塑造行政復議公信力
——新時期行政復議制度的完善發(fā)展

權(quán) 欣

一、研究背景

《中華人民共和國確立起行政復議法》于1999年4月經(jīng)審議通過后公布，這標志著行政復議和行政訴訟為主體的雙重救濟體系在中國建立起來，并在最初的一段時間內(nèi)產(chǎn)生了積極的作用，推動了實務工作的落實。但也由于我國行政復議制度在初期構(gòu)建時，考慮過多的政治因素，反而忽略了內(nèi)在的建構(gòu)，因而，在實踐中，可操作性與預期存在著很大出入，行政復議的維持率較高，公民對于制度本身的公平公正存疑，公信力較弱。隨著實踐的不斷落實，甚至出現(xiàn)了“復議冷，信訪熱”的現(xiàn)象，行政復議制度逐漸暴露出自身的不足和缺陷。2008年9月，在下發(fā)的行政復議委員會試點工作的通知中，決定在部門、省、市、自治區(qū)、直轄市試點行政復議委員會，確定了在北京等8個省市進行試點工作，由此展開了行政復議體制變革。2010年增加到12個省市，截至2017年，24個省市確定了試點。經(jīng)過這幾年的實踐與發(fā)展，同比提高的不僅包括行政復議率，還包括行政糾錯率、同比下降的則表現(xiàn)在申請人申請行政復議后又提起行政訴訟的比率，這些都證明了行政復議制度的發(fā)展取得了良好的效果。2015年，《中華人民共和國行政訴訟法》進行了新修改，確立了首長出庭、復議維持原行政行為的作共同被告等制度，對行政復議工作的實踐產(chǎn)生了深遠的影響，中國行政復議制度改革進入深水處，經(jīng)歷著新的考驗和抉擇。

二、行政復議制度中存在的問題

(一)行政復議制度功能定位不清

只有清晰明確的定位才能保證行政復議制度獨立發(fā)揮優(yōu)勢作用。但是，關(guān)于行政復議的功能定位仍然存在著許多爭議分歧，焦點集中在行政復議功能定位是權(quán)利救濟還是行政內(nèi)部監(jiān)督上。將行政復議的功能定位為行政機關(guān)的自身內(nèi)部監(jiān)督，可以自行糾正，主要是從立法者的角度出發(fā)。因為在行政復議的相關(guān)立法中，都反映著立法者對此的態(tài)度是內(nèi)部監(jiān)督，特別是《行政復議法》第 22 條關(guān)于復議審查原則的書面審查辦法的規(guī)定，也體現(xiàn)著行政復議的內(nèi)部監(jiān)督特點。從《行政復議法》的頒布落實后所取得的成果來看，這種定位對行政復議初步發(fā)展所起的巨大作用值得被肯定，但對于行政復議整個發(fā)展進程來說，錯過了一個把定位糾正為“權(quán)利救濟”的機會，在后續(xù)不斷的落實中產(chǎn)生了行政復議程序效率低下、參與原則缺位、審理缺乏公開性等問題。在實踐中，尤其是在證據(jù)規(guī)則、聽證制度和法律適用方面，法律規(guī)定含糊不清，有些甚至沒有規(guī)定，導致只能依照行政訴訟相關(guān)規(guī)則來處理。[1]在與行政訴訟的銜接上，復議與訴訟的一致性要達到什么程度，受案范圍、審理標準和方式等方面應該作何規(guī)定，這些一直是復議機關(guān)和法院在實務操作中的頭疼對象。共同被告制度實施以后，上述一部分問題得到解決，有一些反而出現(xiàn)更大問題。

(二)行政復議受案范圍過于狹窄

行政復議的受案范圍真正意義上的規(guī)定在《行政復議法》第六條中，通過的列舉方式規(guī)定了11項內(nèi)容，很明顯，這個范圍遠遠不夠，并不能發(fā)揮出制度本身的優(yōu)勢和作用。目前，行政復議法中關(guān)于復議對象的規(guī)定，一般是針對具體行政行為，修訂后的《中華人民共和國行政復議法》將所有的“具體行政行為”都改為了“行政行為” ，在第七條中補充性地將部分抽象的行政行為添加歸入行政復議受理范圍內(nèi)，但是，依然不夠。不是所有的行政行為都可以簡單地歸為具體行政行為或抽象行政行為，有一部分很模糊，很難說是具體還是抽象，這部分行政行為發(fā)生頻率不比前兩者少，然而與此相對應的復議機制卻不健全，難以糾正，也一定程度上造成了“受理難”的客觀現(xiàn)象，一定程度上威脅著社會安定。另外，《行政復議法》第八條明確了，對行政處分或其他人事處理決定不服的解決方法是提出申訴。也就是說，這些不在行政復議的范圍內(nèi)，然而，理論上看，所有行政機關(guān)對行政相對人產(chǎn)生利害關(guān)系的行為都應該屬于這個范圍，不僅是行政處分及人事處理，也包括行政執(zhí)法，公權(quán)行使過程中的糾紛等，隨著行政復議制度的不斷完善，繼續(xù)采取列舉的方式，劃定行政復議的范圍是極不合適也不合理的，改革之舉迫在眉睫。[2]

(三)行政復議受理方式與程序有待完善

在《行政復議法》22條中規(guī)定了書面審查的方式，在申請人有要求，或相關(guān)機構(gòu)機關(guān)認為有必要的狀況下，也可向有關(guān)組織人員調(diào)查，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。由此可見，自1999年行政復議法通過后，其復議的方式未曾更改過，一直采取書面復議，雖然后來頒布的 《行政復議法實施條例》對相關(guān)問題進行了補充，第33條規(guī)定了復議機關(guān)組織適用聽證的情形，但是有關(guān)聽證的立法過于簡單和籠統(tǒng)，缺乏對舉證責任、期限等的規(guī)定，實踐中，申請人無法在此基礎上提供有效證據(jù)。而且還擴大了工作人員的自由裁量權(quán)。另外，書面審查方式相對封閉，實踐中，復議幾乎由行政復議單位一方處理，不能有效監(jiān)督；申請復議的案件本身爭議性較大，要想全面的審理，僅靠書面材料難度較大，而且復議決定只包括結(jié)論。這種封閉的審查方式給了部分領(lǐng)導干涉的機會，群眾自然對行政復議的公正性疑慮重重。

其次，由于上文提到的行政復議的立法定位問題，實務操作中行政復議逐級申報 、層層審批，造成的后果就是實際審理時間的減少，又沒有將復議程序類型有效分類，也在一定程度上造成了復議公信力不足不良影響。

(四)行政復議機構(gòu)結(jié)構(gòu)分散、權(quán)責不一致

首先，在《行政復議法》中，第三條內(nèi)容的相關(guān)規(guī)定表明我國的行政復議機構(gòu)設置統(tǒng)一于行政復議機關(guān)，與其對應。十二條至十五條規(guī)定了行政復議案件管轄體系，上至國務院下至縣級人民政府的各級政府及其職能部門都可以成為行政復議機關(guān)的行政機關(guān)，只有未設立派出機構(gòu)的縣級政府職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及縣級政府的派出機關(guān)不屬于行政復議機關(guān)。[3]這種立法設置的結(jié)果就是我國有極多的行政復議機關(guān)組織體，與此相對應的行政復議必然數(shù)量龐大，無論監(jiān)督還是管理都存在很大困難。

其次，權(quán)利與職責不能實際相對。行政復議機構(gòu)從屬于行政復議機關(guān)，作為機關(guān)的內(nèi)設機構(gòu)，其人員資金配置由所在復議機關(guān)負責，行政復議機構(gòu)負責在實務中審查具體行政行為是否合法、適當，并擬訂行政復議決定，但是根據(jù)《行政復議法》第28條的規(guī)定，最終的決定權(quán)卻是由行政復議機關(guān)首長決定，換句話說，機構(gòu)實際擔任的是“助理”角色。[4]雖議卻不能決，不得不聽命于復議機關(guān)。而且在人事管理規(guī)定中沒有關(guān)于我國行政復議人員沒有單獨的規(guī)定，在崗的行政復議工作人員雖隸屬于政府法制辦，但又經(jīng)常同其他機關(guān)相關(guān)崗位上進行流動工作，行政復議人員隊伍不穩(wěn)定性十分明顯。同時行政復議人員也缺乏系統(tǒng)的培訓和學習交流，復議工作的質(zhì)量可想而知。[5]

三、探索完善我國現(xiàn)行行政復議制度

(一)明確行政復議的功能定位問題

制度改革的前提是要對制度功能定位的明確，只有確立清晰準確的功能定位，才能為機構(gòu)設置、人員配備，程序設定等問題的進一步改進提供更為準確有效的指引。面臨復雜多變的社會大環(huán)境，單一化、絕對化行政復議的功能是不恰當?shù)模絹碓蕉嗟膶W者也更認同行政復議制度多元化的功能定位，在內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟和解決爭議三功能中找到恰當?shù)钠胶狻！靶姓妥h的功能應當從不同立場來進行分析詮釋，在整個復議體系中，站在復議機關(guān)的立場上，解決糾紛爭議是行政復議的功能，站在行政復議申請人的立場上，申請人期待的就是其權(quán)利可以得到救濟，被申請人的立場，即期待這種行政權(quán)利可以得到監(jiān)督”[6]

從我國當前行政復議案件數(shù)量對比數(shù)據(jù)來看，司法救濟途徑通常是行政相對人的首選，因此落實行政復議多元化功能定位，建構(gòu)獨立的專職化解決行政爭議的行政復議機制，把解決行政爭議作為行政復議的首要功能，有效調(diào)動社會各方面資源，同時以內(nèi)部監(jiān)督和權(quán)利救濟為輔助，主次結(jié)合，更有效率地發(fā)揮出行政復議制度的優(yōu)勢，實現(xiàn)對合法權(quán)利救濟和保護，進一步推進依法行政。

(二)保證行政復議機構(gòu)的獨立性

目前，我們首先要明確的問題即行政復議委員會的定位究竟是獨立的行政復議機關(guān)還是專門的行政復議機構(gòu)，根據(jù)已下達的試點通知其實可以明確，行政復議委員會是行政復議機構(gòu)。基于此，行政復議委員享有獨立的裁決權(quán)，雖然隸屬于政府內(nèi)部，但是可以自己的名義進行行政復議活動，各級委員會從屬于相對應級別的政府，上級與下級行政復議委員會間只是一種業(yè)務上的幫助指導關(guān)系，并不是絕對的上下級關(guān)系，并且有相對獨立的法律地位。其次，改革行政復議委員會的案件受理模式就目前全國現(xiàn)行狀況，各地的受理模式并不完全相同，有些相對集中，有些相較分散一些。但無論哪種情況，“集中”模式都與我國現(xiàn)行的基本法有所出入。針對此，已有的國外經(jīng)驗我們可以適當借鑒，例如韓國，在行政復議委員會內(nèi)部下根據(jù)實際情況，設不同規(guī)模大小的委員會，每一委員會負責對應區(qū)域，各自分工處理其區(qū)域內(nèi)案件的管理調(diào)控和接收。這種區(qū)分與統(tǒng)一結(jié)合的方式，一方面能夠提高行政復議的效率，另一方面也一定程度上保證了行政復議的質(zhì)量。對復雜、影響重大的案件制定分案標準，作為一項兜底條款，明確規(guī)定哪些案件類型應當由行政復議委員會審查。其實這有點類似于委員會審批的制度設計，既能準確定位行政復議委員會受理案件的類型，又能對一些新案件進行了兜底，進行彈性的適用。這些負責各個區(qū)域的委員會，對于復雜重大的案件進行了縱向的把關(guān)，能有利于行政復議委員在開展工作時能分清事情緊急與否，使案件的辦理更為科學高效。

(三)適當拓寬行政復議的受案范圍

如前所述，概括加列舉式的行政復議受案范圍隨著社會的進步發(fā)展，弊病也越來越明顯。為了更好地處理行政爭議案件，行政復議的受案范圍也應該對比2015年修訂的行政訴訟法有所改變，具體應該將此范圍調(diào)整為包含行政訴訟案件在內(nèi)的受案范圍。因為在我國法律穩(wěn)定的大環(huán)境下，從對行政復議與訴訟程序銜接的發(fā)展趨勢來看，在往后較長的一段時間內(nèi)，我國行政復議與訴訟相銜接的基本原則都是以堅持自由選擇為主，復議前置為輔，那么出現(xiàn)行政爭議，當事人就有選擇解決爭議方式的權(quán)利，如果兩者的受案范圍區(qū)別較大，權(quán)利想得到救濟就有困難，而且，根據(jù)現(xiàn)行法，當事人對復議決定不服的，可以繼續(xù)提起行政訴訟，實現(xiàn)對自己權(quán)利的救濟。因此，在法律上應該先實現(xiàn)行政復議與行政訴訟受案范圍的統(tǒng)一銜接，在此基礎上繼續(xù)保持行政復議的獨特優(yōu)勢。在此，建議通過法律列舉規(guī)定不屬于行政復議的受案范圍的情況，除明確禁止的，只要具備原告資格，申請行政復議即不受限，一方面拓寬行政復議的受案范圍，另外增加兜底性條款，即在現(xiàn)有不予受理的規(guī)定情形中增加其他法律規(guī)定決定不予受理的情形，一方面保證部分行政行為能夠納入行政復議程序，同時也嚴格限制了對不予受理情形解釋的隨意性。

(四)行政復議的程序改革同樣是重要的內(nèi)容

有關(guān)行政復議的程序，很多的學者也都提出了自己的意見，可以明確的一件事，即現(xiàn)行行政復議法在程序設計上的制度缺失問題較為嚴重，可以從以下幾個方面入手：

第一，復議程序的去行政化。行政復議程序的過度行政化所帶來的種種問題表明，在未來的改革中，應立足去除復議程序行政化的大前提，堅持行政復議公開和當事人參與的基本原則，并在法律條文中有所體現(xiàn)，從立法的角度保證當事人能夠切實參與到自我救濟中，實現(xiàn)行政復議程序的去行政化。

第二，復議程序需要適度的對抗。當前書面審理方式造成的現(xiàn)狀是，只有行政復議機關(guān)認為當事人提出的請求或行為是有必要的情況下，才可以進行聽證。缺少了雙方，甚至三方的當面對質(zhì)，案件的審理很容易陷入單一片面的境地。加入對抗性情況，意味著不僅被申請人得到尊重，作為申請人也被給予了表達自己訴求的機會，更有助于還原事實真相，實現(xiàn)權(quán)利救濟，塑造行政復議的公信力。同時，這種對抗程序也會進一步推動一系列司法程序的建立，例如公開制度、回避制度、調(diào)解制度、證據(jù)制度、監(jiān)督制度、聽證制度等。

第三，提高復議工作人員的專業(yè)化程度。前文已經(jīng)闡述了行政復議委員會的改革，在實踐中落實制度的改革還需要有充分的人員配備作為后盾。人員配備在經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高的城市問題不大，但在基層，偏遠以及經(jīng)濟發(fā)展相對較弱的城市，人才資源不足，委員會所需要的法學學者、律師、教師等人才不足以匹配相關(guān)地區(qū)，針對此，其實可以借鑒韓國的做法，盡可能地把社會上符合專業(yè)條件的相關(guān)人員調(diào)動起來，參與到行政復議機構(gòu)中。結(jié)合我國的實際情況，可以把人大代表、政協(xié)委員、律師、副教授職稱以上的法學學者等作考慮的對象，甚至是已經(jīng)退休的法官、檢察官等相關(guān)工作人員也可以考慮。同時，可以適當召集一些在專業(yè)領(lǐng)域比較權(quán)威但又不在政府內(nèi)有任職的人員參與到特殊行政復議機構(gòu)中，實現(xiàn)復議機構(gòu)的專業(yè)化程度的同時還增強了復議機構(gòu)本身的獨立性；其次，防止專業(yè)委員在一定程度上可能帶偏案件，所以行政復議人員在公開選拔的前提下，應把法律職業(yè)資格考試適當納入考核選拔的過程中，增強行政復議崗位的法律化專業(yè)程度，對崗位上的行政復議工作人員也應該安排及時、集中統(tǒng)一的培訓，提高工作人員本身的專業(yè)素質(zhì)；同時，建立有效的監(jiān)督機制，有效的制度監(jiān)督和群眾監(jiān)督能夠從側(cè)面督促復議工作人員增強專業(yè)素養(yǎng)，進一步提高行政復議的公信力。

四、結(jié)語

綜上所述，行政復議制度作為推進我國依法治國進程的重要制度之一，具備其他制度不能比擬的優(yōu)勢。行政復議制度的完善和發(fā)展，在促進社會公平正義，保障公民合法權(quán)益，促進和諧社會的構(gòu)建等方面都發(fā)揮著積極作用。在當前一個時期，我國生產(chǎn)力的發(fā)展水平并不平衡，也不充分，我國行政復議制度還存在著一定的缺陷和問題，影響著我國行政復議工作的順利展開。但不能否認的是，行政復議制度必然會在新時期同社會的發(fā)展一并成熟起來，基于此，我國應不斷地建立健全相關(guān)法律規(guī)范，保證行政復議機構(gòu)的獨立地位，提高行政復議工作人員的專業(yè)水平，進一步深化改革落實行政復議委員會制度。在各方持續(xù)不斷地協(xié)同努力下，塑造起行政復議公信力，最大程度地發(fā)揮行政復議制度的積極作用。