從宋文《上仁宗皇帝言事書》與《外稿》看中國基層改革

趙路平

宋代是中國基層轉型的重要時期，基層與中央的分離、地方權力結構的變動、新的倫理規范的出現，等等，是宋代基層社會演變的重要內容。宋代既是一個積弱積貧的朝代，也是一個力圖革新、扭轉乾坤的朝代。王安石與葉適作為北宋與南宋革新之勢的代表人物，他們的文章對我們認識中國基層自宋朝以來所存弊病的起因有著重要的文獻價值，也為我們當下進行基層管理體制改革提供了一定的參考。

一、宋代的官吏分流與基層社會

在宋代基層組織發生的重大變化中，“吏”的轉變是重要一環，而其中最為重要的便是自北宋開始出現的官吏分流。在宋之前，官吏并非是截然分開的。科舉制出現之前，在國家機構里做官的基本都是士人，即門閥貴族，世代相承，血緣是決定因素。但是，農民中才智杰出的子弟也可以入仕途。唐代參加科舉考試要有人推薦，其中絕大部分都是士人，但也有沒有背景的庶人。而在國家機構里做吏的基本都是庶人，被稱作“庶人之在官者”。不過也有底層士人做吏的情況，他們從沒有品級的吏做起，積累資質后再被選拔為官。

到了宋代，因唐末五代六七十年的戰亂，中原地區的門閥士族消滅殆盡，參加科舉考試的人基本都是沒有背景的庶人。官吏之間雖然沒有了貴族與庶人之分，但是兩者之間的流通渠道卻被徹底截斷，吏者永遠不能為官。端拱二年(989)，宋太宗趙光義下詔令“中書、樞密、宣徽、學士院，京百司，諸州系職人吏，不得離局應舉”[1]。自此之后，吏胥再也不能參加科舉考試晉升為官員，這大大降低了吏的社會地位。宋太宗禁止吏胥參加科舉，是源于吏胥整體素質低下這一社會印象，但也不能否定其中確有真才實干者。全面封死吏胥的入仕之路，降低其社會地位，又反過來使這一群體素質進一步惡化。

宋代吏胥素質低下，但手中卻有“實權”。宋代的吏胥由中央機構中的吏胥和地方官衙中的吏胥兩部分組成。后者包括“州役人、縣役人以及鄉役人，其中鄉役人包括里正、戶長、耆長、壯丁、保正、保長、承帖人、催稅甲頭等”[2]，他們是宋代基層權力的實際操控者。為何吏胥會成為實權掌握者？這與王安石變法中所實施的募役法有關。

二、《上仁宗皇帝言事書》與熙寧變法對基層社會的改變

嘉祐三年(1058)，王安石調為度支判官進京述職。述職本應是陳述職守，向朝廷會報工作情況，王安石卻越規作了長達萬言的《上仁宗皇帝言事書》，談論變法革新之事，中心議題便是“方今天下之人才不足”[3]。王安石認為“人之才未嘗不自人主陶冶而成之”。具體來說，要做到“教之、養之、取之、任之有其道”：教，要教“可以為天下國家之用者”；養，要“饒之以財，約之以禮，裁之以法”[4]；取，要經過眾人推薦，并對被推薦之人進行長期考察；任，要根據才德的高下厚薄分配官職，并且要任職長久專一。

王安石以漢、唐、五代之亂亡為例，說明人才不足的危害，進而提出變法革新的主張。然而，仁宗皇帝并未采納他的變法主張，直到宋神宗即位后的第三年，即熙寧二年(1069)，為期十六年的“熙寧變法”才拉開帷幕。熙寧變法的重要內容，通俗點說，就是“人”與“錢”的問題：“人”的問題在《上仁宗皇帝言事書》中已詳細論述；“錢”的問題，就是《上仁宗皇帝言事書》所講的“養”，這直接改變到了宋朝基層的政權組織方式。

積貧積弱的宋王朝拿什么“養”人才呢？王安石變法的重心便是整理財政稅收，充實國庫，“因天下之力，以生天下之財；取天下之財，以供天下之費”[5]。所行新法在財政方面有均輸法、青苗法、市易法、免役法、方田均稅法、農田水利法等。其中，“免役法”又名“募役法”，便是把“差役”改為“雇役”?！安钜邸笔侨嗣癜磻舻容喠飨驀曳?。服役者一方面是在履行義務，另一方面也得以參與政權?！澳家邸眲t是由政府出錢募人雇役。被招募者對國家沒有服役的義務，兩者之間變成雇傭關系，唯一維系的紐帶是“錢”。王安石變法之前，弓手、手力、耆長、戶長、承帖人等吏胥都是差役，并沒有俸祿?！澳家鄯ā币笕藗儼凑债a業的多少和戶的等級出錢代役。這里的錢叫免役錢，政府用收上來的免役錢雇專人做吏胥。這便將吏胥職業化、制度化，切斷了基層社會其他人參與政權管理的途徑。

王安石在《上仁宗皇帝言事書》中說：“人之情，不足于財，則貪鄙茍得，無所不至。先王知其如此，故其制祿，自庶人之在官者，其祿已足以代其耕矣。由此等而上之，每有加焉。使其足以養廉恥，而離于貪鄙之行?！盵6]但實際情況卻并非如此理想?；鶎永赳闼龅氖翘婀賳T催征賦稅、攤糧派款、運輸保管官物之類的差事，這本就是一些“好人干不了，干的沒好人”的事情。而且，自宋太宗起就不允許吏胥參加科舉考試。所以“免役法”實施以后，只要能承擔得起，百姓寧愿出錢免役，也不愿做這些得罪人的差事；讀書人更不愿因此而斷了自己的仕途。政府也就只能從社會上的奸猾狡黠之徒中雇傭吏胥，吏胥的整體素質嚴重下降。王安石本想為國家培養人才，卻沒想到其政策會出現這種后果。

三、《外稿》“吏胥之害”的論述

《外稿》一書收錄的都是葉適在準備應召對時，為皇帝所寫的獻言。葉適說此書“與一世之論絕異”“有益于治道”[7]，其中很多篇目針砭時弊，戳到了南宋王朝的痛處?！锻飧濉分械摹躲屵x》與《吏胥》二文對“吏胥之害”的分析十分到位，對我們今天的基層組織建設仍有啟示。

王安石變法雖然對北宋的人才培養和選拔制度進行了改革，但是并沒有徹底扭轉局面。到了南宋，人才之不足仍是關系政權存亡的關鍵問題。葉適的《銓選》一文便是對當時官吏選用制度的批判，觀點與王安石的十分相近。葉適認為：“學士大夫勤身苦力，誦說孔孟，傳道先王，未嘗不知所謂治道者非若今日之法度也。及其一旦之為是官，噤舌拱手，四顧吏胥，以問其所嘗知之法令，吏胥上下其手以視之?！盵8]銓選出來的官員只會背書本，對實際的法令卻不知曉，還要吏胥來提示。這是吏胥成為實際掌權者的一個原因。

另一個原因在則是《吏胥》[9]一文所講的“官無封建而吏有封建”。葉適在文中講“吏胥之害”并非今日才出現，但是現在尤其嚴重。王安石在《言事書》中也講過，宋朝任官“官不久任”，官員忙于奔走進取，對公務卻不熟知，具體工作都交由吏胥處理。“募役法”施行之后，吏胥由專人擔任，并且可以子承父業，以致“根固窟穴，權勢熏炙，濫恩橫賜，自占優比”。到了南宋，以往的法規法令散失不全，重新書寫的都非常簡單，具體該怎樣辦理官員并不知道，全都憑吏胥的意思來闡釋；所以，南宋被稱為“公人世界”。

對于如何治理“吏胥之害”，葉適認為：“今官冗而無所置之，士大夫不習國家臺省故事，一旦冒居其位，見侮于胥。今胡不使新進士及任子之應仕者更迭為之，三考而滿，常調則出官州縣，才能超異者，或遂錄之?！币簿褪钦f，朝廷應當讓新進士和任子之應仕者從基層吏胥做起，再從中擇優委任官職。這樣做的好處有二：一是與原來出身于訟師惡棍、地痞流氓的吏胥相比，士大夫的品行要更為端正清廉，貪贓枉法的事情便會減少；而新進士及任子之應仕者也可以通過在基層執政來歷練自己的行政能力，待出任州縣官后就不會因不懂政令條文而受制于吏胥了。二是可以使基層管理者流動起來，這樣便不會形成強大的地方勢力，吏胥的封建之患便得以破除。

四、結語

毛澤東在《湖南農民運動考察報告》中指出：“宗法封建性的土豪劣紳，不法地主階級，是幾千年專制政治的基礎，帝國主義、軍閥、貪官污吏的墻腳。打翻這個封建勢力，乃是國民革命的真正目標。”[10]可見基層政權在中國革命歷史中的重要地位。我們現在雖然已經消滅了“宗法封建性的土豪劣紳”，但是基層管理體制依然有待改進。知史明今，修史警世。王安石的《上仁宗皇帝言事書》與葉適《外稿》中的《銓選》與《吏胥》二文，對我們當下進行基層管理體制改革依舊具有歷史借鑒意義。