北京城市垃圾分類政策的實踐及路徑探究

王瀠萱

摘要：文章首先分析了北京“兩網融合”收運模式的現狀，指出了該運行模式的優勢和存在問題，并就垃圾分類政策實施的可行性路徑進行了探討，提出了相應的建議。

關鍵詞：垃圾分類;兩網融合;路徑選擇

國家“十三五”規劃綱要中，提到要解決好人民群眾普遍關心的突出問題，普遍推行垃圾分類制度便列其中。建立這個制度的最終目的，是實現垃圾的減量化、資源化和無害化處理。北京市人民政府辦公廳在2017年3月印發了《關于進一步推進垃圾分類工作的實施意見》將垃圾分類作為當前城市管理中的重要任務之一，強調要以減量化、資源化、無害化為目標，強化政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜，加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾分類管理系統，以提高垃圾分類制度覆蓋范圍，提升首都環境建設管理水平。《意見》還強調，要加快推動垃圾收運網和廢舊物資回收網的合并回收模式，即“兩網融合”。推動垃圾分類和再生資源回收的“兩網融合”是當前垃圾分類的必由路徑。

一、城市生活垃圾與“兩網融合”的內涵

城市生活垃圾，是指城市居民日常生活中或者為城市日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物，以及法律、行政法規規定視為生活垃圾的固體廢物。城市生活垃圾一般包括來自于小區、企事業辦公單位、商業中心、街道以及工業區等地點的生活垃圾。生活垃圾一般可分為四大類：可回收垃圾、餐廚垃圾、有害垃圾和其它垃圾。常用的垃圾方法主要有綜合利用、填埋、焚燒和堆肥等。與廢舊物資可以“兩網合一”的垃圾，其來源主要為同時產生大量生活垃圾和廢棄物資的居民小區、商業中心及辦公樓等。

關于“兩網融合”模式，研究的重點主要是生活垃圾的種類、利用方式、產業鏈以及回收方式這四個大方向。“兩網融合”概念中的兩網，指的是垃圾收運網和廢舊物資回收網。長期以來，我國的垃圾回收體系是將這兩個部分進行分別處理。現在提出將垃圾的收運和廢舊物資的回收兩個回收網絡合并一起，也是基于對我國目前實際情況的考慮。

隨著我國經濟的快速發展和人民生活水平的提高，生活垃圾中可利用可回收的成分如廢紙、廢塑料等越來越多，生活垃圾的成分也發生了很大變化;可回收利用的廢棄物資也越來越豐富，資源化技術水平也在不斷的創新與發展。生活垃圾與廢舊物資之間的界限越來越模糊，越來越傾向于融合和統一。

二、北京兩網收運的現狀分析

從近7年北京市總體生活垃圾生產量的相關數據情況來看，如表1所示，隨著北京市社會經濟的發展和人口的增長，北京城市生活垃圾由2011年634.4萬噸增長到2017年的924.8萬噸，增長量為290.4萬噸，增長率為45.7%，年平均增長率超過5%;2011年日均垃圾產生量由1.74萬噸增長到2017年2.53萬噸，增長了0.79萬噸，年平均增長率5%以上。垃圾圍城的危機日益嚴重，垃圾的收運體系面臨著急需解決的現實問題。

（一）北京目前垃圾收運體系的概況

北京市的環衛主管部門為北京市城市管理委員會，負責北京市城市日常運行的組織管理和監督檢查工作，承擔生活垃圾的清掃、收集、貯存、運輸、處置和再生資源的回收利用等監督管理責任。而“再生資源回收利用管理”的職能于2016年從市商務委劃轉到市城管委，具體執行單位尚未確定。目前北京市生活垃圾收集有兩種方式，即混合收集和分類收集。其中混合收集是當前生活垃圾收集的主要方式，約占工作量的80%以上。

（二）垃圾處理的相關政策

國家發改委在2007年2月全國經濟體制改革工作會議上就已經指出，中國將通過動用價格杠桿的方式促進環境保護的落實。按照誰污染誰付費的原則，規定所有地級城市包括北京，都要在規定期限內收繳垃圾處理費。

在2015年6月，財政部、稅務總局聯合印發了《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》的通知，該政策主要是增加了對再生資源類的稅收優惠。在2016年5月，在《中共北京市委北京市人民政府關于全面深化改革提升城市規劃建設管理水平的意見》中，將市政市容管委職責和再生資源回收管理職責合并，明確主管部門，這有利于更好地推進生活垃圾收運網與再生資源回收網合二為一。2017年6月，發改委、住建部發布了《垃圾強制分類制度方案（征求意見稿）》，確定到2020年底，重點城市生活垃圾得到有效分類，垃圾分類的法律法規和標準制度體系基本建立，生活垃圾減量化、無害化、資源化和產業化體系基本形成，初步形成可復制、可推廣、公眾基本接受的生活垃圾強制分類典型模式。

2017年8月最新出臺了《關于開展生活垃圾分類和再生資源回收“兩網融合”試點工作的通知》，探索“管理、作業、執法”各環節有效銜接體系，總結形成了一套“運行有效，可以復制”的“兩網融合”管理模式，推動了“兩網融合”工作。

三、兩網收運體系的現存問題

（一）收集的歷史遺留問題

由于歷史原因，垃圾收運和廢舊物資收運是由兩個部門牽頭實施的一系列活動。在工作流程和地理位置上，兩個體系都有類似的重疊和交叉，大大降低了行政效率，造成了公共資源的浪費。城市的廢舊物資和垃圾管理，主要包括有兩部分：一部分是由當地政府或企業進行垃圾的收集和運輸，而另一部分是以拾荒者為主，特點是數量巨大。

目前，北京市雖然也變成同一部門管理，但許多居民居住在高樓公寓很難監管個人行為，也無法收取垃圾處理費用，促進居民合理分類。此外，拾荒者的無序參與也對垃圾的收集管理造成了很多阻礙。

（二）回收的再生資源種類受制于末端的處理企業

廢舊商品回收主要通過買賣的方式賺取差價實現盈利。從業人員由于考慮到自負盈虧以及獨立經營的可持續性，只有能夠獲利的廢舊商品對于他們來說才具有回收的價值。目前以回收廢塑料為主，其他種類的廢物由于缺乏下游和終端的處理企業，導致了廢舊物資的回收類別不夠全面，回收率并不是很高。

（三）政府管理仍陷掣肘困境

政府對市場的干預包括行政手段與經濟手段。政府放開了對再生資源行業的干預，目的是激發市場活力、以提高垃圾的回收處理效率。但就目前來看，政府在管理中行政干預仍缺乏相關的法律依據，經濟手段如財政補貼等，雖然可以解決外部性問題，催化行業內的“優勝劣汰”，但也或多或少違背了市場經濟的公平性原則，長遠來看，仍不利于行業健康發展。

（四）價格機制在某些情況下失靈

正常情況下，廢舊物資回收量與小區的檔次呈負相關：小區越高檔，居民出售廢品的積極性就越低。近幾年，國內越來越多的相關行業的從業者正考慮換行，導致回收力量不穩定。在市場的資源配置出現問題、廢舊物資回收又有較強的外部性的情況下，就需要政府出面進行干預，防止出現市場失靈的情況。

四、解決路徑——“兩網融合”的收運模式

“兩網融合”的收運模式具有一定的優勢：一方面它把再生資源和生活垃圾網絡進行了有機的結合，貫穿于點、線、面。換句話說，就是將生活垃圾的投放收集、中轉和末端處理合并在整條流程線之中。另一方面，“兩網融合”是實現垃圾分類的前提和基礎。將垃圾和廢舊物資網融合，將廢舊物資也納入分類體系中，這樣一來，前端可以實現對分類投放和收集的全面管理;中端可以實現分類轉運，節約物流成本;末端的處理量也會因此大大減少，并且大大提高了技術應用的效率。

建立北京廢舊物資與生活垃圾收運體系融合的過程，不應試圖建立一個一蹴而就的體系，而應當建立一個與北京市城市發展進程相適應的體系。具體來說，至少應與北京的廢棄物的成分、廢棄物處理的技術水平和居民的環保分類意識等相適應。同時，逐漸引導北京市居民和相關機構進行垃圾的前端簡單分類，最終形成“兩網融合”的模式。針對北京市正在落實的“兩網融合”，提出如下幾點建議：“兩網融合”回收廢舊物資的源頭主要為同時產生大量生活垃圾和廢棄物資的居民小區、商業中心及辦公樓等，要列為重點治理對象;重新設計前端的垃圾收集，并配套相應的分類垃圾車來收集運輸;要先進行試點，再逐步推廣;提高末端處理技術，再逐步建設相應的分揀中心及處理設施，形成完善的收運系統;加強立法監管，對于非正規渠道回收廢舊物資的人員進行立法管制和規范。

五、展望

未來，還應該圍繞貫徹落實《北京市生活垃圾管理條例》，建立完善垃圾分類管理配套制度，為普遍推行垃圾分類制度奠定法治基礎。同時健全垃圾分類管理體制，加強組織領導和督查考核，夯實垃圾源頭減量和資源化利用政策基礎，制定完善垃圾分類工作鼓勵政策。探索垃圾樓、轉運站的升級改造，以實現再生資源和各類垃圾分類收集、計量、分揀，健全垃圾分類和再生資源的回收網絡。支持和鼓勵各類專業化企業和社會組織積極參與到垃圾分類和再生資源回收的“兩網融合”的工作中，以實現垃圾減量化、資源化、無害化處理的最終目標。

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（作者單位：北京化工大學）