推進成都市農村土地流轉增值收益的政策建議

(西南民族大學經濟學院 四川 成都 610041)

農村土地流轉關系著“三農”穩定與國計民生，僅從農業用地概念入手，忽視與農民切身利益相關的集體建設用地，就得不到農民的支持和擁護，我國的城鎮化問題也將陷入困境。為了實現農村土地流轉增值收益目標，應當分清成都市農村土地流轉增值收益工作的主次矛盾，層層推進，推動成都市農村土地流轉增值收益分配改革事業的順利進行。本文認為，推進成都市農村土地流轉增值收益的重點工作包括以下幾個方面：彌補農地制度體系漏洞，保障農民土地合法權益；聚焦農地流轉市場的分配體系，釋放農業職業經理人的力量；著力創優休閑農業，形成經濟生態圈；規范流轉主體行為，推進農地流轉增值收益等，以下將詳述各重點的內涵和要義。

一、彌補農地制度體系漏洞，保障農民土地合法權益

四川省人均耕地僅1.21畝，人多地少、耕地質量總體不高、耕地后備資源不足的基本省情沒有改變。成都市是四川省省會，我國試點土地流轉的區域之一，土地流轉率在26.5%左右，低于全國30.0%的評價水平。只有建立統一的農地產權交易市場，設置全國性統一機構對土地利益進行協調，盡快出臺相關法律法規指導利益分配，用法律來保證土地增值—農民增收—產業升級這一利益鏈條，同時，保證農民的知情權、參與權和監督權，推動農地產權交易的公開、公正、規范進行，使農民的生活、工作不受侵犯，才能釋放制度紅利，促進統籌發展城鄉建設與產業結構升級，這是推動社會效率提升的要求，也是維護和實現社會公平正義的要求。

明晰成都市農地權利的內容，充分給農地主體做出選擇的機會。即農民是行使農地職能的主體，他們有維持長期穩定的農地承包關系的愿望和動機，穩定的生產關系有助于減少農地浪費和農藥激素的濫用，保護當地農民享有農地的發展性權益，讓成都市農地使用權更加實惠，利于成都市長期的農地流轉增值收益，對維護我國食品安全和生態環境具有重要意義。

二、聚焦農地流轉市場的分配體系，釋放農業職業經理人的力量

聚焦農地流轉市場的分配體系。鑒于成都市現行的收益分配方式主要靠協商，分配比例多而農地評估還處于“三無”狀態，使相關分配度量難以把握，流轉過程中會產生較多沉沒成本。因此，建立有效的符合成都市實情兼具獨立性和營利性農地流轉中介組織就顯得至關重要。通過這具有營利為目的完全市場化的農地流轉中介組織構建論證模型，概算科學合理的出資額和分配標準的方法并賦予這一中介機構一定的優先受讓權。農地承包經營權抵押具有較大的風險，在遇到自然災害農戶經營受損時，很容易導致抵押農戶因無法償還債務而失去農地承包經營權，這一不足需要通過大力發展農業保險來彌補。

完善新型職業經理人的培育體系，釋放農業職業經理人的力量。改善新型職業經理人的培育路徑，要從培育的第一步就開始做好統籌規劃，并制訂完善的培育計劃，認真分析可能遇到的困難，例如，成都市急需建全市場化的農業職業經理人的人才流通平臺，協助部門間協作配合，避免盲目地各自為戰，形成分工合作、優勢互補、群策群力的工作格局，有效地降低資源的浪費。成都市的農地經營的主體也可以繼續壯大對該團隊建設，成都市政府要有針對性地補充對這些農業經營主體的扶持力度，組織培訓與評估管理。此外，根據時代的變化與每年國家政策的要求，及時地對新型職業農民的培育體系做出調整，保證農民培育的時效性。

三、著力創優休閑農業，形成經濟生態圈

黨的十九大報告提出的“鄉村振興”戰略是黨和政府站在國家全局發展戰略角度提出的重要舉措，其總體要求是產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。休閑農業作為鄉村產業興旺的一條重要途徑，其重要性已經超越產業發展而成為實現鄉村振興的重要抓手、實現鄉村振興的著力點，促進成都市的農村更美，農民更富，是成都市經濟發展的新亮點、新增長點，是成都市農業農村現代化的重要內容。

拓寬鄉村休閑產業發展空間，推進一二三產業融合。要順應城鄉一二三產業融合發展趨勢，促進鄉村休閑相關產業聚集與產業鏈延伸。成都已經形成了“旅游+農業”“文化+農業”“服務+農業”“互聯網+農業”“雙創+農業”“生態+農業”等六種融合發展的新模式，既推進農業供給側結構性改革，提高產業附加值，又不斷升級休閑農業，促進城鄉互動發展。我們要樹立和踐行綠色生態價值觀理念，發展綠色生態鄉村，保護好我們的綠水青山。重視鄉村文化遺產傳承、保護與利用，增強鄉村休閑產業發展活力。鄉村曾經是中國文化傳承數千年的重要載體，鄉村文化是傳統文化的生命家園，有著深厚的文化底蘊。在鄉村振興中，不可忽視對傳統文化的保護，要用現代的、靈活的、市場的形式和載體充分挖掘傳統文化的潛在價值，讓鄉村文化保護與鄉村文化產業培育相得益彰。

四、規范流轉主體行為，推進農地流轉增值收益

目前，全國各地的農地承包經營權流轉現象已經比較普遍，流轉過程中的問題、矛盾和利益關系也逐步顯現出來。成都市政府應當結合實情制定出一些具體措施來規范土地流轉的程序，同時做好登記、備案和糾紛處理等工作。健全和完善農地流轉監管機制，對違法違規行為要依法堅決予以查處，堅守18億畝耕地紅線，把飯碗牢牢端在自己手中。

對地方政府本身的行為也要進行規范和監督。中央多次強調農地流轉應該堅持“依法、自愿、有償”的原則。但有些地方政府以執行中央政策“引入工商資本進入農業領域”為幌子，隨意變更甚至撤銷農戶的承包合同，甚至利用行政手段直接干預農戶的土地承包經營權流轉，嚴重損害了農民的合法權益。自愿原則也沒有很好貫徹，有些地方政府搞所謂的“政績工程”，強制推行農地流轉，嚴重違背了農民意愿。要設立權力約束機制，規范政府本身的行為，同時要設立反饋機制，農民發現違規行為可以隨時反饋給相關部門。

鄉村要發展不能僅靠外部供給，而應深入挖掘鄉村資源稟賦，盤活鄉村各種發展資源，提高農牧民主體地位，整合鄉村發展的內外力共同建設美麗鄉村。“制度、市場、創新、監管”不僅是新內生發展理論的核心，也是我國實踐本土化探索的經典成果，是在尊重村民主體地位基礎上，鼓勵全社會共同參與，實現共建共治共享的鄉村治理格局的關鍵，對我國實現全面小康及鄉村振興戰略有重要借鑒的作用。