明朝監察體制的當世之鑒

任 爽 王明科

我國監察制度源遠流長，夏商時期就已經出現監察制度的萌芽，西周時期設御史官一職并已初步具備監察職能[1]，但這一歷史時期仍然未設置專門的監察機構。到了春秋戰國時期，御史官開始被賦予監察職責，登上了歷史舞臺。我國監察制度在隋唐宋時期得到發展。唐朝初期，御史臺并不受理訴訟，御史官員只負責對百官進行監察，對大臣們的貪污腐敗行為進行檢舉揭發。直到唐太宗李世民時期，御史臺開始被賦予審理爭訟的職能，并因此而成為當時的三大司法機關之一。到了明清時期，我國的監察制度達到了一個高度完備的時代。

一、明朝監察機構的設置

明朝監察機構分設中央和地方兩級，在此之外，明朝獨有的廠衛制度成為一個亮點，其無監察之名卻行監察之實。以都察院為代表的中央監察機構和以提刑按察使司為代表的地方監察機構既相互獨立又互相監督，形成了明朝整個縱橫交錯的監察體系。

(一)中央監察機構

1.都察院掌中央最高監察權

在洪武十三年(1380)之前，明朝的監察制度繼承元朝舊制，仍由御史臺負責監察。1370年，明太祖朱元璋出于加強中央集權的需要，對掌管軍政、民政以及監察的機構進行了大刀闊斧的改革。軍政方面，撤銷了大都督府，設立了五軍都督府。民政方面，一直在中國古代各朝中扮演重要角色的中書省被六部取而代之，明朝的六部不同于唐朝的六部，唐朝的六部歸屬于尚書省管理，而明朝的六部直屬于皇帝。監察方面，區別于軍政“化整為零”和民政“分而治之”的做法，朱元璋將御史大夫改為御史中丞，官階由從一品降為正二品。洪武十五年(1382)，撤銷了御史臺并連帶撤銷了御史中丞及其屬官。然而，監察部門的空缺使得明朝社會問題凸顯，朱元璋感覺仍有設置一個監察部門的必要，兩年后，都察院應運而生。明太祖朱元璋這一舉措實現了中國古代監察制度的重大創新，清朝時期亦沿襲了明朝這一制度。作為明朝的最高監察機構，明朝的都察院的長官有著極其崇高的權力和地位，都察院的長官為左右都御史，位階正二品[2]，下設副都御史、僉都御史，主要負責監察百官與肅正綱紀等工作，有時甚至會得到皇帝的授權打理地方軍政事務。為了加強對地方的控制，朱元璋在都察院之下設十三道監察御史，其職責主要為監督內外百官的日常行為。監察御史的選拔有著嚴格的程序，經過“選”“奏”“試”“實授”四道嚴格的考核之后才得以正式任用[3]。明朝都察院除了負責糾察百官是否存在失職等情形外，還擔負著參與奏折審議，與刑部、大理寺共同審理重大案件，考核各級衙門及官員辦事的行政績效，監察鄉試、會試、殿試，巡視各營等職責。明朝都察院在維護明朝封建統治、鞏固皇權、整頓吏治方面起到了巨大作用。

2.設六科給事中監督六部

洪武六年(1373)，繼明太祖朱元璋廢除中書省、丞相之后，原本屬于丞相一人的權力分化為吏、戶、禮、兵、刑、工六部掌管，六部的權力比以前得到進一步擴大。洪武十三年(1380)，朱元璋擔心六部權力過大會危及到自己的皇權，為了對六部加強監督，設立六科給事中作為言諫監察系統，監察六部官員[4]。六科給事中的主要職責為監督六部積極履行自身職能：吏科的職責是監督官吏的任用、績效考核等事宜；戶科的職責是監督國家錢糧的收入與支出；禮科負責監督奏本封進、對大臣的賞賜等事宜；兵科專門監督武官的任用與考核等；刑科負責死刑復奏，監督審判；工科負責對工部有關國家的工程建設工作進行監督。六科給事中長官位階僅七品，比都察院的官員位階低，但是權力非常大，除了監察六部外，還具有幫助皇帝御批公文、檢舉彈劾違法官員的權力。六科給事中與都察院同為中央一級監察機構，它們互不隸屬，直接聽命于皇帝，在必要的時候還可以互相彈劾對方。

(二)地方監察機構

1.提刑按察使司掌地方最高監察權

農民出身的明太祖朱元璋深知地方吏治對王朝安定的重要，同時出于加強中央集權的需要，于1370年廢除了地方行省制度，并于1376年下令撤銷行中書省[5]，改設為都指揮使司、承宣布政使司和原有的提刑按察使司，由三司分管地方軍政、民政和司法，三司共同掌控省級政權。每遇重大事項需要決議時，三司需舉行聯席會議共同決定，但仍要聽從于中央的安排和命令。明朝共劃分為十三省，每省都設有提刑按察使司負責本省的監察和刑名事務。除此之外，提刑按察使司設正官按察使一人，負責考核和監督本地的官吏，同時參與和監督科舉取士。

2.巡按御史代表皇帝視察地方

明朝的巡按御史制度本質上是當時十三道監察御史職能之一的演化，都察院下屬十三道監察御史，監察御史官員平時在京城都察院供職，如果奉皇帝命令巡查鹽務就稱為巡鹽御史，奉命檢查漕運事務就稱為巡漕御史，如果代天子巡查地方就稱為巡按御史。巡按御史的選派有著特殊的流程，先是由都察院擬定兩名巡按人選，由皇帝在其中選定一名，然后巡按代表皇帝到地方進行為期一年左右的巡查，最后將巡查結果上報皇帝。明朝巡按御史的職責大體上包括彈劾地方官員、舉薦人才、平反冤獄、檢查賦稅、賑濟災荒等。明代巡按御史在差遣點派、巡察事項、出巡事宜、回道考察等方面都有詳細完備的規定，形成了比較完善的巡按御史制度，在維護中央集權、整頓吏治等方面發揮了重要作用。

3.總督與巡撫——三司聯席會議共同表決制度的補充

行中書省被明太祖朱元璋撤銷之后，每遇省級重大事項需由承宣布政使司、都指揮使司與提刑按察使司共同舉行三司聯席會議進行表決，但是這項制度仍然存在很大的缺陷。由于缺乏一個強有力的領導，因此每遇到省級重大問題或者跨省問題，三司往往會僵持不下，甚至產生互相推諉的現象。為解決這一問題，巡撫制度應運而生。本質上來講，巡撫制度是對三司聯席會議共同表決制度的補充。此后，在巡撫制度之上又產生了總督制度，二者不同的是，巡撫的權力一般僅限于省內且不包括軍事，總督的權力不僅跨省而且包括軍政，作為地方監督機關，他們統歸都察院系統。

(三)廠衛系統——皇帝的“私人警察”

廠衛制度是明朝前無古人后無來者的創造。廠是指東廠、西廠和內行廠，三廠的主要職責為監督官民和錦衣衛；衛是指錦衣衛，主要職責為監督文武百官和平民百姓，錦衣衛直接對皇帝負責，審訊范圍只針對官員，其他機構根本無法對錦衣衛行使職權構成干預。朱元璋由于其出身與經歷的特殊性，對維護封建王朝統治有著其他朝代君王無法比擬的欲望，廠衛系統即是朱元璋出于加強中央集權的產物。1382年5月，明太祖朱元璋改“儀鸞司”為錦衣衛。一開始，錦衣衛的作用主要是充當皇家的“儀仗隊”。隨著朱元璋權力私授的頻繁，錦衣衛逐漸發展成為皇帝的“個人警察”。明朝永樂年間，錦衣衛統領紀綱橫行霸道、肆無忌憚，率領錦衣衛逐漸脫離皇帝的掌控甚至最后走上謀權篡位的道路。1420年，明成祖朱棣經過再三思量，決定打破舊制，設立“東緝事廠”糾察謀逆的同時監督錦衣衛，廠衛制度逐漸發展起來。廠衛系統作為明朝特有的暗中監察機構，無監察之名卻行監察之實，把除皇帝之外的所有人都納入了監察范圍。廠衛系統在特定的歷史時期對鞏固當時的皇權、加強中央集權起到了非常重要的作用，但由于廠衛系統長期缺乏有效的監管，最后導致明朝宦官專政、擾亂朝紀的現象愈演愈烈，從而加速了明朝的滅亡。

二、明朝監察制度的特點

明朝監察機構的設置錯綜有序、分工明確，在中國古代監察史上表現出了獨特的一面。任何歷史時期，貪污腐敗都是不可能完全杜絕的，封建君主專制王朝出于加強中央集權的需要，決定了明朝監察機構功能的局限性，他們僅是皇帝加強君主專制的工具，因而其也具有自身的局限性。

(一)監察權相對獨立

相比其他朝代，明朝的監察機構具有獨立性較為突出的特點。十三道監察御史雖然歸屬于都察院，但行使職權時往往不受都察院約束，巡按御史與督撫直接對皇帝負責，代表皇帝到地方進行巡查，上可規諫皇帝，中可監察百官，下可巡查地方，并擁有大事奏劾、小事速裁的特權。此外，都察院和六科給事中同為中央一級監察機構，都察院長官階為正二品，六科給事中長官位階雖只七品，但六科給事中并不歸都察院監管，都察院甚至無權過問六部事務，都察院與六科給事中直接對皇帝負責，他們互不隸屬，必要時還可以相互彈劾，直接聽命于皇帝。即明朝監察機構不僅外部獨立于行政機構，而且其內部相互之間也是獨立的，這極大促進了明朝加強中央集權、鞏固皇權。

(二)以卑制尊，薄祿厚賞

相比封建行政系統傳統的“以貴制賤”監察原則，明朝監察機構中除了中央最高監察機構都察院的官員外，其他監察機構的官員位階都較低，與都察院同屬中央監察機構的六科給事中官員位階最高僅為七品。同時監察官員俸祿較低，但是一旦他們糾察出了貪官污吏，就能從皇帝那里得到豐厚的獎賞，明朝這種“以卑制尊、薄祿厚賞”的制度設計使得負責監察的官員在行使職權時不畏權貴，敢于糾察，在一定程度上加快了明朝反腐倡廉制度建設的進程。

(三)監察官員任用嚴格

在皇權至上的古代，中國歷代統治者在選任官員時首先考慮的是政治標準，其中最高的政治標準就是忠君愛國[6]。明朝對監察官員的任用和考核嚴于一般官員。第一，“科道”官員必須從進士出身的官員中選拔任用。第二，監察官員如果有失職或者是違法犯罪行為，將會受到比一般人更加嚴厲的懲處。《大明律》中明確規定，如果御史犯罪將罪加三等[7]。第三，考核程序非常嚴格，明朝監察官員不僅要舉止端莊、言語文雅，同時應當具有淵博的知識、卓越的才能和寬廣的見聞。明朝選任官員時考核從嚴這一制度從源頭上對監察官員的品性、能力等方面進行了保障。

(四)監察渠道多樣

為了對官吏和平民進行有效監督，保證監察信息的準確性和及時性，明朝設置了多種監察渠道。首先是實行動態的巡查機制。皇帝不定期指派巡按御史或巡撫到地方進行巡查，代表天子體察民情，以防止某些貪官污吏仗著管制一方遠離中央而大肆為非作歹、欺壓百姓。其次是富有特色的廠衛監察制度。作為皇帝的親信人員，廠衛人員實質上具有上至文武百官、下至地方平民百姓的監察職權，并且他們直接對皇帝負責，可以直接向皇帝匯報所見所聞。最后是鼓勵平民百姓進行舉報。地方官吏如果有貪贓枉法等違法行為，民眾可以聯名進京進行舉報，并且各級官府不得進行阻攔。這些形式多樣的監察渠道為明朝肅清吏治、反腐倡廉制度建設起到了極大的促進作用。

三、明朝監察制度對我國當代監察體制建設的啟示

雖然明朝距今久遠，但是其監察制度仍有許多優秀之處值得我們借鑒。目前，我國正處于一個制度改革急劇進行的時代，很多方面都處于探索和嘗試之中，明朝監察制度因其自身獨有的特色，在許多方面給我國當代監察體制的建設以啟示。

(一)改進監察機關自身監督機制

明朝監察制度的一個重要特點就是在自身的監督機制建設方面比較突出。雖然十三道監察御史歸屬于都察院，但其行使職權時往往不受都察院約束，直接對皇帝負責。國家監察委員會的成立雖然整合了原本分散的反腐力量，但是在監督別人的同時，其工作人員亦應當是受監督的對象。國家監察委員會乃是整合了紀檢委權力加行政監察權，再加上檢察院反貪局的反貪污腐敗等職務犯罪偵查權之后成立的一個機關，其權力表現出空前的厚重和集中，在監督別人的同時，誰又來監督監督者？“權力資源的過分集中與權力資源的集中不足一樣，都可能會帶來危險和導致社會災難”[8]，為此，監察人員更應當也更需要接受監督。現實生活中，我國監察機關工作人員亦存在濫用職權、貪污腐敗等情形，作為我國手握“重權”的國家監督機關，國家監察委員會加強自身建設與表率作用至關重要。如果忽視監察機關自身監督機制的建設，那么將會影響我國監察體制的公信力以及其效能的發揮，不利于我國反腐倡廉的建設。

在監察機關自身的內部監督方面，應當加強紀檢監察干部監督室這一內部監督機構的建設，監督室成員作為處于我國監察體制“最深層次”的人員，其應當像明朝的監察官員一樣具有較高的文化素養，嚴于律己、以身作則，為了實現紀檢監察干部監督室這一監察委內設監督機構效能的充分發揮，可以考慮構建監督室成員直接對兼任監察委主任的紀委書記負責的對接制度[9]。其次要加強黨委對監察委的政治領導與監督作用，保障監察委在反腐倡廉路線、方針、政策等方面的正確性。

(二)健全監察機關外部監督制度

明朝監察機關的外部監督比較健全，都察院與六科給事中可以互相監督和彈劾，還要接受廠衛系統人員的暗中查訪。在如此高壓的反腐壓力下，明朝監察官員盡職恪守的自覺性得到明顯的提升。在國家監察委員會的外部監督制度建設方面，應從以下幾方面入手。首先應當加強人大機關對其工作監督和執法監督。根據《中華人民共和國監察法》第53條規定：“各級監察委員會應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督。”基于此，各級人大機關應當就監察人員對重大違法案件的處理情況、監察人員的履職情況、廉潔從政情況加強監督，如果發現有監察人員違法行使監察權，可以向監察委提交執法檢查報告，并督促其予以改正。其次應當健全社會公眾對國家監察委員會的社會監督機制。我國《中華人民共和國監察法》第54條規定：“監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督。”對監察機關進行監督是法律賦予社會公眾的一項應有權利，為了充分貫徹此規定、保障社會公眾對國家監察委員會的社會監督作用，國家監察委員會應當將保障公民的合法監督權作為自身履行監察職能的一項基本原則。國家監察委員會應當在不違反國家保密制度的前提下定期向社會公開自身的監察工作信息，著重從保障社會公眾對監察人員的履職情況、廉政情況等重要事項的知情權、監督權和批評建議權幾個方面入手，以搭建一個切實保障社會公眾對監察委進行有效社會監督的制度平臺[10]。

(三)完善監察法律制度體系

相比中國古代各朝監察制度，明朝監察制度表現出較高層次的完備性，除了充分吸收之前各朝的制度經驗之外，主要原因在于統治者對監察制度構建的重視。在當代中國提倡依法治國的大背景下，任何國家機關權力的行使都應當于法有據。目前，國家監察委員會行使權力的法律依據主要有第十三屆全國人大一次會議于2018年3月審議通過的《中華人民共和國監察法》以及北京《調查措施使用規范》、《山西省紀委監委機關審查措施使用規范》和《浙江省監察留置措施操作指南》等地方性規范。《中華人民共和國監察法》第22條規定：“被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，并有下列情形之一的，經監察機關依法審批，可以將其留置在特定場所。”然而，該規定并沒有對留置場所的標準以及案情重大、復雜案件的判斷進行明確的規定。由于各地情況不一，對案情重大、復雜案件的判斷以及留置場所的選擇自然沒有統一的標準。從目前的實踐來看，監察人員選取的留置地點主要有賓館、看守所等，這往往會給被調查人的社會聲譽帶來一定的負面影響。為了防止監察人員濫用留置措施的可能性，各地國家立法機關應當以《監察法》為基礎，制定屬于各地的《監察法實施細則》，使得國家監察委員會一切權力的行使都處于制度的規范下。筆者認為，各地立法機關在制定自身監察法規時應當把握以下三個原則：一是立足于本地實情；二是不斷總結監察實務工作經驗，以適應不斷發展變化的社會要求；三是在制定監察法規和行使監察權時，注重對被監察對象人權的保護，防止對其隱私權等造成不應有的侵害。唯有如此，我國監察體系才會更加完善，監察制度的功能才能得到最大限度的發揮。

四、結語

作為中國古代高度完備的法律制度，明朝監察制度對當代國家監察委員會的體制建設有許多借鑒意義。實現監察權的相對獨立、保障監察官員依法獨立行使監察權一直以來是實現我國法治追求不懈的目標，這根本上需要堅持“重大改革于法有據”的精神[11]，依靠建設完備的監察法律制度體系來完成，還要采取一些保障機制使其得以貫徹實現。在不斷完善監察法律制度體系的同時，如何對監督者進行監督、防止強大的公權力侵害到公民的基本權利依然需要不斷地進行探索。在不遠的將來，我國真正意義上的法治時代終會到來。