分析城投類國企的現狀和轉型發展思路

文/施波，麗水市城市建設投資有限責任公司

1 城投類國企的產生和分類

1.1 城投類國企的概述與發展背景

顧名思義，“城投類國企”即主要從事城市基礎設施投資、融資、建設及運營的國有企業，社會各界對此類企業的稱呼各有不同，有的稱城投公司，有的稱融資平臺，也有的叫城市建設公司，按照其職能定義，“城投類國企”是較為準確的表述。城投類國企的產生與中國近30年突飛猛進的城市化進程密不可分。城投類國企首先是國有企業，這是正確理解其企業性質及歷史使命的前提。作為國有企業，必然承擔著政府所交于的使命，就如軍工類國企擔負國防發展和能源類國企保障能源供給安全一樣，城投類國企擔負的使命是推進城市建設及完善人居環境，這與近30年中國的城市化進程密不可分。按照中國科學院的劃分，中國的城市化進程大致可分為6個階段，尤其是改革開放之后，經歷了1979年～1984年城市化恢復發展、1985年～1991年穩步發展和1992年～2018年快速發展等三個階段。大部分城投類國企都是在上述階段陸續成立并得到快速發展，如上海城投等國內成立較早的幾家城投公司在20世紀90年代初即組建。

1.2 城投類國企的分類

1.2.1 按照企業成立的目的及投資平衡方式分類，城投類國企可分為產業類、平臺類和項目類等。產業類大致前身為傳統的國企，一般都有經營性業務，在特定時期開始承擔政府基礎設施建設任務，比如一些化工類國企，根據地方政府的要求，建設化工產業園區，并承擔園區內的道路、綠化等基礎設施建設，以園區的整體開發收益平衡投入；平臺類往往在成立之初就定位為城市建設投融資平臺，主業就是城市建設，這類企業在2000年之后，尤其是4萬億投資時期大量成立，其經營模式通常是與政府建立委托代建關系，按照政府投資規模要求，先向金融機構融資建設城市基礎設施，然后再通過政府回購收入來償還借款本息；項目類一般是政府因為特定項目建設需要而成立，并依靠項目自身收益或財政補貼平衡投資，比如保障房建設公司、風景區建設開發公司等。

1.2.2 按照所處的基礎設施行業分類，城投類國企大致可分為交通類、市政類、土地儲備類和綜合類等。交通類主要包括承擔建設公路、軌道、水利等設施的國企，比如高速公路股份公司、地鐵集團、水利建設集團等；市政類主要包括承擔建水電、燃氣、市政道路等設施的國企，比如自來水公司、市政公用集團等；土地儲備類主要從事土地拆遷整理開發，這類國企往往是配合各個地方的國土部門開展工作，比如土地整理公司、地產集團等；綜合類是同時承擔多種類別基礎設施開發的國有企業，此類企業往往規模較大，實力較強，很多名稱即為城投公司、建設集團等。

2 城投類國企現狀

盡管城投類國企為地方城市建設和經濟發展做出了重要貢獻，但也產生了負債規模偏大、投資效率有待提高等問題，伴隨著國家經濟發展方式的轉變及政府投融資模式的調整，城投類國企也開始逐漸面臨諸多的制約和困難。

2.1 存量債務規模較大，歷史遺留包袱較重。

由于城市基礎設施建設投入較大，對融資規模有很高的要求，因此城投類國企往往背負的債務規模較大。因為缺乏信息披露，全國范圍內城投類國企實際的全口徑的負債規模無從統計，但從2013年審計署對地方政府債務排查結果中可見一斑，根據公告，僅在20 13年底，融資平臺公司所承擔的屬于政府直接及或有債務規模就約6.97萬億，而龐大的債務規模背后是不菲的政府財務利息支出。

2.2 國家投資政策轉變，融資渠道面臨監管制約。

十八大之后，國家推動經濟結構轉型，推動在基礎設施領域進一步擴大社會資本的引進，尤其是審計署對地方政府債務審計之后，社會各界對政府通過城投類國企舉借政府債務高度關注，財政部、銀監會等部委陸續出臺了規范及限制城投類國企舉債融資的系列文件，城投類國企的融資渠道開始收緊。

2.3 資產結構不太合理，經營性現金流不強。

以往為快速做大城投類國企的資產規模，地方政府往往將管網、辦公用房等偏公益性資產注入企業，同時由于多年來承擔基礎設施建設任務，不以盈利性為目的，城投類國企的資產質量普遍不佳，缺少能帶來現金流的經營性資產，這在當前國家鼓勵城投類國企轉型背景下，顯著增加了轉型的時間和難度。

3 后續城投類國企轉型發展的思路與建議

城投類國企多年從事基礎設施建設開發工作，相比較其他普通企業而言，本身仍積累了較多的資產和資源，也有較強的投融資能力，后續可以結合自身優勢穩步推進轉型發展。

3.1 順應政策形勢，積極投入后續城市建設

城市建設開發是城投類國企的老本行，也是核心優勢所在，不應該輕易放棄，應積極響應國家號召，改變傳統的政府指令下達和委托代建形式，通過PPP等市場化方式，積極與社會資本合作，共同參與基礎設施開發業務。

3.2 穩步開展市場化業務，打造可持續“造血”職能

各個企業可以結合自身優勢穩步拓展市場化業務，比如市政類可以拓展污水處理設備業務、土地儲備類可以開展土壤修復業務等，各類城投類國企也可以積極響應國家戰略，參與“一帶一路”倡議，嘗試走出去，輸出建設、管理、運營等優勢，打造可持續“造血”職能。

3.3 整合資產資源，增強綜合性現金流來源

城投類國企本身積累了較多的土地、房產等城建資源，可加以合理梳理整合，嘗試開展廣告、停車管理運營等運作。

4 結語

本文肯定了城投類國企在加快完善城市基礎設施和改善人居生態環境等方面的貢獻，同時也指出當前所面臨的融資渠道開始受限、歷史債務規模較大、資產結構不太合理、經營性現金流不強等一系列問題，并從整合優勢資源角度，對下一步城投類國企的轉型發展思路提出了建議。