曹致瑋

前段時期，高鐵“霸座”成為社會熱點?！鞍宰爆F象及其后續的處理結果備受爭議，引起社會各界廣泛關注，也有人質疑我國的治安管理，因此，有必要以此為例分析當前中國治安管理中存在的問題。

治安管理，即公安機關依法使用行政手段維護社會秩序，保障社會秩序良好運行的行政管理活動?！吨腥A人民共和國治安管理處罰法》(簡稱《治安管理處罰法》)第一條開宗明義地指出，治安管理即為維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權益，規范和保障公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責。治安管理由于其執行機構的特殊性，加之特殊的強制管理措施、廣泛的管理內容，只能以公安機關為主體實施。

一、高鐵“霸座”折射出的治安管理困境

(一)治安承包制度下執法者缺位

在霸座事件中，不是相關人員沒有執法，而是“不能執法”，原因就在于我國行政執法中早年推行治安承包制度。治安承包，簡單地說，就是執法機關以協議的方式把原本屬于治安管理的內容以類似于市場交易的方式承包給特定民間主體。治安承包制度的誕生有其特殊的時代背景：“其一，嚴峻的治安形勢呼喚公眾參與治安事物，充分利用各種社會力量，可以有效加強治安管理；其二，有限的警力資源與財政資源是治安承包改革的根本原因。目前，我國公安機關，長期以來面臨警力不足、資金短缺的問題，這在很大程度上阻礙了其維護公共安全的能力。”[1]

正是這種治安承包制度在遇到類似霸座行為時，“由于執法者缺位，因此導致對霸座者不能立即采取強制措施，就形成了這樣一種集體圍觀卻又無可奈何的局面”[2]。此外，基于人員編制和成本收益考慮，每趟列車上配備乘警專門管理類似霸座行為不符合經濟效益的原則。據統計，2017年全年，全國鐵路旅客發送量完成30.84億人[注]數據來源：中華人民共和國交通運輸部《2017年鐵道統計公報》，載http://www.mot.gov.cn/tongjishuju/tielu/201805/t20180515_3020550.html，最后訪問日期：2018年11月14日。，平均每月發送量2.57億人，平均每天發送量約856.7萬人，法律是否應當為這種小概率事件來“買單”？

(二)治安管理處罰力度不足

首先，中國執法理念的轉變導致對公民的處罰是以教育為主、懲罰為補充。“霸座”行為為何不能直接適用《治安管理處罰法》第二十三條第一款第(三)項“情節較重”之情形？依據自由裁量權理論，筆者檢索了各地公安機關對于治安管理處罰法的執法細則。例如：《北京市治安管理行政處罰裁量基準》規定，實施《治安管理處罰法》第二十三條第一款第(三)項所述行為，“不聽民警勸阻”即屬于規定的“情節較重”情形[注]《北京市治安管理處罰裁量基準》，載https://max.book118.com/html/2017/0909/132911008.shtm，最后訪問日期：2018年10月21日。；《天津市公安局行政處罰自由裁量基準》規定，“違反公共交通工具上的有關管理規定，無理取鬧，不聽勸阻，嚴重影響公共交通工具正常運行的”可認定為“情節較重”[注]《天津市公安局行政處罰自由裁量基準》，載http://www.tjgaj.gov.cn/site/public/showinfo.aspx?id=201608240923086221，最后訪問日期：2018年10月21日。；《重慶市公安機關治安管理行政處罰裁量基準》規定：“在公共交通工具上不服從管理、無理取鬧，嚴重影響公共交通工具運行秩序的；實施擾亂公共交通工具秩序行為，經工作人員多次勸阻，仍繼續實施的；不聽民警勸阻，繼續實施違法行為的”均屬于“情節較重”[注]《重慶市公安機關治安管理行政處罰裁量基準》，載https://www.lawxp.com/statute/s1778986.html，最后訪問日期：2018年10月21日。。由于當下執法理念朝著人性化、文明化的價值觀轉變，霸座行為更多還是以普通情節處理。

其次，經濟制裁力度不高，違法成本過于低廉。《治安管理處罰法》最初命名為《中華人民共和國治安管理處罰條例》(簡稱《治安管理處罰條例》)，于1987年1月起施行，其中第十九條規定：“擾亂火車等公共交通工具上的秩序的，尚不夠刑事處罰的，處十五日以下拘留、二百元以下罰款或者警告?！痹谶@之后，又相繼修改了若干次，但在這二十余年的修改歷程中，對于擾亂公共交通秩序的處罰數額卻一直維持在200元。以北京市為例，據統計，在1986年，北京市全民所有制經濟職工人數324.369萬人，全民所有制單位職工工資總額48.4975億元，人均月工資約125元[注]數據來源：《北京市社會經濟統計年鑒》中統計表·勞動力和工資，中國統計出版社，1991年版。。到了2016年，北京市城鎮單位在崗職工平均工資12.2749萬元，人均月工資10229.08元[注]數據來源：《北京年鑒》中統計表·2016年北京市國民經濟和社會發展統計表，北京年鑒社，2017年版。。1986年至2016年的三十年中，人均月工資翻了80余倍，但罰款數額卻依然維持在200元，這一數額是明顯不當的。

二、治安管理的重新考量與優化治安管理的新視角

治安承包制度本質上是一種基于成本收益的價值選擇。隨著市場經濟的發展，社會治安問題不再局限于過去簡單粗暴的違反治安管理的行為，此時執法人員如果單純依照法律條文進行機械執法，不是處理社會治安問題的最優解。在新形勢下，隨著人們生活需求的逐漸增多，社會矛盾逐漸激化，治安承包制度越來越顯得力不從心。

(一)治安執法自身的制度完善

治安承包制度下治安執法最主要的問題在于執法的正當性問題。協輔警參與警察任務執法始終沒有明確的法律依據。當前，我國的行政法律法規并沒有授權民間組織或個人直接參與警察行政執法，因此協輔警因其身份問題，也就不能像警察那樣當機立斷地作出執法決定，轉而采用一種勸說的方式。

要想解決執法難題，關鍵在于劃定職責范圍，明確責任主體，通過法律法規的形式將協輔警等民間主體執法的正當性確定下來。這樣一來，協輔警等民間主體參與執法工作的范圍有了明確的規定，執法的效力也有了法律上的保障，還能夠明確協輔警與正式警務人員等不同主體的法律責任。

(二)治安管理的新視角——多元社會治理機制

隨著治安承包制度的展開，越來越多的非強制性工作被承包出來，使得越來越多的民間組織參與到執法隊伍中，這就不得不對治安承包制度下的治安管理提出新的要求，這種要求不僅僅是對執法主體的要求，更是對執法方式以及執法尺度的要求。在這種情形下，對于類似霸座的行為，無法及時運用執法權進行執法，這就有必要引入一種既符合成本收益原則，又能解決當下社會治安管理中新問題的模式，對當下我國治安管理模式進行重新優化，或許能夠給我國治安管理打上一針強心劑。

多元社會治理模式就是這么一種對當下的治安管理起到過渡作用或者說是與之相配套的機制[注]以上海市浦東新區為例，截至2018年10月，上海市浦東新區110警情共計2705起，其中非警務類的民間糾紛占比高達31%，隨后東方調解中心陸家嘴治安工作室承擔了4成的糾紛調處工作量，使民警得以從非警務類工作中抽身，專注于治安面的防控打擊上，在刑事打擊指標上，同比上升22%，警情同比下降26%左右，打擊犯罪和維護社會穩定的效果顯著。參見《多元化解社會矛盾糾紛，推進社會治理精細化——新區區委副書記馮偉同志調研新區專業性行業性調解組織建設工作》，載http://wemedia.ifeng.com/85235191/wemedia.shtml，最后訪問日期：2019年1月16日。。多元社會治理機制與治安承包制度一樣，是近年來我國社會治理中的新舉措，其理念可以追溯到第十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出的“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平”。多元社會治理與治安管理從總體上看，聯系緊密，可以有效地互相融合。

1.多元社會治理與治安管理的制度銜接

第一，多元社會治理符合治安承包制度下治理主體多元化的發展需要。治安承包制度的本質就是引入競爭機制，使越來越多的民間主體參與行政執法。第二，多元社會治理符合當前治安承包制度的成本收益原則。同治安承包制度一樣，兩者的設計初衷，就是以一種低成本的治理模式獲得高效益的收益。社會治理，不同于政府治理，它是一種民間組織互相協調的合作治理模式，與自上而下、單一主體管理的政府治理相比，社會治理不僅僅是簡單的1加1等于2，而是1加1大于2。第三，多元社會治理與治安管理的目的相同。二者的本質目標都是為了更好地維護社會治安。

2.多元社會治理機制的內涵

“多元社會治理與治安管理的區別在于，治安管理，強調的是‘管理’二字，即自上而下的以政府為單一主體的管理體制，而多元社會治理強調的是‘治理’二字，即以民間主體參與的多元化治理體制，二者之間存在本質上的區別?！盵3]在治安管理中，多元社會治理機制可以理解為，以法律法規為核心，納入社會輿論、職業規范、風俗習慣，民間主體參與的多元化協調機制。“在傳統政府控制型社會管理模式下，沒有所謂多元主體的聯合，公共服務不足困擾著社會的進步。隨著市場經濟體制的建立，逐步形成了經濟主體和社會實體的多元化格局，大量的社會自治組織開始形成。逐步改變了傳統政府治理結構，促進了多個實體的協調治理?！盵4]

3.多元社會治理機制的法理基礎

首先，制定法的局限性。前文已述，制定法是最重要的法律淵源，但這并不意味著制定法就是法律的全部?！霸诜▽W理論上，制定法當下幾乎成為法學研究的唯一對象?！盵5]多元社會治理的意義在于填補法律的空白，法律是有局限性的，而社會生活是具體的、復雜的。在中國傳統的“鄉土社會”中，民俗習慣和鄉規民約起著主要作用。“鄉規民約產生于鄉土社會，是在村民的日常生活習性中形成和生長的，具有天然的內生性”[6]，因此，那時個人的生活不太需要法律來進行規制。在原來的農民社會里，人與人之間的價值評判主要是基于其行為，一個人的對錯，要放在鄉規民約的框架之下來判斷，而在現代，隨著“陌生人社會”[7]的形成、個人主義的膨脹，鄉土社會中鄉規民約對個人行為的控制能力逐漸弱化，人的行為不再對他人產生很大影響，因此，就產生這樣一種現象，原來的民俗習慣和鄉規民約已經無法制約現代社會陌生人的行為，但現代社會中制定的法律又無法解決社會不斷變化發展所帶來的問題。

其次，社會多元化價值沖突。這種多元化的價值沖突可以看作社會主體的價值沖突，也可以看作法律原則的價值沖突。從社會主體來看，治安管理糾紛發生時，由于社會主體階層的差異，不同主體解決糾紛的方式必然不同，而在這個問題上，執法者就面臨著很大的問題。在霸座事件中，如果占座者是個弱勢群體，或者身體不適的人，人們對于其占座行為的評價是否會發生轉變？回答應當是肯定的。這背后突顯出的問題就是法律原則的價值沖突。正如蘇力教授所說：“許多人一方面贊成法律面前人人平等，一方面又贊成不同的人適用不同的規則，這兩條原則實際上是不能兼容的?！碑斍?，社會中絕大多數人表面上提倡的法律面前人人平等，往往都是基于社會優勢群體的角度來看，比如霸座事件中的孫某某，是一位在讀博士，守法是理所應當，可是，很少有人會關注到社會地位低的群體也應當守法。“因此當下人們講法律面前人人平等，主要針對身處高位的人，卻從來沒有關注社會地位低的人也要守法。”蘇力教授認為：“當代中國社會對違法者一視同仁的概念還沒有形成，因此治安管理就非常為難。因為執法者在面對弱勢群體的時候，不知道如何執法，執法者的準則只有‘具體問題具體分析’?！盵注]此部分蘇力教授的觀點系作者根據蘇力教授講座中的內容進行的部分文字整理，主題“法治——不僅僅是制定法的法理”，時間：2018年11月1日18時30分，地點：同濟大學衷和樓四樓報告廳。

三、多元社會治理機制的路徑建構

“長期以來，由于對于制定法理論學說的過度關注，因此我們忽視了傳統生活中一直存在的習慣法和民間法”[8]，但無論如何，它們都是客觀存在的，并且是現在中國社會治理應當直面的因素。

首先，多元化的社會治理，應當以客觀事實為依據。有時，大家只會看到執法人員“強硬”的一面，而往往忽視了個人的違法行為。高鐵“霸座”事件里，之所以社會公眾會譴責這些敗德者，其實是因為我們通過互聯網完整地了解了整個事件的前因后果，看到了事情的真像，而執法人員卻沒有執法。假如事先不了解事情真相，一旦執法人員強制執法，經過社會輿論的斷章取義，很多時候就真相就會變得撲朔迷離。人們對于霸座者的處罰結果表示質疑，本質上其實是對行政執法尺度的合理性存疑。因此，正確認識客觀事實，是完善治安管理最基本的要求，這種要求，不僅是對普通公民的要求，也是對執法人員的要求?！吧鐣妼τ诜ㄖ蔚闹庇^感受通常不是來自于一些大案要案的公正審判，恰恰是在于身邊這些游離于法律與道德間的行為能否得到合理、公正的處置。”[9]

其次，應當推進職業規范的形成。隨著新的社會群體在現代社會里的出現，理應有新的規則來制約這些群體的越界行為，如知識分子的職業規范、財務人員的職業規范、法律人員的職業規范、新聞媒體的職業規范，等等。以新聞媒體為例，社會輿論的力量是強大的，我們應當充分利用這種社會輿論，積極引導，建立社會輿論的職業規范，形成統一的輿論導向，從道德上批評這種現象。在現代社會，新聞媒體或者說輿論的譴責實際上能轉化成一種無形的社會壓力，而這種壓力通過職業規范的形成進而升級成為一種社會制裁，即職業群體中的自我制裁。這種制裁也許比法律更加有效，因為它影響的是個人在職業群體中的“臉面”。從這個角度來講，職業規范不僅是應當的，而且是必須的。現代社會中，個人有時也許不計較聲譽或名譽，但職業群體這個大環境會關注這些，對于那些失德者，必要時職業群體就可以援引職業規范來“除銹”，因此，社會越來越多的行業，都應當形成規范。在社會中，除了法律的規范，還應當有社會輿論的規范、行業的規范、職業的規范。

再次，應當重視習慣的作用。“在傳統的鄉土社會中，人們對于鄉規民約的需求往往超過了對制定法的需求。”[10]到了現代社會，雖然城市化進程加快，鄉規民約的影響逐漸減弱，但并不能認為這種習慣就不重要了。假如從民俗習慣的角度來考慮霸座事件，無論是處理方式還是處理結果，可能大不相同。有些鄉規民約，就特別規定了關于“促進團結互助、傳承善良文化、維護鄉村治安”之類的內容，以及對于違反這些鄉規民約行為處罰[注]高其才教授就在其文章中對鄉規民約的作用作了詳細的論述，《達沙村村規民約》第3條明確規定：“不撥弄是非，不仗勢欺人，建立良好的鄰里關系?！辟F州錦屏《文斗村規民約》第2條規定：“以禮相待和諧共處。村民之間及村民與來客之間以禮相待，與人為善，與人為伴，凡家庭內部及鄰里之間因生產生活產生矛盾處理不當，引發謾罵、爭吵、打架行為，同時由此引發矛盾糾紛的家庭承擔相關的費用，寫悔過書10份張貼?！眳⒁婈惡w、高其才《鄉規民約在鄉村治理中的積極作用實證研究》，載《清華法學》，2018年第1期，第71-73頁。。鄉土社會，人的“臉面”最重要，把霸座事件放置于鄉規民約之下，霸座事件的當事人就很容易受到“村民共同體”的譴責。

最后，值得注意的是，當下，要形成有序的社會治理，僅僅依靠執法機關的治安管理是很困難的，隨著國家治安承包制度的改革，越來越多的協輔警加入到執法隊伍當中，雖然在某些非強制性的執法工作中確實能夠減輕執法人員的壓力，維護社會秩序，但在霸座事件中，無執法權的輔助執法人員就顯得無能為力。這種治安管理的模式今后會越來越廣泛地應用到各種非強制性執法領域，意味著強制性執法的適用范圍將會變得越來越窄。正因如此，我們就應當形成更多的社會規則，盡可能讓社會生活本身來幫助解決問題。

四、結語

一些法律看似無法解決的事情，從古至今一直都存在，把制定更完善的法律當作解決這一困境的唯一出路，是當下我國治安管理急需解決的問題。我們應當形成多元化的社會治理模式，理解這一點，才不至于陷入當下治安管理的困境，把情況想象得過于簡單。這樣我們才能找到一個與當前社會發展相匹配的治安管理的解決問題的好路徑。法治時代，不是童話世界，不能認為僅僅依靠制定法律、嚴格依法辦事就能夠創造出一個教科書式的完美社會。把治安管理“交還給社會”，或許是促使社會治理秩序向前發展的一種新思路。