基層政府易地扶貧搬遷政策執行有效性分析

夏文慧 李輝婕

[提 要]易地扶貧搬遷是實施“五個一批”精準扶貧工程中最難啃的“硬骨頭”，其執行有效性深刻影響“全面小康”的完成。以江西省S鎮易地扶貧搬遷項目為研究對象，以“梅-薩綜合模型”為理論分析框架，研究發現：易地扶貧搬遷政策執行過程中，基層政府具備相關理論和執行能力，搬遷農戶識別機制完善且政策配合意愿較高，政策目標明確具體，政策內容完備，政策指令規范，行之有效的監督機制，項目配套財政資源充足，政策環境與社會力量提供一定的支持等，是易地扶貧搬遷政策執行有效的重要因素。

[關鍵詞]易地扶貧搬遷;政策執行;梅-薩政策執行綜合模型;精準扶貧

[作者簡介]夏文慧（1995—），女，江西農業大學人文與公共管理學院碩士研究生，研究方向為公共政策與政府治理;李輝婕（1977—），女，江西農業大學人文與公共管理學院副教授、博士，研究方向為公共經濟政策與基層治理。（江西南昌 330045）

[基金項目]江西省教育廳科技計劃項目“可持續生計視角下農村貧困戶產業扶貧參與行為研究——基于江西的實證”（GJJ180212）;江西省社科規劃項目“進城‘農民工住房保障制度的構建——基于法經濟學的視角”（12GL16）

2016年9月22日，國家發改委印發《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》，提出易地扶貧搬遷戰略，計劃在五年內對約1000萬建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷，以實現脫貧。易地搬遷是一項自上而下的政策實踐過程，[1]由基層政府負責政策落地。鄉鎮政府、村組干部、普通村民構成了易地搬遷項目基層執行場域的三項主體，[2]其互動模式影響政策的執行有效性。因而基于公共政策執行理論，分析基層政府易地扶貧搬遷政策執行模式及執行效果，對于優化易地扶貧搬遷政策執行模式具有一定意義。

學界對于易地扶貧搬遷的研究最早起源于西方對于生態移民的研究，即因環境原因引發的人口遷移現象，當時學界對生態移民的現狀、問題以及對策進行了討論。[3]在研究中，有學者發現生態環境的惡劣與貧困發生高度相關，[4]有學者研究了移民與減貧之間的關系。[5]伴隨著“精準扶貧”的實施，標志著我國易地扶貧搬遷進入中央頂層設計、地方實施的新階段。當前我國對于易地扶貧搬遷的研究，一是關于政策的演進以及制度分析，如吳豐華等利用“多維空間+生計能力”框架分析了易地移民搬遷的理論邏輯，[6]王宏新等通過文本分析將我國易地扶貧搬遷劃分為試點探索、全面推進和脫貧攻堅三階段對政策演進情況進行邏輯分析。[7]二是關于政策執行，如基于“運動型治理”、史密斯過程模型等多種理論視角對易地扶貧搬遷的政策執行工作進展、[8]執行偏差、[9]政策執行的制約因素[10]以及提升對策[11]進行了廣泛的剖析。三是關于政策效果評價，如鄭娜娜等分析了易地扶貧搬遷移民的社會融入情況，[12]寧靜等從脆弱性的視角關注易地扶貧搬遷對農戶福利的影響，[13]劉偉等研究了搬遷后農戶的生計適應情況。[14]關于易地扶貧搬遷政策的研究方法，最常見的是案例研究方法，包括單案例研究與多案例研究，[15]也有部分學者利用回歸模型實證分析了農戶搬遷過程中的多種因素之間的關系，如黎紅梅等研究了農戶搬遷后的承包地處置方式的影響因素;劉偉等研究了易地扶貧搬遷各要素對農戶貧困維度的影響。

學界的一系列討論為研究易地扶貧搬遷提供了重要借鑒。當前關于易地扶貧搬遷的研究仍處于起步階段，研究較為碎片化，缺少系統全面的理論分析。因而本文試圖借鑒成熟的政策執行理論之一即梅茲曼尼安和薩巴蒂爾提出的政策執行綜合模型，根據易地扶貧搬遷特性以及實踐考察內容形成易地搬遷政策執行分析框架，對基層政府政策執行過程中的各要素以及主體間互動情況進行深入分析和綜合評價，并提出優化建議。

一、江西省S鎮易地扶貧搬遷項目簡介

政策執行過程是復雜的，執行過程中的關鍵要素是什么及這些要素對政策執行效果產生的影響需要通過對典型案例進行深入分析才能得以展示。因而本文選擇以案例研究的方式，對江西省某國家級貧困村易地扶貧搬遷實踐案例的一手數據進行深刻詳實的分析，了解易地扶貧搬遷政策在鄉村的現實執行情況，探討鄉鎮政府、村組干部以及搬遷農民互動模式，總結出影響基層政府易地扶貧搬遷政策執行效果的關鍵要素。

筆者于2019年初至江西省S鎮L村集中安置點進行調研，通過參與式觀察并與搬遷農戶訪談獲得了本安置點搬遷情況的一手資料。重點對S鎮黨委副書記Z（時任S鎮易地扶貧搬遷工作組副組長）、駐村第一書記C、典型村民進行了深度訪談，了解本項目具體執行情況并收集了政策文件及相關資料。

為響應中央號召，S鎮級政府在縣市政府的指導下負責項目建設推進。S鎮設L村集中安置點一個，該村是國家級重點貧困縣的“十三五”貧困村，位于江西省東北部，距縣城24公里，安置點覆蓋全村建檔立卡戶58戶共計194人。L村中的建檔立卡貧困戶多因病、因殘致貧，身體狀況較差，出行難度較大，搬遷前散落分布在附近山地，距離中心村落2.5公里以上，就醫就學條件較差。鎮政府在與貧困戶進行座談了解農戶意愿后選擇以易地搬遷、集中安置的形式帶動L村貧困戶脫貧致富。該鎮項目的前期準備工作包括宣傳動員、確定對象、對安置地進行選址、落實用地、編制規劃及實施方案并上報、籌措資金。歷時一年后于2016年搬遷項目正式開展，年底全部安置房建設完工，實現水電路、村小、中心幼兒園、衛生室等基礎設施全部配套，2017年底完成全部搬遷戶搬遷工作。除基礎設施外，基層政府創新性地在該安置點建立了菌菇種植基地、數據線扶貧產業車間，以產業扶持保障搬遷農戶的就業發展問題。該項目占地60畝，總投資超過2000萬元。搬遷農戶在搬遷后，各方面都得到顯著改善。一是收入大幅度增加，年人均純收入從2337元增長到4003元。二是基礎設施配套齊全。搬遷戶安置房均為經過縣級安全檢驗的磚混結構，各安置點通水通電，改旱廁為衛生廁所，生活質量得到大幅提升。三是公共服務水平提升。通過搬遷，搬遷農戶就醫就學距離縮短，各類公共服務使用更加便利。綜上所述，S鎮項目屬于一項基層政府易地扶貧搬遷政策執行的典型案例。

二、易地扶貧搬遷政策執行理論分析框架

“梅-薩政策執行綜合模型”是典型的“自上而下”政策分析模型，與易地扶貧搬遷政策的“高位推動”十分契合，該模型綜合了政策系統內外的諸多因素，將影響政策執行效果的因素分為政策問題特性、政策本身以及政策外部三類維度。本文基于“梅-薩政策執行綜合模型”，根據易地扶貧搬遷政策實際執行情況提出了理論分析框架，包括三類維度九項影響因素。具體維度指標如圖1所示。

三、S鎮易地扶貧搬遷政策執行有效性分析

（一）易地扶貧搬遷政策問題特性維度

1.理論與執行力

理論是指現有能夠指導易地扶貧搬遷政策執行的理論，執行力是指易地搬遷執行場域中基層政府的政策執行能力。易地扶貧搬遷起源于西方生態移民理論，“一方水土無法供養一方人”導致的貧困循環成為研究重點問題。對于如何解決此問題，實踐中發現政府在支持移民搬遷過程中發揮了重要作用，中西方學者關于政府支持與生態惡劣地區減貧主題，在社會保障、生態貧困、韋伯的工業區位論、減貧理論、可持續發展、人口遷移、社會適應等理論的研究中進行了諸多探討，這些研究為政府易地扶貧搬遷政策執行提供了宏觀理論指導。在政策執行方面，早在20世紀80年代年，易地扶貧搬遷政策尚未成為“高層推動”的大型系列政策，我國政府就對“三西”（甘肅河西、定西和寧夏西海固）自然環境惡劣地區的生活困難群眾，開創性發揮政府主導力量實施“三西吊莊移民”，開啟了搬遷扶貧的先河。20世紀初，我國政府依據所積累的經驗，開始在云貴寧蒙等西部地區開展易地扶貧搬遷試點工作，逐漸擴大到全國17個省市區。發展至今，易地扶貧搬遷“遍地開花”，政府已基本掌握了較為可靠的易地扶貧搬遷政策執行能力。

2.政策目標群體

政策目標群體指政策作用的對象，政策目標群體特性包括目標群體的人數、種類和行為需要改變的幅度。一般來說，政策涉及的群體種類越單一，人數越少，做出的犧牲越小，政策越容易被貫徹執行。狹義來看，易地扶貧搬遷政策涉及的目標群體為本地建檔立卡農戶即搬遷戶。與目標群體相關的政策執行要素包括政策目標群體識別以及目標群體政策執行配合程度兩方面。一方面，為防止“大水漫灌”型政策造成政策資源浪費，目標群體的識別應保證精準，案例中基層政府依托精確瞄準建檔立卡戶的工作基礎，嚴格按照縣鎮村“三級認定”“三榜公示”確定搬遷農戶資格，目標識別過程較為可控。另一方面，考察目標農戶特性發現：易地扶貧搬遷政策一般在自然條件相對惡劣的地區實行，搬遷農戶村落呈現出“大分散，小集中”的特點，農戶居住地分散。個人特征上，搬遷農戶大多是建檔立卡的貧困戶，經濟來源單一，主要以種植為主，土地依賴程度較高，收入水平低。貧困戶家中普遍缺少勞動力，知識水平較低，大多為文盲或半文盲，認可和信賴同鄉干部而稍顯排斥外地干部。貧困農戶群體特征上看，呈現出制度化、組織化水平較低的特性。一個集中安置點涉及的搬遷農戶一般在50戶以下，涉及目標群體人數較少類別較為單一，且農戶的搬遷成本較小。這類農戶特性使得該目標群體理解配合政策執行需要一個過程，但他們對政策抵觸的可能性較低，因此，基層政府政策執行過程中可以利用本地工作人員信息渠道與農戶進行溝通，取得農戶信賴，多加宣傳教育，使農戶更加了解易地搬遷政策，農戶配合程度才能得以提高。

（二）易地扶貧搬遷政策本身維度

1.易地搬遷政策目標設置

政策目標指政策主體為解決政策問題要達到的目標，政策目標是否明確是否具有可操作性將直接影響政策執行效果。2006年國家頒布的《易地扶貧搬遷“十一五”規劃》提及“易地扶貧搬遷，通過對生態環境較差地區的貧困人口實施搬遷，達到消除貧困和改善生態環境的兩重目標”。2015年國家發改委聯合印發《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》，要求在5年內對“一方水土養不起一方人”地方的貧困人口實施易地扶貧搬遷，完成1000萬人口的搬遷任務，以實現全面建成小康社會的要求。這一宏觀目標給予了搬遷時間與搬遷數字的限定，并提供了消除貧困的指導理念。江西省頒布《江西省“十三五”易地扶貧搬遷工作實施方案》，計劃2020年完成50萬人左右的易地扶貧搬遷任務，其中2016～2018年3年內完成建檔立卡貧困人口20萬人的易地扶貧搬遷任務，2020年實現其余條件相對惡劣農戶的搬遷，對搬遷農戶的脫貧標準設置為生產生活條件明顯改善，穩定實現“兩不愁、三保障”。此過程將宏觀目標轉化為年度具體目標，下發具體工作任務，基層政府在此目標指導下對政策進行了認真研究與細化。如S鎮制定清晰搬遷規劃和年度計劃，明確搬遷安置的總體目標定位為實現搬遷農戶“搬得出、穩得住、能致富”。其中“搬得出”是指搬遷農戶有財力物力以及意愿進行搬遷;“穩得住”是指搬遷農戶搬遷后社會融入度高，社會保障覆蓋，配套設施完善;“能致富”是指搬遷農戶擁有發展的內生動力以及就業途徑。三項目標貫穿農戶搬遷前后使得基層政府工作目標更加具體明確。

總體來說基層政府執行易地搬遷政策硬性的數字目標設置較為明確，但消除貧困恢復生態這類軟性目標較為抽象，考核難度較大，基層政府在地方情境的場域下，根據地方特殊情況與各方利益需求進行了彈性處理，傾向于易考核的目標，而忽視了深層次目標，即重視經濟與搬遷數字目標，輕視生態發展目標，從而帶來一定的政策虧損，使易地扶貧搬遷政策存在一定局限，無法保證長遠效果的發揮。

2.易地搬遷政策內容與搬遷指令

國家發改委2012年頒布《易地扶貧搬遷“十二五”規劃》全面推進易地扶貧搬遷至今，七年之內頒布《關于做好新時期易地扶貧搬遷工作的指導意見》《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》、《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作政策指引》《易地扶貧搬遷工作成效考核暫定辦法》等政策，其包含的扶貧搬遷規劃指令與工作辦法，從戰略戰術兩個層次保障政策有效執行。易地扶貧搬遷的政策內容包括搬遷方式選擇（集中安置或分散安置）、住房保障（住房基建與人均住房面積保障）、醫療衛生（家庭醫生與重大疾病報銷政策）、交通出行（入戶道路硬化）、義務教育（雨露計劃）、就業支持（出行補貼與扶貧產業發展）、社會最低保障（五保戶政策兜底）等方面，內容豐富多元且具體。政策執行機制體系包括宣傳動員機制、搬遷補償機制、生計接續機制、能力提升機制、公共服務機制、社會網絡拓展機制、聯動協作機制等七個機制，緊密貼近搬遷農戶生產生活，屬于一項內容較為完備的政策。

在搬遷政策指令方面，充分發揮政府主導作用，江西省出臺《江西省易地扶貧搬遷工程實施細則》和《江西省易地扶貧搬遷脫貧實施方案》，為執行人員提供了明確可控的指導意見與監督機制，利用全國統一的信息管理系統建立搬遷對象、安置對象、工程建設、資金管理等方面的檔案，對搬遷農戶以及執行人員實行精準管理。基層政府執行人員需保證一季度至少參加一次市級以上相關培訓，以貫徹落實中央易地搬遷政策要求。此外，省發改委等部門建立督導檢查和績效考核制度，組織開展監督檢查、考核評估工作，委托第三方機構進行跟蹤評估，公正客觀地對政策實施工作進行監督檢查。在基層，縣級以下設立監督小組，多項監督考核指令并行，最大程度約束考核執行人員，杜絕不規范行為。

考察中發現，目前易地扶貧搬遷政策依然存在影響政策執行效率的不合理內容。一方面，易地扶貧搬遷某些具體實施標準與農戶實際需求在某些方面相矛盾，如政策標準明確規定易地搬遷農戶建房人均住房建設面積不超過25平方米，但村民普遍反映隨著家中新增人口住房面積不足，部分村民希望入住后能夠加層，但因政策限制未能執行。此外，易地扶貧搬遷政策未能清晰闡明安置房屋的所屬產權。部份政策內容還有待于細化，未考慮農戶家庭實際發展情況，與搬遷戶實際需要存在一定距離，一定程度上將影響搬遷農戶的政策配合意愿，從而影響政策執行效果。另一方面，目前政策執行過程中過于注重經濟效益的考量，較少從社會文化的視角加以審視政策執行情況。目前政策執行機關將工作重心聚焦于建檔立卡戶生活水平能否脫貧，一定程度上忽視了搬遷農戶的后續發展問題。當前全國大范圍實施精準扶貧，政策資源投入大，搬遷農戶對政策依賴性較強。易地扶貧搬遷后，搬遷戶要重新融入當地社區，除情感融入外，還要融入當地社會的生活習慣，原有生活方式將發生改變。農戶搬遷前所生活的山區主要以自給自足的社會經濟模式占主導，到了新的安置地以后，其生產生活收支模式也將發生改變。搬遷后的農戶生活在中心集鎮，生活消費以及公共服務消費增多，意味著搬遷農戶生活成本提高。此外，搬遷農戶遠離故土，有的農戶選擇土地流轉或者荒廢土地，而尋找其他有一定風險的方式就業，增加了農戶生計的脆弱性。雖有產業扶貧政策為農戶后續發展提供支持，但貧困戶實際生產效率低，未能深度參與產業發展中，如果當地失去產業扶貧政策扶持，其產業將轉型或向其他地區轉移。此時，搬遷農戶生活成本提高收入無法保證。

3.安置點財政資源配套情況

財政資源的支持是扶貧項目發揮作用的重要保障，易地扶貧搬遷政策能否充分落實并發揮效果，很大程度取決于基層政府能否籌措到足夠的資金。在有限的財政資源條件下，縣政府傾向于將易地扶貧搬遷資金進行分配，因而不同的易地扶貧搬遷安置點配套的財政資金標準不同。S鎮易地搬遷安置點除享受中央以及省級扶貧專項資金、地方政府融資、專項建設基金、省農發行省國開行提供的中央貼息貸款外，安置點所屬扶貧駐村第一書記C，原任縣政協法制社團專委會主任，也會為安置點爭取項目資金及其他資源。據了解，該地易地扶貧搬遷項目，安置資金達到5.775萬/人（含公建經費），項目總體投資超過2000萬元，在同等規模的搬遷安置項目中，投資規模屬于較高級別，財政資源充足，對于保障易地搬遷政策的有效執行具有重要意義。

4.政策執行主體的執行情況

基層政府作為易地扶貧搬遷政策落地的執行主體，其人員配置、組織形式以及執行方式等，都會不同程度地影響政策執行效果。從人員配置看，不僅包括機構和人員構成，還包括執行人員的執行能力以及精神狀態。易地扶貧搬遷政策執行機構依托縣級現有機構，設立扶貧與移民辦公室，由各單位負責人成立專門的易地扶貧搬遷小組負責部門協調與資源籌措。鄉鎮一級則由鄉鎮干部、村級干部以及來自省市單位的扶貧駐村工作隊成員承接上級工作，執行主體需要一定的理論與實踐能力。總體而言基層執行機構的人員配置要科學合理。在執行過程中基層執行人員面臨“時間緊，任務重，難度大”的壓力，其工作積極性會產生一定損耗，或將影響政策執行效果。

從組織形式看，基層政府執行機構的組織呈現縱向層層傳導壓力，橫向多部門協調難度大的特點。一方面，組織模式依托現有“科層制”模式，并依據“中央統籌、省總負責、縣抓落實”的原則，表現出“壓力型體制”的特點。基層政府是實施易地扶貧搬遷項目的責任主體，為保證“精準扶貧”的執行效果，中央不斷強化“制度健全、細化責任、以上率下，層層傳導壓力，積極落實責任”。在易地扶貧搬遷執行過程中多個環節由上級政府發揮主導作用，會弱化地方政府治理權，導致基層政府話語權的缺失。另一方面，橫向機構配置上，易地扶貧搬遷政策執行涉及財政、國土、規劃、住建等多個職能部門，多部門的組織模式必然增加了部門間的溝通協調與互相監督的壓力。這樣的組織形式下，一定程度能集中執行政策的資源，減少基層政府執行偏誤，完成上級所賦予的任務。但需注意的是，為完成上級任務，基層政府在執行過程中，農戶訴求容易被淹沒。

從基層政府執行方式看，S鎮易地搬遷執行涉及多個職能部門，執行環節涉及多方的利益，溝通成本大，執行過程若缺乏有效溝通，無法聯動形成合力，就會形成碎片化的執行行為。同時，基層工作人員在政策執行過程中由于缺乏對上級命令與指標釋義理解，導致自主能動性下降，形成僵化的執行方式。訪談中發現，S鎮2016年初下達易地扶貧搬遷集中安置點建設任務，年底安置點建設要達到入住水平，2017年初就需要讓搬遷戶全部入住。村干部反映“確實很難，一般建房子下雨天是停工的，但是為了趕工期，下雨天也在做，同時還需完成上級政府的其他工作，村干部基本沒有休息日”，基層政府政策執行呈現出“上面千根線，底下一根針”的特點。

基層政府在易地搬遷政策執行過程中雖擁有合理的人員配置，但執行人員由于壓力大、“壓力型”組織形式、碎片化僵化執行方式等，一定程度上會阻礙執行主體的執行效率。

5.農戶政策執行參與情況

農戶作為易地扶貧搬遷政策執行場域中的重要主體，其參與被視作緩解農村治理“內卷化”困境的重要舉措。學者認為“基層群眾參與政策反映是一種被賦權的過程”，在基層易地搬遷政策執行中，是指農戶在項目執行中被賦予知情權、決策權、監督權的過程。農戶參與政策執行，可以實現農戶自身利益的需求，一方面，能使政策符合搬遷農戶意愿，使之更加科學合理。另一方面，農戶的參與能夠提高其對政策的理解能力，便于政策的落實執行。具體來說，在項目執行中，基層政府成立村民理事會，在搬遷對象名額的確定，搬遷方式、搬遷地點、搬遷點配套設施建設方式選擇等決策制定前召開農戶座談會，讓農戶進行意見表達和決策表決，一定程度上考慮了農戶意愿并保證了農戶知情權及決策權。在配套產業扶貧方面，基層政府進行宣傳教育，鼓勵農戶深層次參與產業發展。為規范資金使用、工作人員行為，提供群眾監督舉報電話等平臺，保障農戶監督權。然而，一方面，由于搬遷農戶文化水平參差不齊，參與能力較弱等原因;另一方面，由于受政府主導習慣影響，缺乏農戶意見表達渠道及農戶參與機制，農戶易地搬遷執行參與程度停留在初始階段，表現為以下方面：一是農戶未參與基層政府易地搬遷決策制定過程。二是農戶未深層次參與產業運作過程。三是農戶缺少與政府工作人員的溝通互動，農戶的意見表達渠道少，易地搬遷工作的監督難度大。總體而言，在易地搬遷政策執行中，普遍存在農戶的政策參與能力較弱、參與層次較低、參與效益不顯著的問題，未形成有效的農戶參與機制。

（三）政策外部維度

1.政策執行環境

政策執行環境的支持既指社會經濟發展水平、文化政治背景對于易地扶貧搬遷的支持，也指大眾態度的支持。宏觀層次看，易地扶貧搬遷政策作為一項民生政策，涉及人數眾多，基礎建設要求高，需要較強的經濟實力作為支撐，而易地扶貧搬遷的執行效果同樣也影響當地經濟發展。易地扶貧搬遷作為一項民生政策，對于農村減貧、促進城鄉共同發展具有一定意義，同時與普世價值觀一致，經濟政治文化背景成為推動易地扶貧搬遷有效執行的間接力量。微觀層次看，輿論的力量與大眾的態度可以推動政策執行過程的公開化、透明化，發揮外部監督作用。輿論與大眾的認可程度促使政府更加重視扶貧與易地搬遷工作，有利于提高政策執行效果。S鎮地處江西省東北部鄱陽湖地區，地形以平原以及丘陵為主，交通條件優越，搬遷技術難度較小。S鎮搬遷距離小于2.5公里，屬于中心鄉鎮集中安置，搬遷農戶搬遷前后文化社會文化背景，生產生活習慣一致，搬遷農戶搬遷意愿較高。總體而言擁有較為合適的政策執行環境。

2.社會幫扶力量

政府是易地扶貧搬遷政策執行的主導力量，隨著社會責任意識的提高，以企業、社會組織、個人為主體的第三方，因其覆蓋范圍廣、影響時間長、與搬遷農戶有天然的親近性等特點顯示出強大的發展潛力，國務院《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》鼓勵社會力量參與扶貧工作，社會力量幫扶成為推動易地扶貧搬遷政策有效執行的促進力量。目前社會力量的幫扶作用主要集中于物資幫扶與產業幫扶兩個方面。一方面，社會人士以及社會組織為搬遷農戶提供物資支持助力改善搬遷農戶的生產生活。另一方面，S鎮基層政府創新幫扶模式，采取“政府+龍頭企業+商業性銀行+貧困戶”模式并應用于本地產業。龍頭企業充分利用資金、技術優勢帶動農戶在本地就業，商業銀行利用資金優勢幫助企業融資，同時為有就業或者自主創業意愿以及具有一定能力的搬遷農民提供優惠性貸款，有效支持安置點后續產業發展和搬遷農戶創業就業，實現“造血式”可持續脫貧。S鎮集中安置點的菌菇合作社與數據線工作間均為私人企業，為促進搬遷農民就業增收發揮了龍頭帶動作用。另外安置點搬遷農戶在社會人士募捐幫助下獲得了物質支持，解決了住新房缺乏相應物質條件的問題。社會力量的支持成為該鎮易地扶貧搬遷工作有效的促進因素。

四、結論與優化建議

（一）結論

基于“梅一薩綜合模型”的易地扶貧搬遷政策執行理論分析框架，通過對江西省S鎮易地扶貧搬遷項目的考察與分析，表明：基層政府在政策執行過程有理論支撐以及較強的執行能力，目標群體的識別機制完善，政策配合意愿較高，政策目標明確具體，政策內容完備，政策指令規范，財政配套充足，宏觀和微觀政策執行環境較為合適，社會力量提供了一定的外部支持。總體而言，基層政府易地扶貧搬遷政策執行較為有效。但是，當前政策執行過程中還存在重經濟目標、輕生態修復目標的問題，部分內容碎片化且與農戶實際訴求不一致，政策執行機構中的某些人員自主能動性缺乏，組織形式上存在的問題導致溝通不暢，基層政府政策執行方式僵化以及未形成農戶政策參與機制等問題，將影響易地扶貧搬遷政策執行的效果。

（二）易地扶貧搬遷政策的優化策略

1.依據搬遷農戶的異質性，搬遷政策需要精準化和差異化

易地扶貧政策精準化首先體現在搬遷對象的精準識別上，基層政府應依據農戶不同的生計特征、多樣的致貧原因，建立和完善村民信息動態管理系統，充分了解和掌握農戶生計情況，精確瞄準需要搬遷的貧困農戶，實現精準扶貧。在搬遷過程中，應依據搬遷農戶的異質性實施差異化搬遷，減輕農戶搬遷負擔。在考慮搬遷地理位置選址宜居性的同時，根據實際情況一定范圍內允許農戶選擇房屋的形式，保證農戶“搬得出”。在搬遷后，完善銜接政策，建立梯度化的社會保障制度，降低農戶生活成本，同時推動生態目標修復工作，保證搬遷農戶“穩得住”。制定有針對性的后續發展路徑，針對每戶農戶情況，引導農戶選擇適合的就業方式，確保搬遷農戶有可靠的收入來源，保證搬遷農戶“能致富”。

2.激發農戶自我發展的內生動力，提高搬遷農戶參與感與獲得感

政策執行是執行主體與對象之間雙向溝通互動的過程，政策對象情況同樣影響政策執行效果。在易地搬遷政策執行中，搬遷群體可能有依賴心理，常出現“等靠要”現象，限制了搬遷戶自身能動性的發揮，因此，應堅持“扶智”與“扶志”的結合，培育搬遷農戶的自主意識與能力，使其明白脫貧不僅是國家的事，更是自己的事。提高搬遷農戶作為執行主體的地位，積極引導搬遷農戶參與搬遷項目決策制定以及監督過程。一對一進行產業發展培訓，為提高培訓效果，及時調整培訓計劃和改善培訓方法。同時，提供搬遷農戶與優秀企業家或致富代表的溝通機會，鼓勵農戶深層次參與扶貧產業，并給予鼓勵措施，提高搬遷農戶參與感與獲得感。

3.創新考核目標與考核形式，完善獎勵機制

針對存在某些干部與工作人員追求政績的問題，基層工作人員考核壓力大以及“唯指標論”的執行模式，應從考核目標與考核形式兩方面創新考核激勵機制。考核目標上，擯棄“唯指標”的考核，關注長遠目標以及執行過程中的細節。考核形式上，杜絕形式主義以及機械化督查檢查考核，精簡考核數量，為基層工作人員減負，同時應保證考核形式多元，考核重點突出。在扶貧工作實踐中，針對基層工作人員工作量大而回報較低的問題，在程序公開透明的前提下，對于工作務實高效的干部或者執行人員，應給予合理的獎勵，以提高干部群眾的工作熱情。

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[責任編輯：朱晨光]