拓展到農地股份合作經營等多個方面聯動改革。

1. 確權頒證改革創新

成都市確權頒證以鎖定集體土地所有權面積、集體建設用地面積、農戶承包地地塊位置及面積為確權基礎，沿著“實測核實—確權登記—頒發證書”的改革路徑，確保土地、臺賬、證書、合同、耕保基金“五個一致”。本輪確權工作針對農民確權意識不強、政策障礙影響等問題進行確權方法完善創新。

重視宣傳，鼓勵農民積極參與確權。在確權前成都市政府通過基層群眾大會宣傳確權工作的背景、內容、方式，切實保障農民的知情權和監督權;在確權過程中農民自主成立村級議事會，強化農民“主人翁”意識，調動農民自主、自愿、自治的積極性，保證決策公開、民主。

建設農村產權保護體系。為確保確權頒證工作順利開展，成都市政府組建了成都農村產權維護中心、成都農村產權仲裁院等法律援助機構;并建立市、縣（區）、鄉鎮、村（社區）四級農村產權糾紛調處機制，開通農村產權制度改革咨詢投訴電話，及時地處理了產權糾紛中的訴求，有效維護了農民的合法權益。

建立耕地保護補償機制。成都市設立了耕地保護基金，通過“耕地保護卡”對承擔耕地保護責任的農民予以財政補貼，能有效調動農民保護耕地的積極性，保障耕地總量不減、質量不降。

2. 農地股份合作經營創新

成都市農村土地股份合作經營實質是一種新型土地規模經營方式，在不改變承包經營權的前提下，由農民將承包經營權作價入股，交由農村合作社實際經營，并按股權參與收入分配。按照收益分配方式不同合作模式可分為兩種。

一是“保底租金+按股分紅”型股份合作，這種土地股份合作經營模式強調“村企合一”、統一管理，農民可按入股土地面積獲得保底租金，再按股份分紅剩余利潤。如金堂縣祝新村成立了“成都新祝新現代農業開發有限公司”，該公司向農民股東支付平均400元/畝的保底租金，在此基礎上年底有分紅，受雇傭的農民還有額外的工資收入，這使得農業生產專業化、規?；靡詫崿F，農民的收入來源渠道拓寬。

二是“農產品收購保護價+按股分紅”型股份合作，這種土地股份合作經營模式強調“合作社+生產基地+農民”，合作社為農民提供農苗、農資、機械設備等生產工具，農民按照要求標準化生產，再由合作社統一收購，生產基地深加工出售，形成產業化生產鏈。都江堰市高原村成立了“日昇奇異果合作社”，農民按照合作社標準化生產獼猴桃，并通過收購保護價、加工流通返利、年終盈余分紅獲得三次收益，調動了農民生產積極性，實現了農民收入層次性。

（二）成都市農地資源配置績效分析

農地產權界定清晰，生產穩定性得以保障，能激勵生產者將資本、勞動力、土地等生產要素優化組合、集約利用，發揮各生產要素最大效用，實現收入增長。成都市農地產權制度改革推動了農業產業化生產、規?；洜I、集約化利用，改革績效增長明顯。

農業產業化生產指以企業模式改造傳統農業生產，實現“農工貿一體化”，農業產業鏈延伸至農產品深加工業、觀光旅游業等領域。2008年成都市農業產業化生產處于起步階段，試點建成郫縣“中國川菜產業化園區”、金堂縣“成都·泰國農產品加工工業園區”等6個園區，并規劃發展溫州現代農業產業園、彭州蔬菜博覽園等55個現代農業項目;到2014年，全市市級以上農業產業化龍頭企業達476家，規模以上農業產業化龍頭企業銷售收入突破2200億元，農業產業化生產主體帶動本地農戶213萬戶，帶動農戶面達90%以上。

農業規模化經營指擴大生產要素組合規模，降低平均成本，提高土地規模效益。2008年成都市新增耕地流轉58.5萬畝，建成生豬、茶葉、獼猴桃等特色產業規?；?12個;到2014年，全市農用地流轉面積439.1萬畝，其中耕地流轉面積354.2萬畝，占總耕地面積的55.7%。

農用地集約利用指在單位面積農用地上投入一定數量和結構的資本、技術、勞動等變動要素組合，以增加土地報酬的土地利用方式。2008年成都市農業從業人數173.3萬人，機械總動力263.41萬千瓦，化肥施用量19.79萬噸;到2014年，成都市農業從業人數133.19萬人，機械總動力365.95萬千瓦，化肥施用量15.63萬噸，可見投入的生產要素結構不斷優化，由勞動力密集型利用方式逐步向資本密集型利用方式轉變。從產出來看成都市農林牧漁業總產值從2008年的464.59億元上漲到2014年的613億元，年均增長5.35%，農業經濟增長迅速。

四、研究結論

本文以成都市產權改革為例，通過研究分析得出以下結論：第一、農地產權界定明晰的推動力源自于潛在的外部利潤積累;第二、產權界定明晰具有排他約束、降低交易成本、激勵效應等作用，確權頒證及配套的農地產權制度改革能有效保護農民所擁有的產權，促進農民長期投資和土地資源優化配置;第三、土地資源優化配置能從產業化生產、規模化經營和集約化利用三方面促進農民收入多元化，特別是農地承包經營權流轉加速后，能進一步增進農民財產性收入，優化收入結構，發揮土地作為物權財產的財富創造功能。

因此，推進以確權頒證為主導的農地產權制度改革勢在必行。具體來說，可沿著以下步驟推動改革深化：第一、農地產權制度的供給方（政府）可以根據制度需求方（農民）的要求加強產權安全機制設計，完善產權安全制度的相關法律法規;第二、強化農民的“主人翁”意識，鼓勵農民積極參與并主導農地產權制度改革，切實保障農民在確權改革過程中的權益不受侵害;第三、提高農業生產組織化程度，發展農地股份合作社等集體經濟組織，將細碎的農地統一規劃安排，提高農地的規模效應;第四、完善發展農地產權流轉交易平臺、擔保公司，拓展農村金融抵押品范圍，為盤活農地產權提供自由的市場環境。

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（作者單位：南京農業大學公共管理學院）