我國現(xiàn)行政府預算編制方法評價及完善思路

文/周鑫，鄭州市財政局國庫支付中心

1 概念

政府預算報告，狹義的理解是財政部長(廳局長)提交給人代會的預算執(zhí)行情況和下一年度預算草案的報告，以及部門預算草案及附表。廣義的理解還包括財政部門向立法機關提交的預算執(zhí)行情況報告、預算決算報告及績效管理報告等內容。本文研究的政府預算報告是狹義的概念。具體講，政府預算報告是財政部門代表政府向人代會所做的預算執(zhí)行情況和下一年度預算草案的報告;預算草案及附表是部門預算的詳細安排和計劃。按照相關法律規(guī)定，政府預算報告需要向社會公開。預算公開是政府在限定期限內公開預算環(huán)節(jié)涉及的全部信息，或者是公民申請希望了解的信息，這些信息必須是真實的、完整的，而且這些信息的內容和公開的過程都應該符合法律法規(guī)的規(guī)定。

2 預算的產生和發(fā)展

預算最早出現(xiàn)在奴隸社會，在我國的夏朝就有關于財政收支的粗略記錄。在古羅馬共和國時期，它的元老院就負責編制每一年的政府預算。現(xiàn)代的政府預算是隨著資本主義的發(fā)展而出現(xiàn)的。世界上最早確立現(xiàn)代預算制度的國家是英國，從1217年的《大憲章》到1689年的《權利法案》，都是英國預算制度逐步確立的重要法律文件。但直到18世紀，英國才最終確立了資本主義性質的政府預算，其他國家受此影響也逐漸開始實行政府預算。

3 人大代表和社會公眾對政府預算報告的訴求

3.1 人大代表的訴求

第一，提前并延長預算報告的審查時間。每年“兩會”期間供代表參閱的預算資料已有9本，合計多達上千頁，但可供代表審查預算的時間太短，大部分代表進入討論會場后才第一次看到材料，來不及仔細琢磨，4個小時內不僅要看材料，還要發(fā)言，實際上能看預算材料的時間十分有限。許多人大代表認為真正要做到負責任的預算審查，就必須改變時間安排，審查人員應在預算執(zhí)行之前幾個月拿到材料以便于認真系統(tǒng)地思考，并進行細致地了解和認識，才可以提出全面客觀的意見。

3.2 制定預算報告的范本和模板

為避免各級財政部門編寫報告時在概念、術語、專用詞匯、計算口徑等方面的“百花齊放”現(xiàn)象，有人大代表認為應在充分借鑒國內外經驗基礎上，對各省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財務報表做統(tǒng)一規(guī)范設計，建立國家至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級預算報告專用表格模板，采用統(tǒng)一的概念、口徑、計算方式，表格可設立收入、支出、債務、資產等欄目，各地只需如實填寫即可。

4 現(xiàn)行政府預算編制模式的完善思路

我國現(xiàn)行政府預算模式自新中國成立以來歷經發(fā)展，逐漸形成了一套自己的模式，相比預算制度建立之初，有了長足的進步，在預算的監(jiān)督和執(zhí)行方面，也建立了一套較為完整的監(jiān)督體系，但該體系中仍然存在執(zhí)行上的困難，下面將根據(jù)其存在的問題提出相應的解決方案。

4.1 優(yōu)化資源配置，重新分配預算編制權限

在我國現(xiàn)行的財政預算編制方法中，已經暴露出財政預算編制權限的分配過于細化，使得各單位之間的預算相互分離，不能形成有機的結合。此時政府應該在預算的制定中起到協(xié)調作用，由原來的各單位擬定各單位自身的財政預算，變?yōu)橛缮霞壷鞴苷鲗Рf(xié)調的預算編制模式，打通各單位之間預算數(shù)據(jù)的壁壘，從政策渠道避免“閉門造車”情況的發(fā)生。在政府協(xié)調的情況下，各部門之間除了數(shù)據(jù)的互通，還能在編制過程中根據(jù)本單位的發(fā)展需要合理地分配預算項目，真正從管理層面優(yōu)化資源配置，使得預算真正發(fā)揮最大的用處。

4.2 建立完善的預算編制和監(jiān)督體系

在政府預算的監(jiān)管層面，國家動用現(xiàn)代化力量發(fā)布了許多利于監(jiān)管的政策和方法，例如“國家稅務總局金稅三期工程”就可以在部分省市的范圍內實現(xiàn)稅務信息的聯(lián)網監(jiān)控和智能預警。再比如已經實施了一段時間的中央財政預算單位公務用卡的制度，都起到了很好的效果，從一定程度上完善了預算的監(jiān)督體系。但這種監(jiān)督體系還停留在比較基礎的層面上。我國的稅務信息和財政收入信息依然沒有實現(xiàn)全國聯(lián)網，依然做不到從源頭上追溯從預算到執(zhí)行的全過程的監(jiān)督體系，在這一方面仍然有改進的巨大空間。我國的政府預算編制與監(jiān)督應當在國家領導下建立統(tǒng)一的量化監(jiān)督體系，使得國家層面的監(jiān)督工作可以在標準化監(jiān)督體系的環(huán)境中監(jiān)督從預算到執(zhí)行的每一個環(huán)節(jié)，真正做到有效溯源。這樣做不僅僅是監(jiān)督整個執(zhí)行過程，更是對政府預算編制的有效風險監(jiān)管。

4.3 加強財政監(jiān)督內部控制制度建設，彰顯監(jiān)督職能

以財政監(jiān)督制度為準繩，落實各參與方的職責，以確保財政資金監(jiān)督發(fā)揮實際作用。同時，財政監(jiān)督機構應與有關企業(yè)和單位保持持久性的交流，以期能進一步了解并掌握資金的使用情況。各級財政監(jiān)督機構應在符合相關法律法規(guī)的情況下，重視內部控制制度的建設，設立相應的監(jiān)督管理部門，完善崗位設置，培養(yǎng)具備扎實業(yè)務能力及優(yōu)秀職業(yè)道德素養(yǎng)的人才，保證財政監(jiān)督人員工作的相對獨立性。為了方便檢查監(jiān)督工作的開展，也可聘請事務所相關人員協(xié)助檢查。單位相關負責人應采取積極措施保證內部控制制度的建立和執(zhí)行，并在實際操作中總結探討，逐步健全內控制度。定期評價內控制度的執(zhí)行情況，不斷完善內控制度，堵塞漏洞。

5 結語

綜上所述，我國的政府預算制度雖然歷經了長時間的發(fā)展和探索，在當前實行過程中仍然存在一定的問題，這也就成為了我國財政制度改革的動力所在。本文簡單地梳理了在我國現(xiàn)行政府預算制度模式下所存在包括現(xiàn)行的預算制定權限過于分散、預算的支出缺少有效的監(jiān)管和制約、現(xiàn)行政府預算編制缺乏技術平臺的支撐、現(xiàn)行制度下的預算公平性有待提升等四點問題，并相應地提出了優(yōu)化資源配置、重新分配預算編制權限、建立完善的預算編制和監(jiān)督體系、堅持信息化預算平臺建設，不斷打造強大的信息平臺，結合多種方式，完善編制方法等四條完善的思路。