社會資本方私企參與PPP項目的現狀與問題探討

劉學敏

摘 要 新常態下，我國對PPP項目相當重視，近5年來出臺200多項PPP領域有關的政策，但落地率不高，社會資本方私企參與度不高。本文主要分析私企參與PPP項目過程中受法律法規不完善、地方政府契約意識不強、融資難以及自身專業度、認知度不足等因素影響，在承接PPP項目時融不到資金、不能取得合理的收益，致使項目不能成功落地的現狀，然后提出PPP模式在應用過程中存在配套的法律法規保障體系不完善、經濟核算標準不統一、中間機構有失公允、PPP項目體系監管協調不到位等問題，并針對性地給出相關問題的應對措施，希望能夠對以后PPP項目的運行提供幫助，有助于PPP項目的成功落地。

關鍵詞 PPP項目 社會資本 合理利潤率

一、前言

PPP模式的運用是推動我國新型城鎮化發展的主要融資方式，是經濟新常態下優化營商環境、轉變政府職能、減輕地方政府財政壓力的主要方式。本文從社會資本方私企參與PPP項目過程中法律法規體系的保障性，經濟指標核算的標準性、統一性，政府的契約意識、職能轉變的重要性，體系缺乏有效監管、私企自身局限性5個方面展開論述，以期說明社會資本方私企在參與PPP項目時存在的問題及應對解決策略。

二、PPP模式的概念

PPP模式是一種公私合作關系，即政府和社會資本方在基礎設施建設和公共服務領域的一種合作關系，社會資本方承擔設計、建設、運營和維護等工作，通過政府付費或使用者付費獲得合理的投資回報。政府負責公共產品或服務的價格、質量監管，保證公共利益的最大化。社會資本方包括國有控股企業、私營企業、混合所有制企業等各類型企業，或其組成的聯合體。

三、社會資本方私企參與PPP項目存在的問題

（一）國家法律法規不完善

PPP項目在我國處于初步發展階段，相關的法律法規體系不健全、制度不完善、標準不統一。如財務指標的計算公式存在適用時間、主體、范圍不清晰，標準不統一;資產轉移、稅收、社會資本方退出等方面制度法規存在空缺;兩評一案（物有所值評價，財政承受能力論證，初步實施方案）中收益的計算中不考慮稅收，造成準備階段的“高估冒算”對社會資本方投資決策造成誤導;政府付費的項目存在地方政府補貼中央政財的稅收的現象;社會資本方真實的投資收益是在融資具體方式確定下來以后方可準確核算，相關規定中對其沒有補充措施，最后造成社會方投資收益太低，不及銀行存款利息收益，致使項目在前期耗費了大量人力、物力、財力后，萬里長征只差一步而功虧一簣。

（二）政府契約、職能轉變方面的問題

對城市基礎設施的建設而言，一般項目投資大、利潤低、周期長，社會資本方需要依賴政府財政支持方可獲得最終利益。因此，一旦政府方發生違約等狀況，將會導致企業陷入窘境，經濟損失嚴重，尤其是中小型企業，很容易發生資金鏈斷裂的問題。受長期以來官本理念的影響，政府一般處于絕對領導地位。PPP模式下政府方仍占有主導地位，企業方處于弱勢角色，一般不能自主實現經營權利的管理和控制。很多PPP項目在完成可行性研究后就開始啟動PPP前期工作，項目招標和簽訂PPP合同時，均是采用的可行性研究報告中的投資估算值，其誤差較大;中介機構做實施方案時采用的財務模型存在不規范;付費的起初點和付費的時點與融資還款的時點錯配;績效考核機制缺少可行性等，而政府方缺少調整機制，一味地強調企業的責任、義務，但是并不考慮企業方的利益，這一狀況嚴重違背了市場經濟發展的一般規律。這種借助政治手段替代經濟合同的運作模式，嚴重違背了市場經濟規律，也與國家大力推動PPP模式的初衷相背離。

（三）社會資本方私企融資難

我國PPP項目在融資上缺乏多樣化的手段，主要原因是我國金融體系尚不健全，在現有體系下能夠獲得的保障還不夠，相關金融管制比較嚴格，融資受到的限制比較多。對社會資本方私企來說，大部分融資都集中于銀行。但是，相比國有企業，私人企業通過銀行貸款會存在更多的歧視和限制性條件，難以獲得同等待遇，可以得到的融資量較小，需要付出的成本更高。社會資本方私企在融資信用擔保方面處于弱勢，私企資本的信用擔保機構能力有限，想要獲得貸款擔保相對比較困難。另外，社會資本方私企從資本市場獲取融資也有諸多障礙，在發行股票、債券融資等方面，社會資本方私企受到的限制較多，難以有效地通過此方式獲取項目融資。

（四）PPP項目體系缺乏有效監管

目前，PPP項目的運行處于一種沒有合理機制管轄的模式，各省市都有自己的一套辦事流程，通常都是多方面管理、多層面進行的模式。發改委、財政部應該是PPP項目的主要管理部門，可是從兩者的實際工作情況來看，工作職能并沒有徹底展開，在具體監控過程中存在較大的差異。很多事情真正在落實到執行的時候，會出現理不清相互之間的關系的情況。PPP模式的建立會對很多的監管部門產生較大的成本壓力，各方面的協調都很難達到有條不紊的程度。

同時更缺乏對中介機構的監管。當前，PPP咨詢機構水平參差不齊，部分機構或從業人員缺乏服務意識、專業意識、職業操守和合規意識，沒有站在公正的角度、公允地核算經濟指標，存在有意偷換概念等現象，造成虛高的經濟指標誤導社會資本方投資，最后致使項目不能成功落地或實施后形成半拉子工程、豆腐渣工程。

（五）私企自身專業度、認知度不足

社會資本方私企除了較難適應大環境中的各種政策變化外，對項目的評估不足，在合作過程中的法律、商業、技術、財務、融資等各個方面的專業性不夠，對風險的認識不充分，理解也不夠深入。主要表現在：一是認識不足，沒有從根本上認識PPP項目的特殊性，風險意識不夠，不能有效規避風險;二是缺乏專業的團隊，沒能在與政府的談判中，尤其是在經濟指標核算、政府付費核算、付款起始時點、時間、稅務優惠、退出機制等方面爭取到合理利益;三是與政府部門相比，本身處于弱勢地位，收益和風險的分擔方面存在不對等。

四、對策建議

（一）完善法律法規體系

國家要完善PPP相關的立法，建立一整套完善的法律法規體系，制定一套切實可行、科學、規范、完善的制度和流程;理順職能部門分工、管理權屬，厘清責任和義務，完善法律中關于PPP的盲區，如土地、稅收、審計、退出機制等，使之具備全國統一的原則性做法和較強的法律效力;同時，制定全國性的PPP項目實施指南，包括但不限于PPP法律各方面內容的更具體的操作程序和細節，規范中央部門和各地政府的不同做法。

在加快PPP立法的基礎上，還要解決好當前與PPP相關的法律法規方面存在的不健全、不完善、有沖突的問題。明確和界定，真正構建一個以PPP法為基礎的、協調和完善的PPP法律、法規體系。

（二）明晰政府角色定位

各級政府要轉化思想、轉變職能，增強契約意識，切實履行合同約定，優化營商環境。

在PPP項目中，政府首先要對自身有清晰定位，應該主動改變過去在基礎設施建設中的主導者角色，轉而向PPP項目中的合作者、指導者、監督者過渡，最終成為服務者的角色。

主要需要做以下幾方面的工作：一是項目的合規性，為社會資本方參與PPP項目把好第一關;二是項目可行性研究報告的嚴謹性，項目建設內容規模、投資總額和收入的口徑與社會資本方投資參與PPP項目的口徑相符;三是政府付費起始時點、付費的時間點、計算標準化合理性要綜合考慮、緊密結合實際情況，增加可操作性;四是建立有效調整機制和補救措施，有效避免核算口徑不一致、實際與計劃不一致，保障社會資本方和項目公司應有的合理收益。

政府要制定系統化的、法制化的便利措施，更專業、更科學地服務于企業、服務于經濟發展，更大力度地持續優化營商環境，為社會資本方尤其是私企提供有力保障，維護社會資本方合法權益，讓民間資本放心參與PPP項目，全身心投入PPP項目建設。

（三）創建良好的融資環境

一方面，金融機構應設立專門的PPP項目信貸部門，研發適合PPP項目的特色金融產品，在有效防范風險的同時，解決PPP項目融資難的問題。另一方面，財政部、發改委投資司、央行、銀監會等國家政府部門，要針對PPP項目融資制定一套行之有效的法規政策。同時，拓寬融資的渠道，引進世界銀行等金融機構融入資金，利用國際金融組織的先進經驗，為我國PPP項目創造更便利的融資環境。

目前可以從以下幾方面入手：

第一，放寬對社會資本方私企的貸款限制，降低其融資成本，鼓勵國有銀行、商業銀行、政策性銀行對PPP項目予以支持。

第二，進一步放寬養老基金、社會基金、住房基金等基金的限制，鼓勵相關基金進入基礎設施建設領域，支持PPP項目建設，設立PPP項目擔保基金，防范相關資金風險。

第三，充分利用資本市場激活PPP項目，將PPP項目與證券市場相結合，在充分利用PPP項目資產證券化的同時，加強頂層設計，進一步完善資產證券化政策支持體系。

第四，加快出臺相關支持PPP項目發展的政策，鼓勵金融機構推出新的產品支持PPP項目發展。在創新PPP項目融資手段的過程中，應繼續加強金融監管，維持金融市場秩序，防止因片面強調金融創新而出現PPP項目融資混亂的局面。

（四）強化監督管理

首先，依法監管，監管機構的設置以及監管職責必須以法律的明確授權為依據，依法明確監管機構監督管理范圍和監管程序。

其次，建議設立綜合性獨立監管機構，獨立于政府行政部門和政府代表方，其權力由國務院授權，有權制定和執行各項監管規章制度，有權制定監管流程、機制，建立PPP全過程風險預警指標、風險控制系統。一方面對項目進行全生命周期監管，保障項目高效推進;另一方面有效解決政府與社會資本方之間的利益沖突，保證政府監管行為的公正、公平。

最后，監管參與PPP項目的咨詢中介機構。PPP咨詢中介機構所提供咨詢服務的質量，對PPP前期工作的合規性、運營模式的合理性、PPP合同的公允性以及后期項目履約管理和再談判有至關重要的作用，對其進行監管可以有效防止中介機構出于利益考慮而失公允、誤導社會資本方投資決策致使項目失敗的風險。

五、結語

本文主要論述了PPP項目的起源和定義，從論述中指出我國現階段社會資本方私企參與PPP項目過程中存在的一些問題，以及分析出現問題的原因，并提出解決辦法，希望能夠給參與PPP項目的社會資本方私企提供一些幫助，也希望PPP項目在未來發展中能夠越來越穩健，真正實現政府和社會資本方的風險共擔、利益共享。

（作者單位為上海千豐原能源科技有限公司）

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